Pubblicato il 02/04/2026

N. 01539/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02007/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2007 del 2025, proposto da MI S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Grassani, Lorenzo Picciano, Gilberto Nava e Luca Tomazzoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Milano, via Freguglia, 1;

per l'annullamento

della deliberazione RE n. 110/2025/R/EEL del 25 marzo 2025, pubblicata il 27 marzo 2025, recante “ Attuazione delle disposizioni dell'art. 2, comma 3, del DL 19/25, in tema di permanenza dei clienti domestici vulnerabili nel servizio a tutele graduali ” e dei relativi allegati, nonché di ogni altro, quand'anche sconosciuto, atto e provvedimento presupposto, connesso e/o consequenziale, sia antecedente che successivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Autorità di Regolazione per Energia Reti e Ambiente;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa IL Di OL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, MI s.p.a. (d’ora in poi solo MI), è una società che opera nel campo della commercializzazione e vendita di energia elettrica.

2. Illuminia premette che l’odierno contenzioso fa seguito ai precedenti ricorsi (R.G. n. 979/2025 MI, n. 931/2025 Edison e n. 997/25 Enel Energia) proposti assieme ad altri operatori economici avverso le deliberazioni di RE n. 10/2025 e n. 48/2025, con le quali era stato loro imposto di servire tutti i clienti vulnerabili che entro la data del 30 giugno 2025 avessero fatto richiesta di ingresso nel servizio a tutele graduali (STG), ricorsi definiti da questo T.A.R., con l’annullamento delle delibere impugnate, con le sentenze n. 1853, 1855 e 1856 del 2025. Avverso tali sentenze RE ha proposto appello.

3. Nelle more della definizione delle vicende contenziose sorte a seguito dell’impugnativa delle delibere 10/2025/R/eel e 48/2025/R/eel veniva emanato il Decreto Legge 28 febbraio 2025, n. 19 (c.d. decreto bollette).

4. Con l’odierno ricorso notificato il 25 maggio 2025, MI ha domandato l’annullamento della deliberazione di RE n. 110/2025/R/EEL del 25 marzo 2025, pubblicata il 27 marzo 2025, recante “ Attuazione delle disposizioni dell’art. 2, comma 3, del D.L. 19/2025, in tema di permanenza dei clienti domestici vulnerabili nel servizio a tutele graduali ”, con la quale l’Autorità – in asserita attuazione di quanto stabilito dall’art. 2, comma 3, del citato D.L., convertito in Legge n. 60/2025 – ha previsto che “ i clienti finali serviti nell’STG (…) che acquisiscano uno o più requisiti di vulnerabilità (…) alla data di entrata in vigore del [Decreto Bollette] nonché i clienti già vulnerabili ma che risultino ancora riforniti nel STG dalla medesima data continuino ad essere serviti in detto servizio fino alla fine del periodo di assegnazione” e che “fino alla fine del periodo di assegnazione del servizio, gli esercenti il STG non procedano più alle risoluzioni contrattuali verso i clienti ivi riforniti che acquisiscano uno o più requisiti di vulnerabilità ”.

5. Anche l’odierno contenzioso trae origine quindi dalla partecipazione di MI all’asta per il servizio a tutele graduali indetta da Acquirente Unico sulla base della Deliberazione 3 agosto 2023, n. 362 dell’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (RE).

6. Il 10 gennaio 2024 MI aveva partecipato a tale procedura concorsuale per l’assegnazione del servizio a tutele graduali (STG) per il periodo 1° aprile 2024 - 31 marzo 2027 riservato ai clienti domestici non vulnerabili che, alla data della rimozione del servizio di maggior tutela, non avessero stipulato un contratto per la fornitura dell’energia elettrica sul mercato.

7. All’esito della procedura, MI si era aggiudicata i lotti: (i) Area Nord 3 (che comprende le città di Como, Torino e Varese); (ii) Area Centro 2, che include Firenze e la provincia di Roma (senza il Comune); e (iii) Area Sud 1, comprensiva delle province di AP (senza il Comune), Nuoro e Sassari.

8. MI deduce i seguenti motivi di illegittimità, analoghi a quelli già denunciati in relazione alla precedente deliberazione n. 10/2025:

- PRIMO MOTIVO. Sulla violazione del legittimo affidamento. Violazione dell’art. 41 della Costituzione. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e diritto. Illogicità, irragionevolezza e ingiustizia manifesta;

- SECONDO MOTIVO. Violazione e falsa applicazione della Direttiva 2019/944/UE, nonché dei principi di proporzionalità, non discriminazione e libera concorrenza. Eccesso e sviamento di potere, difetto di motivazione, irragionevolezza, ingiustizia manifesta e illogicità;

- TERZO MOTIVO: l’indebita imposizione di un obbligo a contrarre ed il mancato rispetto delle norme che regolano l’attribuzione agli operatori privati di un servizio pubblico. Violazione del d.lgs. 201/2022, irragionevolezza, illogicità manifesta;

- QUARTO MOTIVO. Carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Violazione dei principi di collaborazione e buona fede nei rapporti tra privati e Pubblica Amministrazione. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta;

- QUINTO MOTIVO. Sul raffronto tra il Decreto Bollette e la Delibera: l’illegittima estensione del perimetro dei clienti che la Delibera impone agli esercenti l’STG di continuare a servire nel regime a tutele graduali. Eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta e violazione del principio di proporzionalità.

9. Infine, la società ricorrente ha formulato in subordine la richiesta di rimettere alla Corte di Giustizia dell’Unione europea, in via pregiudiziale e ai sensi dell’art. 267 TFUE, il quesito “ se i principi di certezza del diritto e di legittimo affidamento, nonché l’art. 16 della Carta dei Diritti fondamentali dell’Unione europea, ostano ad una normativa nazionale che impone ai soggetti assegnatari di obblighi di servizio pubblico, modificando le condizioni di una procedura concorsuale pubblica per l’attribuzione di tale servizio, di erogare le proprie prestazioni anche a favore di utenti diversi e ulteriori rispetto a quelli inizialmente inseriti nel perimetro di fornitura del servizio e precisamente indicati dall’autorità pubblica, e in base al quale l’esercente aveva parametrato la sua offerta economica per la partecipazione alla suddetta procedura” e ancora “se l’art. 5 della Direttiva (UE) 2019/944 del Parlamento europeo e del Consiglio del 5 giugno 2019, relativa a norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica e che modifica la direttiva 2012/27/UE, osti ad una normativa nazionale che attua un intervento pubblico consistente nella fissazione dei prezzi di fornitura dell’energia elettrica a utenti in condizioni di povertà energetica o vulnerabili che imponga solo a determinati soggetti di sostenere maggiori costi per l’erogazione del servizio a tali utenti, dati dalla fornitura del servizio ad un prezzo inferiore al costo ”.

10. In breve, MI lamenta:

a) la violazione del legittimo affidamento che la stessa ricorrente aveva riposto in ordine alla ritenuta (e persino ovvia, trattandosi di una gara pubblica) persistenza dei parametri in base ai quali aveva deciso di prendere parte alle aste STG, ed aveva in tale ambito, e sulla scorta di quegli stessi parametri, formulato la sua offerta economica. Rappresenta inoltre la ricorrente come tutti i partecipanti alle aste avessero presentato, nella quasi totalità dei casi, offerte caratterizzate da prezzi molto bassi; accettando così, per aggiudicarsi il lotto di clienti, di servire questi ultimi anche senza alcun margine di guadagno, e persino in perdita, almeno sino alla fine del regime di STG; e ipotizzando al tempo stesso di poter recuperare una qualche marginalità nel momento in cui il cliente avesse scelto di rimanere con il medesimo operatore anche dopo la conclusione del STG;

b) l’illegittimità della deliberazione impugnata che – a suo dire – si porrebbe in insanabile contrasto con il quadro disegnato dal legislatore europeo in materia di prezzi dell’energia, e in primo luogo con talune disposizioni della direttiva UE 2019/944 e con i principi di proporzionalità, non discriminazione, libera concorrenza. Secondo la società ricorrente la libera determinazione dei prezzi sul mercato potrebbe subire limitazioni o deroghe solamente in presenza di circostanze eccezionali e, comunque, nel rigoroso rispetto dei principi di proporzionalità e non discriminazione, parametri che sarebbero stati completamente trascurati nel caso di specie;

c) la deliberazione e l’intero sistema in discussione concretizzerebbero un obbligo legale a contrarre e la surrettizia attribuzione di un pubblico servizio, senza tuttavia prevedere alcuna forma di compensazione o ristoro a favore degli operatori chiamati a farsi carico dell’erogazione del servizio, sopportandone i costi;

d) la deliberazione qui impugnata risulterebbe intrinsecamente viziata, al pari delle annullate delibere 10/2025 e 48/2025, da evidenti vizi di istruttoria e di motivazione, avendo RE ritenuto di non dover neppure sottoporre il testo della deliberazione a preventiva consultazione, ritenendo RE che la stessa si limiti a dare attuazione ad una norma di legge;

e) infine, la deliberazione impugnata avrebbe incomprensibilmente e immotivatamente esteso il perimetro del STG anche oltre l’allargamento che era stato disposto dal legislatore con l’art. 3, comma 2, del Decreto Bollette, con ciò determinando un autonomo ed evidentissimo ulteriore profilo di illegittimità dell’azione amministrativa per contrasto con i principi di proporzionalità, ragionevolezza, e violazione delle normative primarie cui RE intendeva dare attuazione, oltre che – nuovamente – per carenza di istruttoria e di motivazione.

11. Si è costituita in giudizio l’Autorità per resistere al ricorso, depositando documenti, memorie e repliche, con le quali ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica ad almeno un controinteressato e l’improcedibilità dello stesso per carenza di interesse, dal momento che – a suo dire – la portata lesiva della deliberazione n. 110/2025/EEL RE sarebbe stata neutralizzata dalle precisazioni contenute nella delibera n. 267/2025, adottata da RE a seguito dell’annullamento giurisdizionale delle citate delibere n. 10/2025 e 48/2025.

12. In prossimità dell’udienza pubblica, MI ha depositato memoria di replica.

13. All’udienza pubblica dell’11 marzo 2026, dopo la discussione delle parti, la causa è passata in decisione.

14. Il Collegio ritiene necessaria una breve ricostruzione del quadro normativo della materia qui all’esame e delle ragioni che hanno condotto alla creazione del servizio a tutele graduali.

15. Come noto, la Legge n. 124/2017 (legge annuale per il mercato e la concorrenza) ha previsto, all’articolo 1, comma 60, la cessazione dell’efficacia del regime dei prezzi regolati (cd. servizio di maggior tutela) del mercato elettrico istituito dall’articolo 35, comma 2 del d.lgs. n. 93/2011 per i clienti finali civili e le imprese connesse in bassa tensione con meno di 50 dipendenti e un fatturato annuo non superiore ai 10 milioni di euro che non scelgano un fornitore sul mercato libero.

15.1. Nel regime di prezzi regolati, ai sensi dell’articolo 1, comma 2 del D.L. n. 73/2007, il servizio elettrico è erogato dall’impresa di distribuzione, anche attraverso apposite società di vendita, ma la funzione di approvvigionamento è svolta da Acquirente Unico s.p.a..

15.2. Nel prevedere la cessazione del servizio di maggior tutela, la predetta legge sulla concorrenza ha affidato all’Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (RE) il compito di adottare disposizioni per assicurare un servizio a tutele graduali (STG) per i clienti finali che non abbiano scelto un venditore sul mercato libero prima della cessazione del regime di prezzi regolato, così da garantire comunque la continuità della fornitura di energia elettrica, nonché specifiche misure per prevenire ingiustificati aumenti di prezzo e alterazioni delle condizioni di fornitura per tali clienti.

15.3. La legge n. 124/2017 aveva stabilito, inizialmente, un unico termine, il 1° gennaio 2019, a decorrere dal quale sarebbe cessato il regime dei prezzi regolati per microimprese e clienti civili. Il termine è stato successivamente più volte prorogato e, da ultimo, fissato al 1° gennaio 2021 per le piccole imprese ed al 1° gennaio 2023 per le micro imprese e i clienti domestici (art. 12, comma 9-bis del D.L. n. 183/2020). Per i clienti domestici, tuttavia, il servizio di maggior tutela ha continuato ad applicarsi, secondo gli indirizzi definiti con decreto del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica, nelle more dello svolgimento delle procedure concorsuali per l’assegnazione del servizio di vendita a tutele graduali, che avrebbe dovuto concludersi entro il 10 gennaio 2024, come stabilito dall’art. 16- ter , commi 1 e 2 del D.L. n. 152/2021.

15.4. Al fine di favorire l’ingresso consapevole dei clienti domestici nel mercato libero dell’energia elettrica e di garantire condizioni concorrenziali e una pluralità di offerte, il D.M. 17 maggio 2023 del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica ha stabilito i criteri e le modalità per il passaggio al mercato libero dei clienti domestici non vulnerabili riforniti nel servizio di maggior tutela che, alla data della rimozione del servizio, non abbiano ancora stipulato un contratto per la fornitura dell’energia elettrica sul mercato libero, così normando il servizio a tutele graduali quale servizio cui tali soggetti accedono fino all’esercizio del diritto di scelta del fornitore (31 marzo 2027) (art. 2, comma 1 del decreto ministeriale).

15.5. In attuazione delle predette disposizioni legislative, con la deliberazione 3 agosto 2023, n. 362/2023/R/eel, RE ha regolato le condizioni economiche e contrattuali di erogazione del servizio a tutele graduali e le modalità di assegnazione dello stesso.

15.6. Con riferimento alle modalità di assegnazione, il provvedimento ha attribuito ad Acquirente unico il compito di gestire le procedure concorsuali e di predisporre il relativo regolamento di gara.

15.7. Il D.L. n.181/2023 (convertito in L. n. 14/2024), all’articolo 14, oltre a potenziare (con lo stanziamento di 1 milione di euro per il 2024) le campagne informative e le azioni già contemplate nel D.M. 17 maggio 2023, ha introdotto specifiche disposizioni circa la fornitura di energia elettrica ai clienti vulnerabili come definiti dall’articolo 11, comma 1 del d.lgs. n. 210/2021, prevedendo un apposito “servizio di vulnerabilità”.

15.8. In esito alle novità introdotte dal D.L. n. 181/23, con la deliberazione 9 dicembre 2023, n. 580/2023/R/eel, RE ha attuato le disposizioni di cui all’articolo 14, comma 6, del D.L. n. 181/2023 differendo dall’11 dicembre 2023 al 10 gennaio 2024 la data di svolgimento delle aste per l’assegnazione del STG per i clienti domestici non vulnerabili del settore dell’energia elettrica.

15.9. Con la successiva deliberazione 19 dicembre 2023, n. 600/2023/R/eel, RE ha prorogato la data di attivazione del STG, che opera per i clienti domestici non vulnerabili, al 1° luglio 2024 (in luogo dell’1 aprile 2024), in coerenza con l’espressa finalità del decreto-legge di assicurare ai clienti finali un periodo di tempo adeguato per informarsi, attraverso le apposite campagne in capo al MASE, in ordine alla fine della tutela di prezzo e in ragione del nuovo termine di pubblicazione degli esiti delle procedure concorsuali per l’assegnazione del servizio a tutele graduali (fissato per il 6 febbraio 2024), da cui decorrono le tempistiche per l’esecuzione delle attività prodromiche all’operatività di detto servizio.

15.10. Dal 1° luglio 2024 il cliente elettrico non vulnerabile che era in tutela e non ha scelto un contratto sul mercato libero, per garantire la continuità della fornitura, è passato automaticamente al STG.

15.11. Il STG viene erogato da venditori selezionati attraverso specifiche procedure concorsuali. Ogni area territoriale è servita da un solo fornitore, il quale può anche servire più aree contemporaneamente e, per quanto riguarda le condizioni economiche, la durata del servizio decorre dal 1° luglio 2024 fino al 31 marzo 2027. In mancanza di una scelta espressa, al termine di questo periodo, il cliente sarà rifornito sempre dallo stesso venditore sulla base della propria offerta di mercato libero più favorevole, in base al meccanismo del silenzio-assenso.

15.12. Sul finire dell’anno 2023, l’articolo 14 del D.L. n. 181/2023, oltre a potenziare le campagne informative e le azioni già contemplate nel D.M. 17 maggio 2023, ha introdotto specifiche disposizioni circa la fornitura di energia elettrica ai clienti vulnerabili, definiti dall’articolo 11, comma 1 del d.lgs. n. 210/2021 in coloro:

“a) che si trovano in condizioni economicamente svantaggiate o che versano in gravi condizioni di salute, tali da richiedere l’utilizzo di apparecchiature medico-terapeutiche alimentate dall’energia elettrica, necessarie per il loro mantenimento in vita, ai sensi dell’articolo 1, comma 75, L. n. 124/2017;

b) presso i quali sono presenti persone che versano in gravi condizioni di salute, tali da richiedere l’utilizzo di apparecchiature medico-terapeutiche alimentate dall’energia elettrica, necessarie per il loro mantenimento in vita;

c) che rientrano tra i soggetti con disabilità ai sensi dell’articolo 3 L. n. 104/1992;

d) le cui utenze sono ubicate nelle isole minori non interconnesse;

e) le cui utenze sono ubicate in strutture abitative di emergenza a seguito di eventi calamitosi;

f) di età superiore ai 75 anni”.

15.13. L’articolo 14, comma 6, del D.L. n. 181/2023 è, in particolare, intervenuto sul succitato articolo 11, comma 2, del d.lgs. n. 210/2021, prevedendo per i soli clienti vulnerabili un apposito servizio di vulnerabilità in sostituzione del servizio di maggior tutela. RE ha il compito di stabilire le condizioni contrattuali, il prezzo applicato per la fornitura deve riflettere il costo dell’energia elettrica nel mercato all’ingrosso e i costi efficienti delle attività di commercializzazione del servizio medesimo, determinati sulla base di criteri di mercato. Sempre ai sensi dell’articolo 14 del D.L. n. 181/2023, Acquirente unico ha il compito di svolgere, secondo le modalità stabilite dall’RE e basate su criteri di mercato, la funzione di approvvigionamento centralizzato dell’energia elettrica all’ingrosso per la successiva cessione agli esercenti il suddetto servizio.

15.14. Il servizio di vulnerabilità è esercitato da fornitori iscritti nell’elenco dei soggetti abilitati alla vendita di energia elettrica al dettaglio di cui al D.M. n. 164/2022, e individuati mediante procedure competitive (c.d. aste) che devono essere svolte da Acquirente unico s.p.a., aste che non si sono ancora svolte.

15.15. Nelle more delle gare, dal 1° luglio 2024 la maggior tutela opera come soluzione transitoria per la tutela dei soli clienti vulnerabili. La norma (nuovo comma 2-quater del d.lgs. n. 210/2021) introdotta dal decreto-legge in esame proroga questa soluzione transitoria almeno fino al 31 marzo 2027.

15.16. In tale quadro normativo, si inserisce il D. L. n. 19/2025 (c.d. decreto bollette), il quale reca misure urgenti in favore di famiglie e imprese consistenti in agevolazioni tariffarie per la fornitura di energia elettrica e gas, maggiore trasparenza delle offerte al dettaglio e rafforzamento delle sanzioni delle autorità di vigilanza.

15.17. L’articolo 2 di tale decreto interviene sulla disciplina della fornitura di energia elettrica ai clienti vulnerabili, prevedendo, al comma 1, che la società Acquirente unico s.p.a., nello svolgere la funzione di approvvigionamento centralizzato dell’energia elettrica all’ingrosso per la successiva cessione agli esercenti il servizio di vulnerabilità, ricorra agli strumenti disponibili sui mercati regolamentati dell’energia elettrica ovvero alla stipula di contratti bilaterali a termine con operatori del mercato all’ingrosso. Viene quindi soppresso il termine entro cui RE deve intervenire per disciplinare il servizio di vulnerabilità, stabilendo che tale servizio, per gli utenti vulnerabili, decorra da una data non anteriore alla conclusione del servizio a tutele graduali (e quindi non prima del 31 marzo 2027). Viene inoltre disciplinato un regime transitorio, nelle more dell’aggiudicazione del servizio di vulnerabilità, per i clienti vulnerabili che non abbiano selezionato un fornitore nel mercato libero o nel servizio a tutele graduali, prevedendo che tali clienti continuino ad essere riforniti attraverso il servizio di maggior tutela.

15.18. Il comma 3 prevede che, dalla data di entrata in vigore del decreto-legge in esame, i clienti forniti nell’ambito del servizio a tutele graduali, che dovessero acquisire la qualifica di clienti vulnerabili, continuino ad essere serviti nel medesimo servizio, fino alla fine del periodo di assegnazione dello stesso. Resta ferma la loro facoltà di concludere in ogni momento un nuovo contratto nell’ambito del mercato libero, ovvero con l’esercente la maggior tutela competente per area territoriale.

15.19. Con deliberazione 110/2025/R/EEL del 25 marzo 2025, qui impugnata, RE ha asseritamente provveduto a dare attuazione a questa disposizione, prevedendo, tra l’altro, che “ i clienti finali serviti nel STG […] che acquisiscano uno dei requisiti di vulnerabilità di cui all’articolo 11, comma 1 del decreto legislativo n. 210/2021 dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 19/2025 nonché i clienti già divenuti vulnerabili ma che risultino ancora riforniti nel STG dalla medesima data continuino ad essere serviti in detto servizio fino alla fine del periodo di assegnazione, ferma restando la facoltà del cliente domestico vulnerabile di accedere in ogni momento al servizio di maggior tutela ovvero di stipulare un contratto a condizioni di libero mercato ” , e che “ in ragione di quanto sopra, occorra precisare che gli esercenti il STG non debbano più effettuare le risoluzioni contrattuali (attualmente sospese dalla deliberazione 10/2025/R/eel fino al 30 giugno 2025) verso i clienti riforniti in detto servizio che diventino vulnerabili, fino alla fine del periodo di assegnazione del servizio ”(doc.1 ric., pag. 7).

16. Tutto ciò premesso, in via preliminare, vanno esaminate le eccezioni di inammissibilità e di improcedibilità del ricorso sollevate dall’Autorità.

16.1. Sulla prima eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata notifica dello stesso ad almeno un controinteressato, il Collegio, per ragioni di economia processuale, rinvia a quanto affermato nella sentenza n. 1856 pubblicata il 26 maggio 2025 (p. 33.1), confermando l’infondatezza dell’eccezione per le ragioni ivi esposte.

16.2. Parimenti infondata è l’eccezione di improcedibilità del ricorso per carenza di interesse fondata sull’assunto dell’Autorità secondo cui la deliberazione n. 267/2025/R/eel del 19 giugno 2025, non impugnata da parte ricorrente, e adottata dopo la proposizione dell’odierno ricorso, avrebbe sanato le lacune motivazionali rilevate dalla sentenza n. 1856/2025 e chiarito che la mancata previsione di un meccanismo di compensazione ex ante non postulava l’intenzione di escludere in radice il riconoscimento di misure di compensazione tese ad assicurare il ripristino delle condizioni economiche e finanziarie degli esercenti compromesse dagli eventuali ulteriori costi derivanti dall’erogazione del servizio.

16.3. La tesi non può essere condivisa, dal momento che la deliberazione n. 267/2025/R/eel del 19 giugno 2025 è stata adottata a valle dell’annullamento delle deliberazioni n. 10/2025 e n. 48/2025, senza che in essa venga richiamata la deliberazione qui impugnata, sicché residuano margini di incertezza sull’applicazione ai casi oggetto della contestata deliberazione n. 110/2025 del meccanismo di compensazione astrattamente previsto nella deliberazione n. 267/2025/R/eel.

16.4. Con la memoria del 23 febbraio 2026, l’Autorità resistente ha evidenziato che MI il 19 febbraio 2026 avrebbe comunicato l’accoglimento delle richieste dei clienti vulnerabili e che avrebbe continuato a fornire i clienti che nel frattempo sono divenuti vulnerabili, quindi, secondo la tesi dell’Autorità tale condotta proverebbe che MI starebbe operando secondo i criteri di reddittività economica e non in perdita.

16.5. Tale tesi contrasta con quanto evidenziato dalla stessa Autorità nella memoria n. 62/2024/I/EEL redatta per l’audizione presso la Commissione X Attività produttive, commercio e turismo della Camera dei Deputati, in cui si legge che l’asta è stata aggiudicata ad un prezzo negativo “ con numerosi casi di offerte a valori negativi…….sembra potersi desumere come gli operatori, nel formulare la propria offerta, abbiano tenuto conto di una molteplicità di fattori, tra cui il risparmio di costi di acquisizione e marketing che avrebbero sostenuto nel mercato libero per accrescere progressivamente la propria quota di mercato…….A titolo esemplificativo e non definitivo, sulla base dei dati attualmente disponibili relativi al numero di clienti coinvolti, il valore del parametro gamma (componente di prezzo) definita sulla base delle offerte formulate dagli operatori risulta stimabile in -73 €/POD/anno ”.

16.6. Come riconosciuto dalla stessa Autorità (memoria depositata il 23 febbraio 2026, pag. 24), l’offerta a valori negativi formulata dalla ricorrente (e da altri operatori) in sede di gara trovava la sua giustificazione nella convenienza economica legata all’aggiudicazione del servizio rivolto esclusivamente ai clienti non vulnerabili (ossia, progressivo accrescimento della propria quota sul mercato libero, dal rapporto fiduciario medio tempore instaurato con l’utenza, oltre che risparmio dei costi di acquisizione e di marketing); quindi, il prezzo offerto rispondeva a logiche di mercato, con la previsione, nel breve termine, di una perdita economica corrispondente al rischio d’impresa accettato dagli operatori e calibrato sul numero dei clienti non vulnerabili indicato per ciascuna area geografica nell’asta per il STG.

16.7. L’assunto dell’Autorità non può essere inoltre accolto in quanto, con la citata nota, MI ha fatto salve le riserve e censure proposte con il ricorso.

17. Passando all’esame dei motivi di ricorso, condividendo quanto osservato dall’Autorità circa la sovrapponibilità delle vicende oggetto delle sentenze di annullamento delle deliberazioni n. 10/2025 e n. 48/2025 a quelle dell’odierno ricorso, il Collegio ritiene assorbenti anche nel caso di specie le censure di difetto di istruttoria e di motivazione formulate con il quarto motivo di ricorso.

17.1. Ai sensi dell’art. 2 (Disposizioni urgenti per la fornitura di energia elettrica ai clienti vulnerabili), comma 3, del D.L. 19/2025 “ Dalla data di entrata in vigore del presente decreto, i clienti forniti nell'ambito del servizio a tutele graduali che dovessero acquisire la qualifica di clienti vulnerabili continuano a essere serviti nel medesimo servizio fino alla fine del periodo di assegnazione dello stesso, ferma restando la loro facoltà di concludere in ogni momento un nuovo contratto nell'ambito del mercato libero, ovvero con l'esercente il servizio di maggior tutela competente per area territoriale ”.

17.2. Con tale intervento normativo, che assume i tratti di una misura di politica sociale, il legislatore ha voluto evidentemente correggere il paradosso verificatosi a valle dell’espletamento dell’asta per il STG aggiudicato con il criterio del minor prezzo - paradosso evidenziato dalla stessa RE nella citata memoria 62/2024/I/EEL - per cui il prezzo applicato dai gestori del STG ai clienti non vulnerabili si era rivelato più basso rispetto a quello corrisposto dai clienti vulnerabili nel servizio di maggior tutela per la fornitura di energia elettrica.

17.3. Risulta infatti dal Dossier della Camera dei Deputati dell’11 aprile 2025, che “ Sui rapporti tra STG e SMT RE ha sollevato taluni rilievi (si vedano le memorie depositate nel corso dell’audizione del marzo 2024 presso la X Commissione attività produttive della Camera dei deputati..)…In particolare, RE ha presentato delle simulazioni sulla base dei dati allora disponibili circa i soggetti coinvolti al 1° luglio successivo nel passaggio al servizio a tutele graduali. L’Autorità ha stimato il valore del parametro gamma (quota fissa della materia energia) in -73 €/POD/anno. Tale valore, in verità non è tanto distante da quello effettivamente ora applicato (-72,7 €/POD/anno). Sulla base delle simulazioni e in considerazione del corrispettivo di commercializzazione pagato a marzo 2024 per i clienti non vulnerabili serviti in maggior tutela, RE ne deduceva che “il passaggio al 1° luglio dalla maggior tutela al servizio a tutele graduali” avrebbe comportato, per i clienti coinvolti “un risparmio complessivo per ogni punto di prelievo di circa 130 euro all’anno” in relazione alla componente di commercializzazione. Considerando la spesa media annua della famiglia tipo con un consumo di 2700kWh, pari a circa 600 euro, questo risparmio – sempre secondo RE – “era quantificabile in più del 20% della bolletta”. Naturalmente veniva precisato come si trattasse di numeri puramente indicativi: il peso effettivo della componente di commercializzazione sulla spesa totale delle famiglie varia, infatti, in funzione del livello dei prezzi della materia prima e dei consumi. Da ciò RE ne derivava che: le condizioni economiche praticate ai clienti vulnerabili nel SMT sono diverse e i prezzi maggiori di quelli applicati ai clienti riforniti nel STG in questo primo triennio. Fanno naturalmente eccezione i clienti in stato di bisogno economico, per i quali resta attivo il meccanismo automatico del bonus sociale. Nel 2024 il bonus elettricità (comprensivo della componente straordinaria prevista dal legislatore per il I trimestre) varrà da 218 euro (per una famiglia con 2 componenti) a 315 euro (per famiglie con più di 4 componenti). RE dunque evidenziava già a marzo 2024 (cfr. memoria per l’audizione presso la X Commissione Attività produttive Camera dei deputati) come occorresse “interrogarsi se effettivamente questa sia la configurazione che il legislatore intendeva perseguire con l’emanazione dei relativi atti normativi e se, valutati positivamente gli esiti delle aste del servizio a tutele graduali, non siano da considerare interventi ulteriori e diversi in relazione ai clienti vulnerabili ”.

17.4. È innegabile che – a fronte di tali rilievi - il decreto legge n. 19/2025 ha di fatto riconosciuto in favore dei clienti vulnerabili un’agevolazione tariffaria per la fornitura di energia elettrica e gas, consistente nell’applicazione del minor prezzo del STG.

17.5. Le disposizioni normative qui all’esame sono quindi state dettate al precipuo scopo di tutelare i soggetti vulnerabili, tra i quali anche persone in gravi condizioni di salute, essendone previsto il riconoscimento “… anche ai clienti domestici presso i quali sono presenti persone che versano in gravi condizioni di salute, tali da richiedere l’utilizzo di apparecchiature medico-terapeutiche, alimentate ad energia elettrica, necessarie per il loro mantenimento in vita …” (cfr., ad esempio, art. 3, comma 9, del decreto legge n. 185/2008, convertito, con modificazioni, nella legge n. 2/2009, richiamato dai successivi provvedimenti legislativi, tra cui l’art. 3 del decreto legge n. 17/2022, convertito, con modificazioni, nella legge n. 34/2022 e l’art. 1 del decreto legge n. 50/2022 convertito, con modificazioni, nella legge n. 91/2022). Vengono, dunque, immediatamente in rilievo i diritti inviolabili della persona, quali quello alla salute, alla dignità umana, all’assistenza (artt. 2, 32, 36, 38 della Costituzione) ” (Consiglio di Stato, sez. II, 20 ottobre 2025, n. 8125).

17.6. L’interpretazione delle disposizioni del D.L. 19/2025 e di quelle istitutive dei bonus deve pertanto essere condotta – in un’ottica costituzionalmente orientata – nel senso che l’onere di finanziare tali benefici deve essere posto a carico della finanza pubblica; diversamente, tale onere verrebbe definitivamente posto a carico dei gestori del STG.

17.7. Vale quindi anche nel caso di specie quanto affermato nella sentenza n. 1856/2025, nel senso che tale misura di politica sociale, a tutela dei clienti vulnerabili, non può “ tradursi in maggiori oneri a carico dei gestori del STG, i quali potrebbero rifiutarsi di contrarre ove i costi da sopportare fossero eccessivi, dovendo essi operare secondo criteri di economicità ”.

17.8. Non si può sostenere – come lascia intendere l’Autorità - che l’estensione della platea dei clienti del STG beneficiari del minor prezzo sia da ricondurre al rischio d’impresa assunto dagli operatori economici che avevano partecipato all’asta, e come tale necessariamente ricadente sugli stessi. Come affermato da condivisibile giurisprudenza, “ vengono in rilievo nel caso di specie bonus previsti ex lege; viceversa il concetto di rischio d’impresa presuppone una scelta che in questo caso l’UDD (c.d. utente della distribuzione – società di vendita) non può effettuare ” (Consiglio di Stato, sez. II, 20 ottobre 2025, n. 8125).

17.9. Con la deliberazione n. 110/2025/R/EEL del 25 marzo 2025, qui impugnata, l’Autorità ha frettolosamente ritenuto che “ sia necessario e urgente dare attuazione alle disposizioni del decreto-legge 19/25, prevedendo, in deroga alla regolazione del TIV come da ultimo modificata dalla deliberazione 10/2025/R/eel, che sia i clienti domestici già riforniti nel STG che acquisiscano dalla data di entrata in vigore del citato decreto-legge uno dei requisiti di vulnerabilità di cui al decreto legislativo 210/21 sia i clienti già divenuti vulnerabili ma che risultino ancora riforniti nel STG dalla medesima data, continuino a essere ivi serviti fino alla fine del periodo di assegnazione del servizio, ferma restando la loro facoltà di rientrare in ogni momento nel servizio di maggior tutela o di stipulare un contratto a condizioni di libero mercato;…… ” e infine l’Autorità ha affermato che “ non sia necessario sottoporre a consultazione, ai sensi dell’articolo 1, comma 3, dell’Allegato A alla deliberazione 649/2014/A, le disposizioni oggetto del presente provvedimento, in quanto trattasi di interventi dal contenuto vincolato, di mera attuazione di disposizioni legislative ”.

17.10. Ebbene, a fronte della sopravvenienza normativa, nonostante fosse noto che l’asta per il STG era stata aggiudicata ad un prezzo negativo, l’Autorità si è sottratta alla funzione regolatoria attribuitale dalla legge in materia tariffaria, che le imponeva di avviare le consultazioni con i gestori del STG, al fine di accertare: a) l’adeguatezza della loro struttura organizzativa a rifornire in un breve lasso di tempo, senza soluzione di continuità o disagi per i clienti, un numero di punti di prelievo molto più ampio di quello rispetto al quale essi avevano formulato le proprie offerte in sede d’asta ed effettuato le proprie valutazioni sugli investimenti da effettuare; b) la consistenza dei costi sostenuti dai gestori del STG per la realizzazione degli obiettivi generali di carattere sociale derivanti, come nella fattispecie, da mutamenti del quadro normativo a seguito dell’entrata in vigore del D.L. 19/2025 (art. 2, comma 19, lett. b) Legge 14 novembre 1995, n. 481).

17.11. La citata legge attribuisce all’Autorità il compito di armonizzare, mediante il sistema tariffario, “ gli obiettivi economico-finanziari dei soggetti esercenti il servizio con gli obiettivi generali di carattere sociale…. ” (art. 1 cit. Legge), mentre le prescrizioni regolatorie attuative del D.L. n. 19/2025 qui in contestazione non prendono in considerazione tali aspetti né prevedono misure compensative. In altre parole, la deliberazione impugnata trascura di regolare il rapporto tra l’Autorità e i gestori del STG sotto il profilo tariffario.

17.12. Come affermato nella più volte citata sentenza di questo T.A.R. “ Spetta infatti all’Autorità prevedere meccanismi di compensazione, così come è avvenuto con la Deliberazione 10 dicembre 2024 538/2024/R/EEL (Introduzione di un Meccanismo di Adeguamento dei Costi Operativi degli esercenti la Maggior Tutela), non potendo il gestore operare in perdita ”.

17.13. Ne consegue l’illegittimità della deliberazione impugnata per carenza di istruttoria, non avendo l’Autorità né stimato il potenziale numero di clienti del STG che sarebbe divenuto vulnerabile né valutato l’impatto che l’art. 2, comma 3, del decreto bollette, “ avrebbe avuto sull’equilibrio economico-finanziario degli esercenti il STG a fronte del prevedibile aumento dei costi operativi e dei costi efficienti, componenti essenziali della tariffa ” (T.A.R. Milano, n. 1856/2025).

18. La deliberazione impugnata è inoltre illegittima per carenza di motivazione, atteso che RE avrebbe dovuto motivare in modo stringente le sue decisioni, tanto più a fronte della scelta di non disporre la previa consultazione con gli operatori ai quali stava imponendo un simile onere senza prevedere strumenti di compensazione.

18.1. Se è vero, infatti, che l'articolo 3 della L. n. 241/1990 esonera, gli atti normativi e quelli a contenuto generale dall'obbligo di motivazione, e che la deliberazione impugnata ha natura "mista", in parte regolamentare e in parte provvedimentale, con particolare riferimento a quella parte in cui riconosce ai soggetti divenuti vulnerabili il diritto al minor prezzo per la fornitura di energia applicato nel STG, è vero anche che l’Autorità non ha esposto le ragioni per le quali dovessero essere posti a carico dei gestori del STG gli oneri della tariffa agevolata.

19. Risulta fondato anche il quinto motivo, con il quale la società ricorrente lamenta l’illegittima estensione del perimetro dei clienti anche oltre l’allargamento che era stato disposto dal decreto bollette.

19.1. La deliberazione impugnata, avendo previsto che “ sia i clienti domestici già riforniti nel STG che acquisiscano dalla data di entrata in vigore del citato decreto-legge uno dei requisiti di vulnerabilità di cui al decreto legislativo 210/21 sia i clienti già divenuti vulnerabili ma che risultino ancora riforniti nel STG dalla medesima data, continuino a essere ivi serviti fino alla fine del periodo di assegnazione del servizio, ferma restando la loro facoltà di rientrare in ogni momento nel servizio di maggior tutela o di stipulare un contratto a condizioni di libero mercato ”, riconosce l’agevolazione tariffaria prevista dal D.L. n. 19/2025 anche ai clienti non vulnerabili che siano divenuti vulnerabili prima dell’entrata in vigore del citato decreto, in violazione del principio di irretroattività delle leggi di cui all’art. 11 preleggi.

20. I primi tre motivi del ricorso vanno respinti, tenuto conto dell’interpretazione costituzionalmente orientata data da questo Collegio alle disposizioni normative del decreto-bollette come sopra rappresentata.

21. Le questioni relative al rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia sollevate dalla società ricorrente possono ritenersi assorbite essendo formulate in via gradata.

22. Concludendo, il ricorso va accolto nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l'effetto, va annullata la deliberazione impugnata.

23. La peculiarità delle questioni trattate giustifica, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c.p.a. e 92, comma 2, c.p.c., la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco IC, Presidente

IL Di OL, Referendario, Estensore

Federico Giuseppe Russo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IL Di OL	Marco IC

IL SEGRETARIO