Pubblicato il 29/12/2025

N. 08472/2025 REG.PROV.COLL.

N. 06364/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6364 del 2024, proposto da IR NO, rappresentato e difeso, congiuntamente e/o disgiuntamente, dagli avv. ti AN TO e Paolo Toscano, con domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Immacolata AN in Napoli, via Ferrante Imparato n. 27, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso, congiuntamente e disgiuntamente, dagli avv. ti Antonio Andreottola e AB AN, dell’Avvocatura Comunale, con domicilio fisico eletto presso gli dell’Avvocatura Comunale Amministrativa in Napoli, piazza Municipio, Palazzo San Giacomo, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione dell'efficacia,

“- del provvedimento del Comune di Napoli prot. n. 1121I/2024/0000323 del 29/08/2024, notificato il 12/10/2024 (avviso immesso in cassetta il 02/10/2024 e ritirato il 14/10/2024), recante “ DINIEGO istanza di regolarizzazione del rapporto locativo (…) e contestuale diffida al rilascio dell’immobile ”;

- se ed in quanto lesiva, della Nota del Comune di Napoli prot. PG/2024/543862 del 17/06/2024, recante preavviso di rigetto ex art. 10 bis L. n. 241/1990;

- della Nota del Comune di Napoli prot. PG/2024/ 1010049 del 21.112024, di riscontro alle (e di rigetto delle) deduzioni difensive e contestuale istanza di riesame dell’11/11/2024;

- se ed in quanto lesivo, della “ relazione istruttoria del Funzionario preposto ”, richiamata ob relationem nel provvedimento prot. n. 1121I/2024/0000323 del 29/08/2024, mai conosciuta, neppure in esito all’accesso agli atti effettuato;

- di ogni altro atto presupposto, connesso o conseguenziale.”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 ottobre 2025 la dott.ssa OS SA e uditi per le parti i difensori AN TO per la parte ricorrente, AB AN dell'Avvocatura Municipale di Napoli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso, depositato in data 11 dicembre 2024, IR NO ha chiesto l’annullamento del provvedimento del Comune di Napoli prot. n. 1121I/2024/0000323 del 29 agosto 2024, successivamente notificato, avente ad oggetto “ DINIEGO istanza di regolarizzazione del rapporto locativo (…) e contestuale diffida al rilascio dell’immobile ”; ha chiesto altresì l’annullamento, se ed in quanto lesiva, della nota del Comune di Napoli prot. PG/2024/543862 del 17 giugno 2024, recante preavviso di rigetto ex art. 10 bis L. n. 241/1990, della nota del Comune di Napoli prot. PG/2024/ 1010049 del 21 novembre 2024 di riscontro alle (e di rigetto delle) deduzioni difensive e contestuale istanza di riesame dell’11 novembre 2024, nonché, se ed in quanto lesiva, della “ relazione istruttoria del Funzionario preposto ”, richiamata ob relationem nel provvedimento prot. n. 1121I/2024/0000323 del 29 agosto 2024, che assume non conosciuta, neppure in esito all’accesso agli atti effettuato.

A sostegno del gravame sono stati dedotti vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili ed è stata altresì sollevata l’eccezione di illegittimità costituzionale ex art. 134 Cost. (incostituzionalità dell’art. 2 lett. d), L.R. Campania n. 13/2000, in relazione agli artt. 3, 25 e 27 Cost.).

Si è costituito in giudizio il Comune di Napoli con atto meramente formale. Ha poi depositato documentazione, tra cui la relazione del Servizio Politiche per la Casa PG/2024 1077320 del 12 dicembre 2024 ed una memoria con cui ha dedotto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto, pertanto, il rigetto.

Con ordinanza n. 122 del 17 gennaio 2025 questa Sezione,

“ Ritenuto che la vicenda necessiti di approfondimenti propri della fase di merito;

Ritenuto opportuno, nel bilanciamento degli opposti interessi (in particolare tenuto conto dello stato di grave invalidità di entrambi gli occupanti l’alloggio in questione), che l’attuale situazione di fatto rimanga inalterata nelle more della definizione del giudizio nel merito;

Ritenuto che, all’uopo, debba sospendersi nell’efficacia la Disposizione Dirigenziale n. 323 del 28.8.2024 del Comune di Napoli, oggetto di gravame in questa sede, nella sola parte in cui pone una diffida al rilascio dell’alloggio; ”,

ha accolto nei sensi e limiti di cui in parte motiva la suindicata istanza cautelare, e per l’effetto, ha sospeso nell’efficacia la Disposizione Dirigenziale n. 323 del 28 agosto 2024 del Comune di Napoli, oggetto di gravame in questa sede, nella sola parte in cui aveva posto una diffida al rilascio dell’alloggio, ed ha fissato per la trattazione del merito del ricorso l’udienza pubblica dell’8 ottobre 2025.

Parte ricorrente ha prodotto una memoria per l’udienza di discussione con la quale ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

All’udienza pubblica dell’8 ottobre 2025 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.

Il ricorso è in parte infondato ed in parte inammissibile per carenza di interesse, alla luce di quanto di seguito esposto.

Occorre premettere che nella Disposizione Dirigenziale n. 323 del 28 agosto 2024, oggetto di impugnazione, il Comune di Napoli ha rappresentato: “ Verificato che, attesa la relazione istruttoria del Funzionario preposto, il sig. GL IR, non possiede i requisiti previsti dalla L.R. Campania n° 18/1997 e ss.mm.ii., in quanto:

• ai sensi dell'art 33, comma 2, lett. e), del citato regolamento occorre “impegnarsi al pagamento di tutti i canoni ed i servizi maturati dalla data di occupazione”; nel caso di specie, non è stato assunto alcun formale impegno al saldo della morosità. Dalla consultazione del sistema SEP@COM (“Dettaglio Estratto Conto” del saldo contabile acquisito al protocollo dell’ente con PG/2024/730470 del 28/08/2024), alla data del 28/08/2024, permane una morosità pari ad euro 7.769,84 di indennità di occupazione non corrisposte;

• sussiste la condizione ostativa prevista dalla Legge Regionale 14 aprile 2000, n. 13. (di modifica e integrazione della Legge R.C. n°18/1997) art. 2, lett. d), che si riporta testualmente: “La regolarizzazione non può avvenire per coloro che si trovano nelle seguenti condizioni: soggetti o coniuge che hanno subito condanne penali per reati associativi.”; nel caso di specie, un membro del nucleo familiare è stato condannato definitivamente per il reato di cui all’art. 416, integrando la fattispecie sopra citata. ” ed ha altresì “ Evidenziato che: ….. • il sig. GL IR non ha prodotto alcuna memoria o deduzione nei termini di legge indicati dal suddetto preavviso. ” - preavviso di rigetto.

Alla luce del contenuto del provvedimento impugnato, soprarichiamato, deve ritenersi che, come condivisibilmente sostenuto da parte resistente nella memoria difensiva, esso si fondi su due autonome motivazioni, la prima concernente la mancata assunzione del formale impegno al saldo della morosità e la seconda concernente la condanna penale del ricorrente per un reato associativo.

Trattandosi, come detto, di un atto plurimotivato costituisce ius receptum che, nel caso in cui il provvedimento amministrativo sia sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, è sufficiente a sorreggere la legittimità dell’atto la fondatezza anche di una sola di esse (cfr. T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, 16 settembre 2024, n. 4974, Sez. VIII, 26 aprile 2021, n. 2638 e 26 novembre 2020, n. 5563), il che comporta la carenza di interesse della parte ricorrente all'esame delle ulteriori doglianze volte a contestare le altre ragioni giustificatrici, atteso che, seppur tali ulteriori censure si rivelassero fondate, il loro accoglimento non sarebbe comunque idoneo a soddisfare l'interesse del ricorrente ad ottenere l'annullamento del provvedimento impugnato (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 21 luglio 2021, n. 5051 e 22 ottobre 2015, n. 4972) ed inattaccabile (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 26 aprile 2021, n. 2729 e 8 ottobre 2019, n. 4782).

Alla luce della sopra richiamata giurisprudenza il Collegio ritiene che il provvedimento impugnato sia stato legittimamente adottato già solo alla luce della prima autonoma motivazione.

Con il primo e secondo motivo di ricorso, che si ritiene di poter esaminare congiuntamente per ragioni di connessione logica, riconducibili alla natura delle argomentazioni spese da parte ricorrente, sono state dedotte le seguenti censure: 1. Violazione di legge (violazione principi di partecipazione procedimentale, artt. 7 e ss. L. n. 241/1990, violazione artt. 1, comma 2 bis, 3 e 6, L. n. 241/1990, violazione art. 32 Cost.), eccesso di potere (difetto di istruttoria e di motivazione).

Parte ricorrente ha premesso di avere rappresentato in sede di deduzioni difensive scritte, autorizzate dallo stesso provvedimento impugnato (che assegnava il termine di 30 giorni proprio a questo fine) la condizione di invalidità sua e di sua moglie; al riguardo ha lamentato che la conoscenza della situazione di invalidità de qua avrebbe dovuto indurre il Comune ad effettuare una nuova valutazione della situazione, alla luce del principio di proporzionalità, previo bilanciamento con il diritto alla salute sancito e tutelato dall’art. 32 Cost.. Conseguentemente la determinazione conclusiva del procedimento, che consisterebbe non solo del provvedimento di diniego ma anche dell’atto confermativo di riscontro alle deduzioni difensive, pure oggetto di impugnazione, sarebbe viziata da difetto di istruttoria e di motivazione e sarebbe adottata in violazione dei principi di partecipazione procedimentale.

2. Violazione di legge (violazione art. 97 Cost., violazione principi generali in materia di applicazione delle norme, violazione ed errata applicazione art. 33 L.R. Campania n. 18/1997 e art. 33 Regolamento Regionale Campania n. 11/2019, violazione principi di collaborazione e buona fede, violazione de legittimo affidamento, violazione del principio del soccorso istruttorio), eccesso di potere (difetto di motivazione e di istruttoria, errore di fatto, sviamento).

Parte ricorrente ha evidenziato che il Comune resistente avrebbe applicato la norma sopravvenuta e più sfavorevole, invece di applicare quella vigente ratione temporis , ossia al momento della presentazione dell’istanza.

Difatti, a tale data, ossia nel 2001, la disciplina regionale relativa alle regolarizzazioni delle “occupazioni improprie” (L.R. Campania n. 18/1997, come integrata dalla L.R. Campania n. 13/2000) non avrebbe previsto, quale condizione per l’accoglimento della domanda, l’assunzione dell’impegno al “ pagamento di tutti i canoni ed i servizi maturati dalla data di occupazione ”. Tale condizione sarebbe stata solo recentemente prevista dall’art. 33, comma 2, lett. e) del Regolamento Regionale n. 11/2019 richiamato, ad avviso di parte ricorrente tra l’altro in modo generico ed improprio, nel provvedimento di diniego. Ha quindi lamentato che l’assunzione di impegno di cui alla lettera e) del suddetto articolo, sarebbe prescritta esclusivamente per le nuove istanze. Nel caso in esame, trattandosi di procedimento rispetto alla cui definizione l’Amministrazione Comunale sarebbe stata già in forte ritardo, sarebbe stato ancor più ingiusto applicare la condizione in parola, quale previsione normativa sopravvenuta, soprattutto alla luce del fatto che l’Ente non avrebbe rispettato neppure il termine del 31 dicembre 2020 prescritto dal citato art. 33 del Regolamento. Parte ricorrente ha altresì sostenuto che qualora il Comune resistente avesse ritenuto comunque necessario subordinare l’accoglimento dell’istanza di regolarizzazione all’impegno del pagamento de quo , avrebbe dovuto previamente porre un invito ad assumere tale impegno (ciò anche in base principi del soccorso istruttorio e di collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e PA). In via ulteriormente gradata ha comunque osservato che parte resistente avrebbe omesso di tenere conto del fatto che con le deduzioni difensive dell’11 novembre 2024 egli si era dichiarato disponibile in tal senso ed avrebbe in effetti assunto tale impegno.

I motivi sono infondati.

In punto di diritto occorre premettere che l’art 33 - Occupazioni improprie - comma 2, lett. e), del Regolamento regionale 28 ottobre 2019, n. 11 - Nuova disciplina per l'assegnazione, per la gestione e per la determinazione dei canoni di locazione degli alloggi di Edilizia Residenziale Pubblica - dispone: “ 2. Il nucleo familiare, al fine di ottenere l'assegnazione in sanatoria dell'alloggio, deve: …… e. impegnarsi al pagamento di tutti i canoni ed i servizi maturati dalla data di occupazione. ”.

La precedente normativa, peraltro pure richiamata nel provvedimento impugnato, ovvero specificatamente la Legge regionale 2 settembre 1997, n. 18 - Nuova disciplina per l’assegnazione degli alloggi di Edilizia residenziale pubblica - all’art 30 - Occupazioni senza titolo - al comma 4 prevedeva “ 4. L'occupante senza titolo è tenuto al pagamento del canone di locazione, relativo al periodo dell'occupazione, corrispondente alla sua condizione reddituale annua, nonché al pagamento degli eventuali danni arrecati all'alloggio occupato, accertati dall'ente proprietario. ”.

Alla luce del contenuto della disciplina susseguitesi in materia deve ritenersi che, contrariamente a quanto sostenuto da parte ricorrente, la disciplina precedente che parte ricorrente sostiene avrebbe dovuto applicarsi al caso di specie, in quanto vigente alla data di presentazione della sua domanda di regolarizzazione, era più sfavorevole in quanto richiedeva il pagamento del canone mentre la disciplina attuale richiede solo l’impegno. Pertanto se è vero che l’assunzione dell’impegno al pagamento è contenuto in una normativa sopravvenuta e quindi alla data di presentazione dell’istanza parte ricorrente non avrebbe potuto assumerlo, è anche vero che per la normativa precedente occorreva addirittura effettuare il pagamento.

E, al riguardo, parte ricorrente non ha provato di avere effettuato il pagamento ai sensi della precedente normativa.

Deve altresì ritenersi infondata la censura con cui parte ricorrente ha lamentato che l’amministrazione comunale resistente avrebbe dovuto ricorrere all’istituto del cosiddetto soccorso istruttorio.

Ciò per la risolutiva circostanza che parte resistente ha provveduto a inviare la comunicazione di avvio del procedimento a cui tuttavia parte ricorrente non ha dato riscontro, come espressamente rappresentato nel provvedimento impugnato e non oggetto di contestazione, con ciò garantendo la partecipazione dell’interessato al procedimento.

Né può ritenersi, come pure sostenuto da parte ricorrente, che possa ritenersi valida la disponibilità ad assumere tale impegno rappresentata nelle osservazioni scritte e coeva istanza di autotutela presentate da parte ricorrente in data 11 novembre 2024, ed acquisita al protocollo dell’ente resistente in data 14 novembre 2024, in quanto manifestata soltanto successivamente all’adozione del provvedimento di diniego e quindi tardivamente, mentre risulta in atti che il medesimo ricorrente non ha presentato osservazioni al preavviso di rigetto.

Ed invero il procedimento relativo all’istanza di regolarizzazione deve ritenersi concluso con l’adozione della Disposizione Dirigenziale n. 323 del 28 agosto 2024 impugnata.

Al riguardo occorre precisare che, se è pur vero che in essa era rappresentata la possibilità di presentare eventuali deduzioni scritte e documentate nel termine di 30 giorni dalla notifica del provvedimento stesso, è altrettanto vero che in essa era altresì chiaramente rappresentato che trascorso tale termine la diffida costituiva titolo esecutivo ai sensi dell’art. 474 c.p.c..

Pertanto il ricorrente avrebbe dovuto rappresentare eventuali sopravvenienze rispetto alla suddetta Determinazione Dirigenziale e quindi quanto meno provare di avere effettuato il pagamento, come rappresentato nella nota del Comune di Napoli prot. PG/2024/ 1010049 del 21 novembre 2024 di riscontro all’istanza di autotutela ed alle suddette osservazioni di parte ricorrente dell’11 novembre 2024, laddove è rappresentato che “ …permane sia il mancato pagamento delle morosità nei confronti dell’Ente… ”.

Devono parimenti ritenersi infondate le censure dedotte del primo motivo di ricorso con cui parte ricorrente ha lamentato che il Comune di Napoli non avrebbe tenuto in considerazione la condizione di invalidità sua e di sua moglie, in quanto rappresentate successivamente all’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento concernente l’istanza di regolarizzazione per cui è causa.

Considerato altresì che, come detto, parte ricorrente non aveva prodotto osservazioni al preavviso di rigetto e quindi aveva deliberatamente deciso di non partecipare al procedimento, devono altresì ritenersi infondate le censure di violazione dei principi di partecipazione procedimentale, pure dedotti con il primo motivo di ricorso.

Con il terzo e quarto motivo di ricorso sono state dedotte le seguenti ulteriori censure: 3. Violazione di legge (violazione principi generali dell’ordinamento, violazione principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, violazione art. 25 Cost., violazione principio di legalità, violazione art. 32 Cost.), eccesso di potere (illogicità, irrazionalità, sviamento, difetto di istruttoria e di motivazione, errore di fatto).

Il ricorrente ha premesso che il Comune resistente, con il provvedimento impugnato, aveva applicato la disposizione di cui all’art. 2, lett. d) della L.R. Campania n. 13/2000 che aveva introdotto, quale ulteriore requisito per ottenere la regolarizzazione del rapporto locativo, l’assenza di condanne per reati associativi in capo al richiedente o al proprio coniuge. Ha rappresentato la circostanza per cui la “condanna penale per reati associativi” adottata nei suoi confronti risaliva a 33 anni orsono, come risulterebbe dal certificato del casellario giudiziale agli atti del procedimento, e che il requisito in questione era stato modificato dal Regolamento Regionale Campania n. 11/2019 in senso più favorevole ad egli ricorrente e pertanto il Comune avrebbe dovuto applicare la norma sopravvenuta più favorevole in ossequio al generale principio di favor vigente nell’ordinamento. In particolare l’art. 33 del citato regolamento sembrerebbe prevedere che, alternativamente all’assenza di condanne penali del tipo di quelle ivi specificate, anche l’ “ avvenuta esecuzione della relativa pena ” abiliti il richiedente. Nel caso di specie la pena per i reati in questione, commessi il 29 marzo 1988 (quasi 37 anni orsono) sarebbe stata in parte eseguita ed in parte cancellata per effetto dell’indulto ai sensi del d.P.R. n. 394/1990 come risulterebbe dal medesimo certificato del casellario giudiziale e, pertanto, la norma regionale sopravvenuta più favorevole consentirebbe la regolarizzazione alla ricorrente. Ha quindi lamentato che il Comune non avrebbe esaminato tali elementi, limitandosi applicare la disposizione del 2000.

4. Eccezione di illegittimità costituzionale ex art. 134 Cost. (incostituzionalità dell’art. 2 lett. d), L.R. Campania n. 13/2000, in relazione agli artt. 3, 25 e 27 Cost.).

Parte ricorrente ha premesso che tale eccezione di illegittimità costituzionale era rivolta anche all’art. 33, comma 2 lett. d) Regolamento Regionale Campania n. 11/2019 nella sola denegata ipotesi in cui la disposizione normativa fosse interpretata nel senso che la “ avvenuta esecuzione della relativa pena ” non valga ad elidere la preclusione della possibilità di ottenere la regolarizzazione del rapporto locativo.

Ad avviso di parte ricorrente le disposizioni regionali in argomento si sostanzierebbero nella previsione della pena accessoria della “incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione”, sia pure nello specifico ambito di impedire la regolarizzazione di un rapporto locativo. Di fatto al reato associativo verrebbe aggiunta, sia pure in modo indiretto, tale forma di pena accessoria, in violazione del principio di legalità e di riserva di legge penale di cui all’art. 25 Cost.; la legge regionale sarebbe esclusa dal novero delle fonti della legge penale. Inoltre il principio di legalità di cui all’art. 25 Cost. sarebbe violato anche sotto altro profilo, laddove le medesime disposizioni, non prevedendo che la loro applicazione fosse limitata ai reati associativi commessi successivamente all’entrata in vigore della legge, introdurrebbero surrettiziamente una ipotesi di retroattività della sanzione (discendente dal reato associativo stesso). Inoltre le stesse disposizioni sarebbero illegittime nella parte in cui la “pena accessoria” (incapacità di contrattare con la pubblica amministrazione, sia pure limitatamente alla fattispecie della regolarizzazione) che ne deriva non è soggetta ad alcun limite di tempo ma è prevista in perpetuum , in violazione del principio di proporzionalità della sanzione al fatto commesso (evincibile dagli art. 3, 25 e 27 Cost.) e della gradualità della sanzione (non solo penale) enucleata dalla giurisprudenza della medesima Corte Costituzionale. Allo stesso tempo l’automatismo sanzionatorio previsto dalla disposizione censurata non consentirebbe all’Amministrazione di effettuare una valutazione circa la gravità del fatto preclusivo (reato associativo), così ledendo il principio della graduazione delle sanzioni.

I motivi sono inammissibili per carenza di interesse in quanto, essendo la Determinazione Dirigenziale impugnata, come detto, un provvedimento plurimotivato, contenente due autonome giustificazioni, esso deve comunque ritenersi legittimo sulla base dell’autonoma prima argomentazione concernente la mancata assunzione del formale impegno al saldo della morosità.

Conclusivamente, per i su esposti motivi, il ricorso deve essere parte respinto ed in parte dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

Quanto alle spese, secondo il principio della soccombenza, le stesse vanno poste a carico di parte ricorrente, nell’importo liquidato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento di complessivi € 2.000,00 (euro duemila/00) in favore di parte resistente, a titolo spese, diritti e onorari di causa, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GE AR LI, Presidente

Carlo Dell'Olio, Consigliere

OS SA, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
OS SA	GE AR LI

IL SEGRETARIO