Pubblicato il 19/01/2026

N. 01063/2026 REG.PROV.COLL.

N. 15267/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 15267 del 2025, proposto da
AR ZI, rappresentato e difeso dagli avvocati Elio Errichiello, Marta Strazzullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Emilia-Romagna, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del bando per l'ammissione al corso di formazione specifica in Medicina Generale triennio 2025/28 della Regione Emilia-Romagna nella parte in cui precluda l'esercizio di attività libero professionale compatibile in concreto con gli obblighi formativi;

- ove occorra e per quanto di ragione, della comunicazione della Regione di convocazione dei vincitori per accettazione del posto e inizio del corso;

- di ogni altro atto, comunicazione o dichiarazione con cui parte resistente ha imposto di astenersi dallo svolgimento della libera professione durante il corso di Medicina Generale, ivi inclusa la convocazione per l'avvio dei corsi;

- ove occorra e per quanto di ragione, dei moduli di iscrizione o autodichiarazioni con cui parte resistente chieda a parte ricorrente di accettare o certificare l'assenza di cause di incompatibilità al momento dell'iscrizione, ove esistenti anche se non conosciuti;

- ove occorra e per quanto di ragione, del Regolamento del Corso di Medicina Generale della Regione Emilia Romagna;

- ove occorra e per quanto di ragione, del Decreto del Ministero della Salute del 7/3/2006;

- ove occorra e per quanto di ragione, del Decreto del Ministero della Salute del 28/9/2020, del Decreto del Ministero della Salute del 14/7/2021, del Decreto del Ministero della Salute dell'8/3/2023, del Decreto del Ministero della Salute 22 novembre 2024 e successivi decreti o proroghe di estremi ignoti per il triennio 2025/28;

-ove occorra e per quanto di ragione, del Decreto del Ministero della Salute del 28/12/2023 e ss.mm.ii.;

- ove occorra e per quanto di ragione, di eventuali circolari o pareri, mai comunicati a parte ricorrente, con cui il Ministero della Salute abbia ritenuto di imporre ai corsisti di Medicina Generale il divieto generalizzato di praticare libera professione;

- ove esistente o nelle more pervenuto, di qualsiasi altro atto - anche non conosciuto - nella misura in cui dovesse stabilire l'incompatibilità tra la frequenza del corso di formazione specifica in medicina generale e lo svolgimento di attività libero professionale;

- di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, anche non conosciuto, rispetto a quelli impugnati;

Nonché per la questione di costituzionalità

- in quanto occorra, dell'articolo 24 del decreto legislativo 17 agosto 1999, n. 368;

Nonché per l'accertamento

del diritto di parte ricorrente a frequentare il corso di Formazione Specifica in Medicina Generale e a svolgere attività libero professionale compatibile con gli obblighi formativi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 la dott.ssa UD TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Parte ricorrente ha impugnato il bando per l’ammissione al corso di formazione specifica

in Medicina Generale triennio 2025/28 della Regione resistente nella parte in cui preclude l’esercizio di attività libero professionale compatibile in concreto con gli obblighi formativi.

Si è costituito il Ministero resistente.

Alla camera di consiglio del 13 gennaio 2026, avvertite le parti ex art. 60 c.p.a., il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Il Consiglio di Stato, con l’unica sentenza resa nella materia nel corso dell’anno 2025, da ultimo, ha ritenuto la fondatezza delle analoghe censure sollevata da parte ricorrente, in tal modo superando l’orientamento maggioritario seguito nel precedente anno 2024 sulla base delle seguenti considerazioni, che, in questa sede, si fanno proprie, nella loro piena condivisione:

“L a regola della esclusività dell’impegno formativo del medico iscritto al corso di formazione specifica in medicina generale trae origine dalla Direttiva 93/16/Cee, la quale, tra le condizioni per il conseguimento del diploma impone, ai sensi dell’art. 24, par. 1, lett. c), lo svolgimento della formazione «a tempo pieno e sotto il controllo della autorità o degli enti competenti». Tuttavia, il successivo art. 25, parr. 1 e 2, aggiunge che, «1. Fermo restando il principio della formazione a tempo pieno, enunciato nell’articolo 24, paragrafo 1, lettera c), e in attesa delle decisioni che il Consiglio deve prendere conformemente al paragrafo 3, gli Stati membri possono autorizzare una formazione specializzata a tempo ridotto, alle condizioni ammesse dalle autorità nazionali competenti, quando, per casi singoli giustificati, non sia realizzabile una formazione a tempo pieno.

2. La formazione a tempo ridotto deve essere impartita conformemente al punto 2 dell’allegato I ed il suo livello deve corrispondere qualitativamente a quello della formazione a tempo pieno. Tale livello non deve essere compromesso né dal fatto che si tratta di una formazione a tempo ridotto né dall’esercizio a titolo privato di un’attività professionale rimunerata. La durata complessiva della formazione specializzata non può essere abbreviata in ragione del fatto che è effettuata a tempo ridotto».

Sul piano nazionale, la regola dell’impegno esclusivo è presidiata dal divieto, sancito dall’art. 11 del d.m. 7 marzo 2006, per i medici in formazione a tempo pieno di esercitare «attività libero-professionali e ogni rapporto convenzionale, precario o di consulenza con il Servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche o private, anche di carattere saltuario o temporaneo».

Tale prescrizione, tuttavia, come chiarito dalla Corte Costituzionale nella sentenza 6 giugno 2023, n. 112, non ha carattere assoluto, come dimostrano le numerose eccezioni contemplate dalla disciplina statale in materia:

L’art. 19, comma 11, della l. n. 448/2001 consente infatti ai «laureati in medicina e chirurgia abilitati, anche durante la loro iscrizione ai corsi di specializzazione o ai corsi di formazione specifica in medicina generale, [di] sostituire a tempo determinato medici di medicina generale convenzionati con il Servizio sanitario nazionale ed essere iscritti negli elenchi della guardia medica notturna e festiva e della guardia medica turistica ma occupati solo in caso di carente disponibilità di medici già iscritti negli elenchi della guardia medica notturna e festiva e della guardia medica turistica».

L’art 9 del d.l. n. 135/2018, convertito con modificazioni in l. n. 12/2019, prevede che «in relazione alla contingente carenza dei medici di medicina generale, nelle more di una revisione complessiva del relativo sistema di formazione specifica i laureati in medicina e chirurga abilitati all’esercizio professionale, iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, possono partecipare all’assegnazione degli incarichi convenzionali, rimessi all’accordo collettivo nazionale nell’ambito della disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale. La loro assegnazione è in ogni caso subordinata rispetto a quella dei medici in possesso del relativo diploma e agli altri medici aventi, a qualsiasi titolo, diritto all’inserimento nella graduatoria regionale, in forza di altra disposizione».

L’art. 12, comma 3, del d.l. n. 35/2019, convertito dalla l. n. 60/2019 (cd. decreto Calabria), infine, prevede che «Fino al 31 dicembre 2021 [termine poi prorogato al 31 dicembre 2022] i laureati in medicina e chirurgia abilitati all’esercizio professionale e già risultati idonei al concorso per l’ammissione al corso triennale di formazione specifica in medicina generale, che siano stati incaricati, nell’ambito delle funzioni convenzionali previste dall’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale per almeno ventiquattro mesi, anche non continuativi, dei dieci anni antecedenti alla data di scadenza della presentazione della domanda di partecipazione al concorso per l’accesso al corso di formazione specifica in medicina generale, accedono al predetto corso tramite graduatoria riservata, senza borsa di studio».

Il Collegio ritiene che le disposizioni richiamate, successive al d.m. 7 marzo 2006, siano tali, per quantità e importanza, da temperare la portata del principio di esclusività recato dal decreto medesimo, a nulla rilevando il loro carattere straordinario ed emergenziale.

Peraltro, la prospettazione di parte appellante, secondo cui le disposizioni richiamate non sarebbero in grado di affievolire la portata del principio di incompatibilità per cui è causa, mal si concilia con la ratio della disciplina della formazione in medicina generale di cui al d.lgs. n. 368/1999 e alla Direttiva 93/16/Cee, che è quella di imporre l’obiettivo dell’acquisizione, da parte degli esercenti la professione sanitaria, di una preparazione teorico-pratica di livello adeguato e uniforme su tutto il territorio dell’Unione europea, individuando nella frequenza a tempo pieno la modalità organizzativa preferenziale, ma non esclusiva, per il suo raggiungimento.

A ciò si aggiunga che è lo stesso d.m. 7 marzo 2006 a dimostrare che lo svolgimento di attività libero professionale non è in astratto incompatibile con l’obiettivo cui si è fatto cenno: l’art. 12, comma 1, autorizza infatti le Regioni a organizzare corsi a tempo parziale, a condizione che il livello della formazione corrisponda qualitativamente a quello della formazione a tempo pieno; cionondimeno, il successivo comma 4 sancisce, per i medici in formazione a tempo parziale, la decadenza di ogni preclusione e incompatibilità, consentendo loro lo svolgimento di ogni altra attività lavorativa, purché compatibile con i periodi di formazione stabiliti dalla Regione.

Dalla lettura combinata di tali disposizioni, alla luce della ratio che ispira la normativa di riferimento, deriva che lo svolgimento di libera attività professionale, espressamente ammesso per i medici in formazione a tempo parziale, non è astrattamente in grado di pregiudicare il raggiungimento di un livello qualitativo della formazione, equivalente a quello conseguibile mediante il corso a tempo pieno, che pure è richiesto per il corso di formazione a tempo parziale, rivelandosi dunque eccessiva e in contrasto con i principi di ragionevolezza e proporzionalità la scelta, fatta propria dall’Amministrazione regionale nel bando impugnato in prime cure, di vietare in modo assoluto tale possibilità ai medici che frequentino il corso a tempo pieno e di sanzionare con l’espulsione dal percorso formativo il medico che abbia svolto tale attività.

Né può ritenersi che sia inesigibile una attività di verifica in concreto della compatibilità dell’attività libero-professionale con la frequenza del corso di formazione a tempo pieno, posto che è lo stesso art. 12, comma 3, del d.m. 7 marzo 2006 ad ammettere, sia pure in relazione al solo caso di attivazione di corsi a tempo parziale, una verifica di compatibilità in concreto dell’esercizio della libera attività professionale con gli obblighi formativi previsti dal corso, essendo in ogni caso compito dell’Amministrazione adottare le misure organizzative necessarie per garantire l’attuazione degli obiettivi prescritti dalla normativa di riferimento.

In conclusione, per i suesposti motivi, l’appello va respinto.

La complessità dei temi trattati giustifica la compensazione delle spese del grado di giudizio .”.

In conclusione, il ricorso deve essere accolto.

Le spese possono essere compensate avuto riguardo al contrasto giurisprudenziale in materia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

RI IS IG, Presidente

UD TA, Consigliere, Estensore

Silvia Piemonte, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
UD TA	RI IS IG

IL SEGRETARIO