Pubblicato il 17/03/2026

N. 00397/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00009/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9 del 2024, proposto da:
-OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Tommaso Mariuzzo e Alberto Petitpierre, con domicilio fisico nello studio del primo in Brescia Contrada Santa Croce n. 13 e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di-OMISSIS- non costituito in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-, -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della deliberazione della Giunta comunale di -OMISSIS- -OMISSIS- n. -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS-, recante “ Presa d'atto rinuncia e concessione di due loculi nella tomba di famiglia del -OMISSIS- da parte del Sig. -OMISSIS-. a favore della famiglia -OMISSIS- ”, ricevuta dal Comune in data 13.10.2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 la dott.ssa AU RC e udito per la parte ricorrente il difensore come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti espongono come, con atto di concessione del 28 novembre 1997, il Comune avesse assegnato ai richiedenti, sig. -OMISSIS-, per conto degli eredi del padre -OMISSIS-, e sig.ra -OMISSIS-, vedova di -OMISSIS-, fratello di -OMISSIS-, per conto degli eredi del marito -OMISSIS-, l’uso di 15 loculi per 99 anni (periodo rinnovabile alla scadenza) a far data dall’1 gennaio 1997, da adibire a tomba di famiglia.

Tali loculi sono posti nell’angolo sinistro del -OMISSIS-.

I richiedenti hanno accettato “ per sé, eredi e componenti del proprio nucleo familiare aventi causa ”.

Il corrispettivo di 21 milioni di vecchie lire venne versato in data 17 ottobre 1997.

2. L’art. 5 della concessione prevedeva che “ il diritto di uso dei loculi non potrà in nessun modo e per nessun titolo essere ceduto a persone diverse da quelle indicate al punto 1 ”.

L’art. 7, a propria volta, poneva tutti gli oneri costruttivi e manutentivi della tomba di famiglia a carico dei concessionari e loro eredi.

3. Il sig. -OMISSIS-, deceduto in data 4 dicembre 2017, è stato tumulato nella tomba della famiglia -OMISSIS- e così la moglie di quest’ultimo, sig.ra -OMISSIS-, deceduta in data 23 maggio 2022, nonostante gli stessi fossero del tutto privi di qualsiasi legame familiare con i due rami della famiglia -OMISSIS-.

4. A fronte della duplice violazione dei diritti della Famiglia -OMISSIS-, le ricorrenti, in data 27 maggio 2022, hanno chiesto al Comune la verifica del rispetto dell’atto di concessione.

La risposta del legale del Comune, inviata dopo diversi tentativi di contatto e diretti solleciti, anche telefonici, faceva riferimento ad un’assegnazione di due loculi alla famiglia “-OMISSIS-” da parte del sig. -OMISSIS-.

Pur riconoscendo che “ il trasferimento ” non si poteva “ dire pienamente legittimo ”, il legale riteneva non sussistenti le condizioni per disporre l’estumulazione delle salme della famiglia -OMISSIS-.

5. A fronte di questa risposta vi era stato l’intervento presso il Comune, con lettera del 31 gennaio 2023, di uno dei difensori delle ricorrenti e si era poi appreso che successivamente il Comune aveva inviato agli odierni controinteressati comunicazione di avvio del procedimento relativo all’occupazione dei loculi della tomba della famiglia -OMISSIS- da parte dei loro genitori, assegnando termine di giorni trenta per fornire giustificazioni in merito.

6. Considerando il numero dei loculi della tomba di famiglia, pari a quindici, di cui sette occupati, i loculi ancora liberi dovrebbero essere pari a otto, a fronte invece di soli sei loculi ancora liberi.

7. In data 13 ottobre 2023, grazie all’intervento del legale del Comune, contattato da uno dei difensori delle ricorrenti, il Comune aveva trasmesso una serie di files da cui era emerso come con delibera di G.C. n. -OMISSIS- del 2004 era stato preso atto “ della formale rinuncia del Sig. -OMISSIS- e della conseguente concessione di due loculi nella tomba di famiglia nel -OMISSIS- a favore della famiglia -OMISSIS- .”

7. Le ricorrenti, ritenendo lesiva la delibera sopra richiamata, formulano nei confronti della stessa plurime censure che possono essere così sintetizzate:

a) vi sarebbe un’evidente violazione dell’art. 93 del Regolamento di Polizia Mortuaria di cui al DPR n. 285 del 1990.

Tale disposizione prevede che il diritto di uso delle sepolture private concesse a persone fisiche sia riservato alle persone dei concessionari e dei loro familiari e che, in ogni caso, tale diritto si possa esercitare sino alla capienza del sepolcro. Può anche essere consentita, su richiesta dei concessionari, la tumulazione di salme di persone che risultino essere state con loro conviventi o che abbiano acquisito particolari benemerenze nei confronti dei concessionari, secondo i criteri stabiliti nei regolamenti comunali.

Lo ius sepulchri , quale diritto di essere tumulati all’interno della tomba di famiglia ed avente natura personale, in virtù della concessione amministrativa del 28 novembre 1997, spetterebbe ai concessionari e ai loro familiari iure proprio e ai loro discendenti iure sanguinis .

La delibera impugnata avrebbe, invece, illegittimamente accolto l’istanza del 25 marzo 2004 del sig. -OMISSIS- (sempre che lo stesso fosse l’effettivo firmatario, viste le differenze di grafia rispetto ad una precedente istanza), senza aver compiuto alcuna istruttoria in merito ai requisiti in capo al sig. -OMISSIS- ad essere ammesso all’inumazione nel sepolcro della famiglia -OMISSIS-.

La delibera impugnata avrebbe così violato tanto la normativa nazionale (art. 93 DPR 285 del 1990) quanto la concessione del 28 novembre 1997.

In seguito della rinuncia comunicata dal Sig. -OMISSIS-, il Comune avrebbe dovuto fermarsi, considerato il conseguente subentro automatico al rinunziante degli ulteriori titolari del diritto, sino al riempimento della tomba di famiglia.

Il sig. -OMISSIS- avrebbe richiesto al Comune di prendere atto della sua volontà di designazione di soggetti estranei alla propria famiglia perché probabilmente consapevole di non poter modificare l’atto concessorio senza il consenso dei due originari concessionari, che erano ancora in vita nel mese di marzo 2004, momento in cui è stata presentata l’istanza, e senza il consenso degli altri aventi diritto.

Ciò nonostante, la Giunta, anziché limitarsi ad una formale presa d’atto della rinuncia, ha integrato l’originario titolo concessorio estendendolo anche ai due membri della famiglia -OMISSIS-, privi di tutti i requisiti richiesti.

Il sig. -OMISSIS-, inoltre, avendo specificato di essere l’unico componente del nucleo familiare, avrebbe avuto diritto ad un solo loculo, esattamente come i suoi due fratelli.

Il Comune, all’atto della richiesta di inumazione, avrebbe dovuto procedere all’annullamento in autotutela della delibera n. -OMISSIS- del 2004;

b) il sig. -OMISSIS-, quando ha rinunciato al suo diritto di essere inumato nella tomba di famiglia, e ha designato soggetti estranei alla famiglia, avrebbe disposto di un diritto che gli sarebbe spettato solo alla morte della sig.ra -OMISSIS-, allora ancora in vita, e solo alla propria morte.

Pertanto, la dichiarazione di volontà del sig. -OMISSIS- si configurerebbe quale patto successorio, come tale insanabilmente nullo;

c) il Comune, in ogni caso, avrebbe dovuto limitarsi a prendere atto della rinunzia del sig. -OMISSIS- ad essere inumato nella tomba di famiglia senza poter avallare quello che sembrava essere un legato di due loculi.

Il legato era, infatti, una disposizione mortis causa riconducibile, nel caso di specie, ad un soggetto ancora in vita, con conseguente illegittimità dell’inumazione dei coniugi -OMISSIS- nella tomba della famiglia -OMISSIS- anche sotto il profilo della non ancora intervenuta apertura della successione del rinunziante legante e, dunque, della non operatività della disposizione in loro favore;

d) il sig. -OMISSIS- aveva espresso la sua volontà di designare la famiglia -OMISSIS- come eredi dei due loculi in una prima istanza del 5 marzo 2004, e poi come erede della concessione cimiteriale in una seconda istanza del 25 marzo 2004.

Il Comune, a fronte delle istanze del marzo 2004, avrebbe dovuto inviare a tutti gli aventi diritto ad essere inumati nella tomba di famiglia la comunicazione di avvio del procedimento di cui all’art. 7 L. 241 del 1990.

Tale doveroso adempimento avrebbe permesso agli originari concessionari, ancora in vita al momento, di opporsi alla decisione di ridurre la portata effettiva della recente concessione.

8. Nonostante il ricorso sia stato regolarmente notificato al Comune resistente e ai controinteressati, né il primo né i secondi si sono costituiti in giudizio.

9. Alla pubblica udienza del 17 dicembre 2025 la causa veniva discussa e trattenuta in decisione.

Sulla tempestività del ricorso

10. Preliminarmente, a fronte della evidente risalenza del provvedimento impugnato (delibera di G.C. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-) rispetto alla data di notifica del ricorso (12 dicembre 2023, con notifiche in date successive nei confronti dei controinteressati), occorre chiedersi se il ricorso possa, comunque, ritenersi tempestivo.

La risposta deve essere positiva.

11. In primo luogo va rilevato come la delibera impugnata sia certamente priva dei caratteri propri dell’atto generale, ma si configuri come un atto ad efficacia esclusivamente individuale che ha certamente inciso su situazioni giuridiche di cui le ricorrenti sono titolari nella loro qualità di figlie dell’originario concessionario -OMISSIS-, qualità mai messa in discussione dal Comune, come si evince dalla stessa corrispondenza tra il Comune e le ricorrenti o i relativi difensori.

Poiché la delibera impugnata incide su controinteressati perfettamente individuabili, il Collegio ritiene di dover aderire a quella giurisprudenza secondo la quale “ il termine per l’impugnazione riguardante un atto adottato dal Comune può decorrere dalla sua pubblicazione all’albo pretorio solo nel caso in cui si tratti di un provvedimento di carattere generale; per atti ad efficacia individuale, si applica invece il principio per cui chi eccepisce la tardività del ricorso deve dare rigorosa dimostrazione del fatto che il ricorrente abbia conosciuto l’atto impugnato in un momento anteriore di almeno sessanta giorni rispetto alla notificazione del ricorso stesso ” (cfr. TAR Catania, Sez. Sez. III, 18 novembre 2021 3393 che, a propria volta, richiama TAR Lombardia – Milano, Sez. I, sentenza 16 luglio 2014 n. 1887; Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 26 novembre 2013, n. 5627; Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza 23 giugno 2008, n. 3150).

12. Nel caso di specie, l’unica data certa, per ciò che concerne la delibera impugnata, è quella in cui il Comune ha trasmesso la stessa alle ricorrenti, a seguito di richiesta di uno dei loro legali e dell’intervento del legale del Comune.

Pertanto, il termine previsto dall’art. 29 c.p.a. ha cominciato a decorrere dal 13 ottobre 2023, con la conseguenza che l’impugnazione si deve considerare tempestiva.

Il merito del ricorso

13. Può pertanto passarsi a trattare il merito del ricorso.

Quest’ultimo è fondato nei limiti e nei termini che verranno chiariti in motivazione.

La normativa

14. In primo luogo, va ricordato come storicamente, anche in epoca antecedente all’entrata in vigore del codice civile del 1942, i cimiteri siano sempre stati considerati beni di proprietà comunale. Pertanto, la costituzione di cappelle private era ed è ritenuta oggetto di concessione, e non mera cessione di uno spazio ad un privato acquirente.

In epoca sostanzialmente coeva al codice civile del 1942 è intervenuto il R.D. 21 dicembre 1942 n. 1880. Quest’ultimo all’art. 71 prevedeva che la cessione di tombe di famiglia fosse consentita se non “ incompatibile con il carattere del sepolcro ” e “ sempre che i regolamenti comunali ed i singoli atti di concessione non dispongano altrimenti ”.

Il successivo DPR 21 ottobre 1975 n. 803 ha precisato all’art. 94 che “ il diritto di uso delle sepolture private è riservato alla persona del concessionario ed a quelle della propria famiglia ovvero alle persone regolarmente iscritte all'ente concessionario, fino a completamento della capienza del sepolcro ”. Questa norma ha quindi sostanzialmente introdotto un divieto parziale di cessione, poi confermato dal vigente art. 93 del DPR 285 del 1990.

15. Da quanto sopra illustrato discende che la cessione di un diritto di sepoltura privata, anche qualora consentita, non si può configurare come una semplice alienazione da privato a privato, ma richiede l’intervento dell’autorità concedente.

Lo ius sepulchri

16. Per ciò che concerne più propriamente il c.d. ius sepulchri , questo si configura quale diritto primario al sepolcro, inteso come diritto ad essere seppelliti ovvero a seppellire altri in un determinato sepolcro.

Entro i limiti temporali stabiliti dai regolamenti cimiteriali, lo ius sepulchri ammette la trasmissione per via ereditaria, mentre la trasmissione inter vivos è circoscritta normalmente, secondo le intenzioni degli originari concessionari, agli appartenenti a una determinata famiglia (sepolcro familiare o gentilizio).

17. Lo ius sepulchri riguarda il sepolcro inteso in senso stretto, ossia come manufatto in cui sono custodite le salme.

18. Si parla di ius sepulchri anche in senso secondario, intendendo il diritto di accedere fisicamente al sepolcro e di opporsi ad ogni atto che vi rechi oltraggio o pregiudizio.

19. Sul piano amministrativo, la cessione di un diritto al sepolcro, sia quale diritto primario al sepolcro, sia quale diritto secondario al manufatto, si configura come voltura di concessione demaniale, in quanto tale sottoposta al requisito di efficacia dell’autorizzazione del concedente ovvero del Comune.

Le aree cimiteriali, infatti, rientrano nel demanio pubblico ai sensi dell’art. 824 c.c. e, in quanto tali, sono inalienabili e non possono costituire oggetto di diritti in favore di terzi se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge e dai regolamenti applicabili, come previsto dall’art. 823 c.c. (cfr. ex multis TAR Puglia, Sez. Un., 24 febbraio 2026 n. 247).

La presente fattispecie

20. E’ alla luce delle sopra indicate considerazioni che deve essere scrutinata la presente fattispecie.

La tumulazione avvenuta il 4 dicembre 2017

21. Con riferimento alla tumulazione del sig. -OMISSIS-, avvenuta nel 2017, fermo restando quanto ritenuto in punto di tempestività del ricorso, è evidentemente impensabile che della stessa le ricorrenti non fossero a conoscenza già da tempo.

21. Quanto sopra è indirettamente confermato dallo stesso ricorso nella parte in cui si afferma come queste ultime abbiano deciso di intervenire nei confronti del Comune “ dianzi alla duplice violazione dei diritti della Famiglia ”.

22. Tale affermazione sostanzialmente conferma come nel 2017 le ricorrenti fossero perfettamente consapevoli dell’occupazione di un loculo della loro tomba di famiglia e, probabilmente, della stessa “cessione” intervenuta da parte del loro congiunto, pur non essendo a conoscenza della delibera di G.C. qui impugnata.

Ciò nonostante hanno ritenuto di non fare nulla.

23. Tale decisione, del resto, potrebbe anche essere giustificata dalla considerazione che, come evidenziato nello stesso ricorso, il sig. -OMISSIS- aveva comunque diritto a un loculo, e dunque di un loculo poteva essere accettata la cessione, fosse legittima o meno.

24. E’ al momento della cessione del secondo loculo, cui il sig. -OMISSIS- certamente non aveva diritto, che le ricorrenti sono insorte.

25. E’ evidente, pertanto, l’intervenuta acquiescenza all’avvenuta cessione del loculo in cui è seppellito il sig. -OMISSIS-, nonché conseguentemente alla delibera di G.C. impugnata, per ciò che riguarda la parte concernente il loculo cui si riferisce la tumulazione avvenuta nel 2017.

L’acquiescenza presuppone “ un comportamento chiaro ed assolutamente inequivoco che sia espressione di volontà certa e definitivamente incompatibile con il volere di contestare il provvedimento stesso ” (cfr. ex multis in termini TAR Campania, Sez. VII, 15 aprile 2024 n. 2473).

Tale comportamento, come sopra delineato, può configurarsi anche nel caso di prolungata inerzia a fronte di una violazione dei propri diritti. Nel caso delle ricorrenti tale prolungata inerzia, a fronte della sostanziale consapevolezza di quanto posto in essere dal loro congiunto, o comunque della avvenuta tumulazione di un estraneo nella tomba di famiglia, può ben essere interpretata come una sostanziale accettazione del fatto compiuto.

26. Per questa parte, pertanto, il ricorso deve ritenersi inammissibile per carenza di interesse derivante dalla prestata acquiescenza all’avvenuta cessione da parte del loro congiunto, e conseguentemente al provvedimento impugnato, limitatamente alla parte relativa al loculo di cui alla tumulazione avvenuta nel dicembre 2017.

La tumulazione avvenuta in data 23 maggio 2022

27. Ben diversa è la situazione di cui alla tumulazione del 2022.

In primo luogo, non può configurarsi certamente alcuna acquiescenza sul punto.

Le ricorrenti, non appena venute a conoscenza della seconda violazione, hanno prontamente chiesto spiegazioni al Comune sul punto e, venute a conoscenza anche della delibera di G.C. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, hanno contestato sia la cessione sia la predetta delibera che aveva, sostanzialmente, autorizzato la cessione.

28. La tumulazione nella tomba di famiglia di un soggetto estraneo alla stessa è illegittima sotto vari profili.

29. In primo luogo, viene in rilevo il dettato dell’art. 93 DPR 285 del 1990, ove dispone che “ Il diritto di uso delle sepolture private concesse a persone fisiche è riservato alle persone dei concessionari e dei loro familiari; di quelle concesse ad enti è riservato alle persone contemplate dal relativo ordinamento e dall'atto di concessione. In ogni caso, tale diritto si esercita fino al completamento della capienza del sepolcro ”.

La stessa norma, al comma successivo, limita la tumulazione di soggetti estranei all’ipotesi in cui si tratti “ di persone che risultino essere state con loro conviventi, nonché di salme di persone che abbiano acquisito particolari benemerenze nei confronti dei concessionari ”.

30. La salma tumulata nel maggio 2022 non risponde ad alcuno dei requisiti previsti dalla disposizione in oggetto.

31. Deve, altresì, considerarsi che il congiunto cedente, per sua stessa dichiarazione, è l’unico componente del suo nucleo familiare e, in tale veste, come correttamente rilevato dalle ricorrenti, avrebbe avuto diritto ad un solo loculo, ovvero al loculo ora occupato dal sig. -OMISSIS-.

32. In altri termini, fermo restando quanto sopra rilevato in ordine alla violazione dell’art. 93 DPR 285 del 1990, e in disparte ogni considerazione in punto di violazione del divieto di patti successori, in ogni caso il sig. -OMISSIS- non avrebbe comunque potuto cedere più di quanto gli spettava in termini di ius sepulchri . Correlativamente, l’amministrazione non avrebbe potuto autorizzare il trasferimento di un diritto di cui il cedente non disponeva, né alterare il contenuto della concessione in danno degli altri familiari.

33. Pertanto, per tutte le sopra indicati considerazioni, per questa parte, il ricorso deve ritenersi fondato e deve essere, conseguentemente, accolto.

Conclusioni

34. Conclusivamente, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per ciò che riguarda l’intervenuta cessione del loculo di cui alla tumulazione del 4 dicembre 2017 e la parte della delibera di G.C. impugnata relativa alla stessa, e invece fondato per ciò che riguarda l’intervenuta cessione del loculo di cui alla tumulazione del 23 maggio 2022 e la parte della delibera di G.C. impugnata relativa alla stessa. Quest’ultima viene quindi annullata sotto tale profilo.

Le spese del presente grado

35. Per ciò che concerne le spese del presente grado di giudizio la parziale inammissibilità del ricorso nei termini di cui in motivazione ne giustifica la compensazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) lo dichiara inammissibile per carenza di interesse per intervenuta acquiescenza con riferimento all’intervenuta cessione del loculo di cui alla tumulazione del 4 dicembre 2017 e alla parte della delibera di G.C. impugnata (n.39 del 30 marzo 2004) relativa alla stessa;

b) lo accoglie invece con riferimento all’intervenuta cessione del loculo di cui alla tumulazione del 23 maggio 2022 e alla parte della delibera di G.C. (n.39 del 30 marzo 2004) impugnata relativa alla stessa, con conseguente annullamento della delibera stessa sotto tale profilo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare tutte le parti del presente giudizio.

Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

MA PE, Presidente

Costanza Cappelli, Referendario

AU RC, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AU RC	MA PE

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.