Pubblicato il 30/03/2026

N. 05869/2026 REG.PROV.COLL.

N. 03268/2026 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 60 e 120, co. 5, cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 3268 del 2026, proposto da Umbra Servizi s.r.l. unipersonale e Imperial s.r.l., in proprio e quali mandataria e mandante del costituendo raggruppamento temporaneo d’imprese (“rti”), in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t. , rappresentate e difese dall'avv. Gabiria Isidori, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Ater del Comune di Roma, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall'avv. Paola Pellegrino, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

nei confronti

Consorzio nazionale servizi società cooperativa (“NS”), in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall'avv. Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia e domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Roma, via Antonio Bertoloni n. 26/B;
KO s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Davide Angelucci e Gerardo Macrini, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia e domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso lo studio del primo in Roma, piazzale Clodio n. 8;
Ipomagi s.r.l., non costituita;

per l’annullamento e/o la declaratoria di nullità,

previa sospensione cautelare,

- del “Verbale di prosecuzione di procedura aperta” del 12 febbraio 2026 (doc. 16), con cui la Commissione giudicatrice dell’Ater del Comune di Roma ha confermato l'anomalia dell'offerta dell’rti Umbra Servizi s.r.l. – Imperial s.r.l. e ne ha disposto l'esclusione dalla procedura europea a procedura aperta ai sensi dell'art. 71 del d.lgs. n. 36/2023 per l'affidamento di un «Accordo Quadro con tre operatori economici suddiviso in tre ambiti territoriali per l'esecuzione dell'appalto misto di servizi di manutenzione del verde, di pulizia degli spazi esterni e lavori da svolgere nelle aree di pertinenza dei complessi edilizi di proprietà e/o in gestione di ATER del Comune di Roma» — cod. az. gara GS202536SMO — cig: B7A98B3AC2 —, formulando altresì proposta di aggiudicazione in favore degli altri concorrenti presenti in graduatoria;

- del verbale di seduta riservata del 9 febbraio 2026, richiamato per relationem quale “parte integrante e sostanziale” della motivazione del suddetto verbale di prosecuzione e comunicato solo in data 6 marzo 2026;

- di ogni comunicazione di esclusione conseguente, di ogni eventuale provvedimento di aggiudicazione definitiva e di ogni altro atto connesso, conseguenziale e/o presupposto, ancorché non conosciuto;

nonché per la condanna ,

con dichiarazione di inefficacia e/o invalidità e/o nullità ai sensi di legge dei contratti di appalto eventualmente stipulati, della resistente ad aggiudicare l’appalto al costituendo rti Umbra Servizi s.r.l. unipersonale-Imperial s.r.l. e/o conseguentemente a procedere al subentro della ricorrente nei contratti eventualmente stipulati ovvero in subordine a prescrivere le modalità di rivalutazione dell’anomalia, adottando le misure necessarie per ripristinare la legalità come da indicazioni di codesto Tar, anche con la nomina di altra Commissione ovvero in estremo subordine, qualora non fosse possibile la tutela in forma specifica e per il caso in cui l’organo adito non dovesse dichiarare l’inefficacia degli eventuali contratti intercorsi, condannare la stazione appaltante al risarcimento del danno per equivalente del pregiudizio correlato alla mancata esecuzione dell'appalto, da liquidarsi in separato giudizio o, se del caso, anche in corso di causa, in relazione al danno emergente, al mancato utile, al danno curriculare e alla perdita di chance.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ater del Comune di Roma, del NS e della KO;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 il dott. LU AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi degli artt. 60 e 120, co. 5, cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 13.3.2026 (dep. il 17.3) la Umbra servizi e l’Imperial (mandataria e mandante di un costituendo r.t.i.) hanno impugnato gli atti in epigrafe, per contestare l’esclusione disposta dall’Ater per anomalia dell’offerta nella procedura aperta ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. n. 36/2023 volta all’affidamento di un “Accordo Quadro con tre operatori economici suddiviso in tre ambiti territoriali per l'esecuzione dell’appalto misto di servizi di manutenzione del verde, di pulizia degli spazi esterni e lavori da svolgere nelle aree di pertinenza dei complessi edilizi di proprietà e/o in gestione di ATER del Comune di Roma”.

1.1. In punto di fatto la parte ha premesso:

- che la lex specialis ha previsto tre distinti ambiti territoriali e un vincolo di aggiudicazione (art. 27 del disciplinare), in forza del quale ciascuno dei primi tre classificati si sarebbe aggiudicato un solo ambito territoriale nell’ordine decrescente di valore;

- di aver proposto un ribasso sull’importo a base d’asta del 56% (€ 6.864.000 rispetto a € 15.600.000, oltre € 400.000 per oneri della sicurezza non ribassabili) e di aver indicato, tra gli altri elementi dell’offerta, l’impiego di 26 unità lavorative per ciascun ambito, per un totale di 78 unità sull’intero accordo quadro, e un’incidenza complessiva della manodopera sull’importo offerto pari al 57,99%;

- che essa ricorrente si era posizionata al primo posto;

- che all’esito del contraddittorio procedimentale, svoltosi anche mediante audizione del rappresentante dell’rti ricorrente, la commissione nella seduta pubblica del 17.12.2025 aveva già disposto l’esclusione del raggruppamento per anomalia dell’offerta;

- che le società avevano impugnato il provvedimento di esclusione e che il giudizio si era concluso con la declaratoria di cessazione della materia del contendere (sentenza di questa sezione n. 3118 del 18.2.2026), in quanto l’Ater aveva spontaneamente riammesso l’rti alla procedura, tenuto conto dell’esito dei due giudizi introdotti dalla seconda e dalla terza classificata, le quali avevano ottenuto l’annullamento dell’esclusione per ragioni analoghe a quelle dedotte dall’odierna ricorrente (sentenze di questa sezione nn. 1938 e 1954 del 2.2.2026);

- che la commissione, nel rinnovare il giudizio di anomalia, ha nuovamente escluso l’rti ricorrente nella seduta pubblica del 12.2, richiamando anche le valutazioni espresse nel verbale di seduta riservata del precedente 9.2, sul presupposto che i giustificativi prodotti dall’operatore economico dovessero riferirsi all'importo massimo dell’accordo quadro (€ 16.000.000,00) anziché all’importo netto offerto dall’operatore economico.

1.2. La ricorrente ha dunque articolato i seguenti motivi:

(i) “Nullità per elusione del giudicato. Violazione degli artt. 99 e 114 c.p.a. e delle sentenze TAR Lazio, Sez. V-Ter, nn. 01938/2026 e 01954/2026. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti e perpetuazione del medesimo vizio già censurato”: la commissione avrebbe condotto la valutazione di anomalia adottando la medesima metodologia già censurata dal Tar, con conseguente elusione o violazione del giudicato;

(ii) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 110 d.lgs. 36/2023. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria. Illogicità manifesta e contraddittorietà con atti propri della procedura”:

- dall’offerta formulata dall’rti ricorrente, pure chiarita nel corso dell’audizione del 24.11.2025, emergerebbe che l’operatore economico avrebbe previsto un fabbisogno di personale di 26 addetti per ciascun ambito territoriale (78 addetti in totale) e avrebbe individuato un monte ore complessivo, ossia riferito all’intera durata quadriennale dell’accordo quadro in relazione a tutti i lotti, di 222.742 ore; cionondimeno, il r.u.p. nella seduta riservata ha ritenuto che dalla dichiarazione resa dal rappresentate dell’rti in sede di audizione orale (“il numero delle maestranze su cui è stata formulata l’offerta è pari a 26 unità per ogni ambito territoriale”) potesse desumersi che il costo della manodopera indicato dall’operatore, pari a € 3.980.656,55, dovesse essere moltiplicato per tre, per un totale di € 11.941.969,65, così riscontrando un importo superiore rispetto a quello complessivamente offerto e quindi tale da palesare l’insostenibilità dell’offerta; sennonché, tale operazione sarebbe matematicamente erronea, poiché i costi della manodopera sarebbero stati già calcolati su tutti e tre gli ambiti territoriali per quattro anni;

- ancora, sempre nel verbale di seduta riservata la commissione sosterrebbe arbitrariamente che le 222.742 ore indicate nelle giustificazioni, divise per le 1.318 ore annue per ambito stimate dalla stazione appaltante, richiederebbero 35 operai per ambito nel quadriennio, a fronte dei 26 indicati nell’offerta; si tratterebbe tuttavia di rilievo erroneo, giacché il monte ore sarebbe stato calcolato dall’offerente sulla base della frequenza degli interventi espressamente previsti nella lex specialis, mentre la stima del monte ore ritenuto necessario dalla stazione appaltante non potrebbe essere ritenuta a tal fine vincolante;

(iii) “Violazione dell’art. 110, commi 1 e 2, d.lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 97 Cost. e dei principi di trasparenza, contraddittorio e leale collaborazione. Eccesso di potere per carenza istruttoria e tradimento del contraddittorio già instaurato”: la riedizione della valutazione di anomalia sarebbe inficiata dalla mancata rinnovazione del contraddittorio procedimentale;

(iv) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 110, 59 e 27 d.lgs. n. 36/2023, dell’art. 27 del Disciplinare di Gara e dell’art. 3 del Capitolato Speciale d’Appalto Parte I. Errore di diritto sul parametro della verifica di anomalia. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Manifesta illogicità”: la perdita di € 2.612.912,85, ricostruita dalla commissione, sarebbe espressione di un errore metodologico nell’esame dell’offerta; invero, la lex specialis escluderebbe espressamente che l’importo di € 16.000.000 possa costituire un parametro contrattuale individuale; conseguentemente, l’Ater avrebbe disposto l’esclusione per un’asserita perdita calcolata su un importo che essa stessa qualifica come non dovuto; in realtà, l’offerente realizzerebbe un utile del 5% (“Applicando le medesime percentuali dichiarate dal RTI all'importo netto offerto di € 6.864.000,00, i risultati sono i seguenti: manodopera 57,99% = € 3.980.656,55; materiali 8,01% = € 549.583,45; spese generali 10,35% = € 710.424,00; macchinari 11,50% = € 789.360,00; sicurezza 2,50% = € 171.600,00; migliorie 4,65% = € 319.176,00; utile 5,00% = € 343.200,00”);

(v) “La legittimità del CCNL operai agricoli e florovivaisti. Violazione dell’art. 41, co. 14, d.lgs. n. 36/2023 e dei principi in materia di valutazione dell’anomalia. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione apparente”: il costo orario medio A011 applicato dalle ricorrenti (circa € 17,90/h ponderato per livello di inquadramento) si discosterebbe da quello stimato dalla stazione appaltante con il Ccnl Multiservizi (€ 23,57/h) per effetto dell’adozione di un contratto collettivo diverso ma equivalente: non si tratterebbe di una riduzione arbitraria dei trattamenti salariali, bensì della fisiologica conseguenza dell’utilizzo del Ccnl per le qualifiche dei lavoratori florovivaisti; nel corso dell’audizione l’operatore economico avrebbe dimostrato l’attendibilità del dato producendo le tabelle retributive desunte dal portale del Ministero (Ccnl provinciale di Perugia) e avrebbe altresì rappresentato che in caso di aggiudicazione si sarebbe adeguato al contratto provinciale applicabile per la Provincia di Roma, con costi orari conseguentemente in linea o superiori rispetto a quelli già indicati; sennonché la commissione avrebbe omesso di considerare tale chiarimento, mentre avrebbe dovuto constatare l’equivalenza tra il Ccnl A011 e il Ccnl Multiservizi;

(vi) “Violazione dell’art. 3 l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 97 Cost. Illegittimità della motivazione per relationem . Difetto di motivazione sul merito della valutazione. Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisamento e contraddittorietà”: la motivazione per relationem al verbale di seduta riservata del 9.2 sarebbe illegittima, poiché tale documento sarebbe stato messo a disposizione dell’operatore economico soltanto il 6.3 e non contestualmente al provvedimento di esclusione; peraltro, l’esclusione del 12.2 richiama ulteriori sedute del 10.2 e 11.2, di cui tuttavia la ricorrente non sarebbe a conoscenza; in ogni caso, il verbale di seduta riservata non conterrebbe una confutazione analitica delle giustificazioni fornite dalla parte ricorrente (“Il verbale non discute: i costi orari del CCNL A011 e le ragioni del loro minor importo rispetto al CCNL Multiservizi; l'efficienza del parco attrezzature già in proprietà; le ragioni della riduzione dei costi di trasferta; la struttura delle spese generali; il know-how settoriale; le modalità operative consolidate che ottimizzano la produttività”);

(vii) “Eccesso di potere per disparità di trattamento, travisamento dei fatti e irrazionalità manifesta. Illegittimità derivata del provvedimento di aggiudicazione”: l’errore metodologico che la commissione avrebbe compiuto sarebbe ulteriormente corroborato dall’analisi dell’offerta dell’rti Ipomagi, che sarebbe chiamato a subentrare nella posizione dell’odierna ricorrente; in particolare, tale operatore economico, nell’indicare un costo della manodopera di € 8.858.450,00, avrebbe formulato un’offerta insostenibile, giacché tale voce avrebbe un’incidenza complessiva sull’importo offerto (€ 9.414.600,00) del 94,09%; ciò configurerebbe una disparità di trattamento tra operatori, nel senso che se la commissione avesse correttamente riferito il dato del costo della manodopera all’importo offerto e non a quello posto a base di gara, l’esclusione sarebbe stata disposta nei confronti dell’rti controinteressato e non di quello ricorrente.

2. L’Ater del Comune di Roma si è costituita in resistenza e in via pregiudiziale ha eccepito l’inammissibilità del motivo relativo alla violazione o elusione del giudicato per non essere stato dedotto dinanzi al giudice dell’ottemperanza. Nel merito, l’ente resistente ha prospettato che le precedenti sentenze del Tar non avrebbero affermato alcun errore metodologico da parte della commissione, ma esclusivamente un difetto di motivazione; vizio che sarebbe stato emendato con gli atti in questa sede gravati.

3. L’rti ricorrente ha depositato una memoria di replica (in data 20.3).

4. Si è costituito in giudizio il NS (quinto classificato, in posizione utile per l’aggiudicazione in ragione dell’esclusione disposta nei confronti dei primi tre operatori), il quale ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa in quanto introdotta con il rito ordinario sebbene contenga anche una domanda di nullità per inottemperanza.

5. La KO (sesta classificata, ma in posizione utile per l’aggiudicazione per la stessa ragione di cui sopra) si è costituita con atto di stile.

6. All’odierna camera di consiglio la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti circa la possibilità di definire il giudizio con sentenza in forma semplificata.

7. In via pregiudiziale deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dalla parte resistente e dal controinteressato NS, in relazione alla circostanza che l’impugnativa in esame presenterebbe un cumulo tra l’azione di nullità per violazione o elusione del giudicato e quella di annullamento.

7.1. L’eccezione deve essere disattesa.

7.2. L’art. 32, co. 2, primo periodo, c.p.a. stabilisce che “[i] l giudice qualifica l'azione proposta in base ai suoi elementi sostanziali ”. Il giudice pertanto non può limitarsi a prendere atto dell’impostazione formale effettuata dalla parte, ma deve necessariamente individuare il petitum sostanziale.

7.3. Nel caso che occupa, il primo motivo del ricorso contiene in effetti riferimenti testuali al giudizio di ottemperanza. Sennonché, da una disamina complessiva dell’impugnativa e tenuto conto della parentesi procedimentale e processuale che ha preceduto l’introduzione del presente giudizio, risulta evidente che l’odierna ricorrente ha invocato le precedenti pronunce del Tribunale come mero “fatto giuridico” e non come “atto giuridico” ( ex plur., Cons. Stato, sez. III, 26.7.2024, n. 6767). Invero, le sentenze richiamate nel primo motivo sono state rese inter alios , mentre il giudizio incardinato dall’odierna ricorrente si è concluso, come sopra riportato, con la declaratoria della cessazione della materia del contendere, in quanto l’Ater nelle more aveva disposto la riammissione dell’operatore economico alla procedura.

7.4. Il motivo formulato dalla parte, nonostante le incertezze indotte dal suo tenore testuale, individua quindi un’ipotesi di annullabilità e non di nullità dell’atto, in quanto la parte ha invocato le precedenti pronunce non come giudicato a sé favorevole che l’amministrazione avrebbe in ipotesi eluso o violato, bensì come precedenti resi in casi del tutto analoghi che dimostrerebbero l’illegittimità in cui sarebbe nuovamente incorsa la parte resistente.

7.5. In ogni caso, va pure osservato che, successivamente alla pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 2/2013 sui rapporti tra ottemperanza e cognizione, il Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che «la statuizione secondo cui “in caso di rigetto della domanda di nullità il giudice disporrà la conversione dell’azione per la riassunzione del giudizio innanzi al giudice competente per la cognizione” come pure che “la conversione dell’azione può essere disposta dal giudice dell’ottemperanza e non viceversa”, logicamente presuppone, da un lato, che i giudici competenti (ai fini dell’ottemperanza, ovvero della cognizione) siano diversi e, dall’altro, che l’azione debba essere necessariamente ‘riqualificata’ giacché diversamente prospettata dalla parte», mentre qualora il giudice adito risulti competente – ex art. 113 cod. proc. amm. - anche per l’ottemperanza:

«in [una] tale ipotesi […] “non vi sarebbe comunque alcun ostacolo alla riqualificazione dell’azione, in base al suo reale contenuto, in azione di ottemperanza con conversione del rito da ordinario in camerale per l[’]esame delle censure di violazione del giudicato”;

- l’art. 32, comma 1, c.p.a. consente espressamente il cumulo, nello stesso giudizio, di “domande connesse proposte in via principale o incidentale” e che se “le azioni sono soggette a riti diversi si applica quello ordinario, salvo quanto previsto dal Titolo V del Libro IV”;

- l’adozione del rito ordinario “lungi dal vulnerare i diritti di difesa delle controparti, consente a queste ultime di esplicare le facoltà difensive in maggior grado rispetto al rito camerale cui è assoggettato il ricorso per l’ottemperanza, tanto è vero che il codice del processo amministrativo sanziona con la nullità la violazione delle norme sulla pubblicità dell’udienza e non già l’inverso” (Cons. St., sez. V, sentenza n. 6191 del 23.12.2013)» (Cons. Stato, sez. IV, 3.1.2018, n. 32; è appena il caso di precisare che le pronunce citate dal NS a sostegno della tesi dell’inammissibilità del ricorso riguardano invece il diverso caso di competenza del giudice dell’appello per l’ottemperanza e di competenza del Tar per la cognizione dell’azione di annullamento).

8. Nel merito il ricorso è fondato.

8.1. In linea generale, occorre ribadire che in base del combinato disposto degli artt. 41, co. 14, 108, co. 9, e 110, co. 1, d.lgs. n. 36/2023, la conseguenza dell’applicazione di un ribasso al costo della manodopera non è l’esclusione dalla gara, ma l’assoggettamento della sua offerta alla verifica dell’anomalia (cfr. Cons. Stato, sez. V, sent. nn. 9254 e 9255 del 19.11.2024, secondo cui è predicabile la tesi della c.d. ribassabilità temperata dei costi della manodopera; vd. anche Tar Lazio, sez. I, n. 6.8.2024, n. 15720 e, di questa sezione, la sent. n. 18009 del 17.10.2024). In tale sede, l’operatore economico avrà l’onere di dimostrare che il ribasso deriva da una più efficiente organizzazione aziendale, oltre al rispetto dei minimi salariali.

8.2. La valutazione in ordine alla congruità dei costi della manodopera, dunque, rientra nel procedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, il quale, per giurisprudenza costante, da cui non emergono ragioni per discostarsi, “costituisce espressione della discrezionalità tecnica, di cui l'amministrazione è titolare per il conseguimento e la cura dell'interesse pubblico ad essa affidato dalla legge, e, come tale, sfugge al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente inficiata da illogicità, arbitrarietà, irragionevolezza, irrazionalità o travisamento dei fatti; in altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell'offerta non può estendersi oltre l'apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all'organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un'autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell'anomalia, trattandosi di questione riservata all'esclusiva discrezionalità tecnica dell'amministrazione” ( ex plur. , Cons. Stato, sez. V, 14.4.2023, n. 3811).

8.3. Nel caso di verifica sfavorevole all’offerente è peraltro necessaria una motivazione rigorosa, analitica e puntuale sulle giustificazioni presentate dall’operatore economico, a causa dell’immediata lesività del provvedimento che determina l’esclusione dalla procedura ( ex multis, Cons. Stato, sez. III, 12.12.2025, n. 9833).

8.4. Nel caso in esame, la posizione dell’amministrazione è essenzialmente riconducibile al seguente assunto:

- l’operatore economico è tenuto a “svolgere servizi e lavori fino alla concorrenza della soglia di € 16.000.000,00 che poi, in funzione del suddetto ribasso offerto, gli saranno corrisposti per soli […] € 7.264.000,00 […]”;

- “[c]iò significa che l’intera argomentazione a sostegno dei giustificativi dell’Impresa si basa su un assunto errato, ovvero che lo sconto applicato sull’importo a base di gara rappresenti l’effettivo importo che andranno a contrattualizzare”;

- “[i]nvero, l’Accordo Quadro prevede che il contratto si risolva o per raggiungimento dell’importo (netto) a base di gara, cioè 16 milioni, oppure per decorrenza dei termini di esecuzione (ovvero 4 anni). L’errore di fondo in cui è incorso l’Operatore Economico e che mette in discussione l’intero costrutto a giustificazione della Sua offerta è quindi che tutte le spese e le maestranze sono state calibrate sull’importo ribassato che Egli ritiene di dover contrattualizzare. Tali elementi non potranno mai essere sufficienti al raggiungimento di eventuali prestazioni fino alla concorrenza dell’importo (netto) a base d’appalto (i 16 milioni previsti) ma andranno invece maggiorate del ribasso da Questi offerto (cioè 16 milioni aumentato del 56%)”.

8.5. Tale assunto è affetto da manifesta illogicità e non trova alcun intellegibile riscontro nella lex specialis.

8.5.1. L’art. 17 del disciplinare prevede che l’operatore economico deve indicare il ribasso percentuale da applicare al valore a base d’asta e il valore complessivo del costo della manodopera. Quanto a quest’ultimo, lo stesso articolo precisa che, se l’importo determinato dal concorrente si discosta da quello stimato dalla stazione appaltante, l’operatore “dovrà dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale” nonché dovrà indicare il “CCNL applicato” e che “il costo del personale non è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all’articolo 41, comma 13, del Codice [ferma restando] la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale”.

8.5.2. È dunque del tutto aderente al tenore testuale della lex specialis che l’odierno rti, nel formulare la propria offerta al ribasso rispetto all’importo posto a base di gara, abbia poi separatamente indicato i costi della manodopera relativi alla struttura della propria offerta, ossia quanto dell’importo offerto sarebbe stato destinato a coprire i costi della manodopera. D’altronde, logica lo suggeriva: l’importo posto a base di gara è stato parametrato dalla stazione appaltante rispetto a un determinato “quantitativo” di lavori o servizi da acquisire sul mercato (quantitativo esplicitato nel capitolato); l’operatore economico, nel dover formulare un’offerta al ribasso, ha prospettato alla stazione appaltante secondo quale specifica misura quel determinato “quantitativo” le sarebbe costato di meno rispetto a quanto previsto; è allora ovvio che, nell’individuare il costo della manodopera, l’operatore economico ha stimato l’importo necessario per erogare quello stesso “quantitativo” di lavori e servizi su cui la stazione appaltante ha parametrato l’importo posto a base di gara e sui cui l’rti era stato chiamato a formulare il proprio ribasso. Lo stesso dicasi quanto alle ulteriori voci di spesa (materiali, spese generali, mezzi e attrezzature, sicurezza aziendale, migliorie, sicurezza appalto), analiticamente indicate in sede di relazione giustificativa e calcolate in ragione del quantitativo di lavori e servizi oggetto di gara e di correlata stima economica da parte dell’amministrazione.

8.5.3. Quindi l’idea posta dalla stazione appaltante a fondamento degli atti gravati - secondo cui, invece, l’operatore economico avrebbe dovuto offrire un ribasso rispetto all’importo a base di gara, ma allo stesso tempo avrebbe dovuto indicare un costo della manodopera idoneo a coprire non già lo stesso quantitativo di prestazioni, ma uno diverso e maggiore, pari a quello su cui la parte resistente ha determinato l’importo a base di gara incrementato della percentuale del ribasso offerto - non trova alcun espresso riscontro nella lex specialis ed è, anzi, controintuitiva. Se scopo della separata indicazione dei costi della manodopera è quello di consentire alla stazione appaltante di avere immediata evidenza di quanto l’operatore economico suppone di dover corrispondere per tale fattore produttivo, risulta alquanto illogico ritenere che l’operatore debba strutturare la propria offerta economica al ribasso su un determinato quantitativo (quello in relazione al quale la stazione appaltante ha stimato l’importo posto a base di gara) e che, nondimeno, debba indicare i costi della manodopera su un quantitativo diverso (quello previsto dalla stazione appaltante maggiorato di quello acquisibile in virtù del ribasso). Questa esigenza di immediata evidenza del costo della manodopera a cui è funzionale l’onere di separata indicazione finirebbe per essere irrimediabilmente frustrata, perché ci si troverebbe sistematicamente dinanzi a due importi (quello offerto e quello separatamente indicato per quest’ultimo) calcolati su quantitativi diversi, e dunque non immediatamente confrontabili (se non all’esito di opinabili opere di riparametrazione, com’è emblematicamente avvenuto nella vicenda in esame).

8.5.4. Del pari, risulta illogica e non giustificata da idonee indicazioni nella lex specialis l’idea di riparametrare le percentuali di incidenza delle voci che compongono l’offerta economica all’importo di € 16.000.000,00 (sostanzialmente più che raddoppiandone il valore assoluto, considerato l’importo ribassato pari a € 6.864.000). È evidente che, così operando, la differenza tra il minore importo offerto in ragione del ribasso e la somma delle voci riparametrate al maggiore importo a base di gara determina (inevitabilmente) un valore negativo e, dunque, una perdita economica.

8.5.5. L’interpretazione della stazione appaltante è peraltro contraria ai principi del favor partecipationis e del clare loqui , i quali precludono all’amministrazione di escludere un concorrente in difetto di indicazioni specifiche e univoche contenute nella legge o negli atti di gara (cfr. Cons. Stato, Ad. plen. n.19/2016, nonché CGUE, sentenza 2 giugno 2016, C-27/15). E che nel caso di specie non vi fossero univoche indicazioni può anche essere empiricamente desunto dalla circostanza che l’esclusione è stata disposta per la stessa ragione dalla stazione appaltante nei confronti dei primi tre classificati (ciò che pure abilita a dubitare del rispetto del principio del risultato), senza peraltro che la commissione sia neppure scesa nel merito delle articolate giustificazioni rese dagli operatori economici, pretendendo di fondare l’esclusione sulla base di una singolare metodologia non esplicitata né dalle regole previste per la formulazione dell’offerta né da quelle stabilite in punto di valutazione dell’anomalia né nel modulo predisposto ai fini della presentazione dell’offerta.

8.5.6. Peraltro, già nelle precedenti pronunce relative al primo provvedimento di esclusione rese in favore di altri due operatori economici, la Sezione (sent. nn. 1938 e 1954 del 2.2.2026) aveva chiarito che “a rilevare – come stabilito dalla medesima stazione appaltante agli artt. 3.2 (importi) e 17 (offerta economica) del disciplinare versato in atti – è lo scostamento (sia esso espresso in termini assoluti o percentuali) tra il costo della manodopera indicato dall’offerente e l’analoga voce indicata dalla stazione appaltante; elemento che, all’esito di un adeguato iter istruttorio, potrebbe disvelare l’inaffidabilità dell’offerta ( amplius , di questa sezione, la sent. n. 18009/2024 cit.)”.

8.5.7. La stazione appaltante, in altri termini, avrebbe dovuto valutare l’importo offerto dall’operatore economico con le specifiche voci di costo da questi indicate e confrontarlo con il costo della manodopera da essa stessa stimato nella lex specialis , senza considerare, com’è avvenuto nel caso in esame, un ipotetico e non precisato costo necessario per coprire un quantitativo di prestazioni diverso da quello su cui la stessa stazione appaltante aveva effettuato le proprie stime (dall’Ater immaginato pari al “quantitativo” di prestazioni teoricamente ottenibile in virtù del ribasso percentuale offerto dal singolo concorrente). Uno volta poi rilevato lo scarto tra l’importo indicato dall’operatore e quello maggiore da essa stessa stimato, la stazione appaltante avrebbe quindi dovuto verificare l’attendibilità o meno delle giustificazioni presentate dal primo, per stabilire se l’offerta fosse o meno complessivamente sostenibile.

8.6. D’altronde, anche sotto tale ultimo profilo, emerge l’ulteriore illegittimità della esclusione gravata, posto che, riepilogate le giustificazioni rese dalla società ricorrente, il r.u.p. nel verbale di seduta riservata ha osservato che le valutazioni e i calcoli sottesi ai documenti di gara sono frutto di anni di esperienza nella gestione dei servizi in oggetto, limitandosi poi a dichiarare che “l’O.E. non ha dimostrato, in sede di gara, di giustificativi e in corso di audizione, la sostenibilità e congruità della propria offerta e un’efficienza dell’organizzazione aziendale tale da giustificare una riduzione di circa il 60% del costo della manodopera rispetto alla stima della S.A.”. Tale apodittica conclusione, risolvendosi in una motivazione meramente apparente, viola l’onere motivazionale sancito dagli artt. 41, co. 14, 108, co. 9, e 110, co. 1, d.lgs. n. 36/2023, reiterando un comportamento già stigmatizzato nelle precedenti pronunce.

9. La fondatezza delle censure relative alla metodologia seguita dalla stazione appaltante per condurre il giudizio di anomalia, dunque del primo e del quarto motivo, nonché di quelle concernenti la mancata valutazione dei giustificativi, quindi del quinto e del sesto motivo, esonera dallo scrutinio delle ulteriori doglianze, in quanto volte a evidenziare un vizio procedurale (terzo motivo) oppure a contestare singoli aspetti motivazionali dell’esclusione (i restanti motivi), che però risultano già inficiati dall’erroneo assunto posto dall’amministrazione a fondamento degli atti gravati e dall’omessa considerazione dei giustificativi.

10. In ogni caso, per completezza, è appena il caso di evidenziare che, come correttamente prospettato nel secondo motivo, l’rti ricorrente aveva espressamente calcolato la struttura dei propri costi con riferimento a tutti e tre gli ambiti (ossia alle prestazioni complessivamente stimate per € 16.000.000,00, ma oggetto di necessario ribasso), sicché risulta effettivamente priva di senso la moltiplicazione per 3 dei costi indicati dall’operatore, effettuata dalla commissione in sede di rivalutazione dell’anomalia (che ne ha così dedotto illogicamente l’insostenibilità dell’offerta, come se i costi si riferissero a 1/3 delle prestazioni).

11. In conclusione, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, il provvedimento di esclusione deve essere annullato, salvi gli ulteriori atti dell’amministrazione (che però non potrà reiterare la medesima metodologia, ma dovrà attenersi all’impostazione ordinariamente seguita nel giudizio di anomalia, indicata in sintesi al par. 8.5.7 ).

12. L’amministrazione soccombente è tenuta al rimborso delle spese di lite in favore della parte ricorrente, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti gravati.

Condanna l’Ater del Comune di Roma alla refusione delle spese del giudizio in favore della parte ricorrente, che liquida in euro 3.000,00, oltre iva e cpa come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NN IA RL, Presidente FF

NNlisa Tricarico, Referendario

LU AR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LU AR	NN IA RL

IL SEGRETARIO