Pubblicato il 24/02/2026

N. 00247/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01225/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezioni Unite)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1225 del 2021, proposto da NC IN, rappresentato e difeso dagli avvocati Fiorenzo Calcagnile e Nicola D'Alconzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio del secondo in Bari, corso Cavour n. 160;

contro

Comune di Gravina in Puglia, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avvocato Lucia Lorusso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giacomo Valla in Bari, via Quintino Sella n. 36;

nei confronti

MA RR, non costituito in giudizio;

"avverso e per la declaratoria di annullamento e/o di illegittimità

- della Determinazione dirigenziale Reg. Gen.le N. 466 del 25/08/2021, Reg. Sett. del 25/08/2021, notificata tramite consegna postale in data 01/09/2021, ad oggetto “Regolarizzazione concessione cimiteriale - Assegnazione immobili insistenti sul Lotto n. 326/1978”, con cui la Direzione Amministrativa Finanziaria Servizio Cimiteriali del Comune di Gravina in Puglia ha approvato integralmente la Proposta di Determinazione predisposta dal Responsabile del Procedimento facendola propria a tutti gli effetti e di dare atto che siffatta determinazione è esecutiva; - della detta Proposta di Determinazione predisposta dal Responsabile del Procedimento con cui si determina di non accogliere l’istanza di subentro nella titolarità della concessione presentata dal Sig. IN NC, in quanto la concessione è decaduta atteso che non può essere fatta concessione di aree per sepolture private a persone o ad enti che mirino a farne oggetto di lucro e di speculazione, ai sensi e per gli effetti del comma 4 dell’art. 92 del DPR n. 285/90; - della comunicazione presentata in data 13/02/2019 dalla Sig.ra De IS AN con la quale, in qualità di coniuge del Sig. IN AS ha chiesto l’assegnazione del bene cimiteriale, di cui alla domanda di regolarizzazione concessione cimiteriale presentata dal suddetto IN AS in data 28/10/2010; - della detta Proposta di Determinazione predisposta dal Responsabile del Procedimento con cui si determina di acquisire al demanio comunale l’immobile insistente sul predetto lotto cimiteriale n. 326 del piano di lottizzazione approvato con deliberazione di C.C. n. 329 del 04/07/1978 ai sensi e per gli effetti dell’art. 936 c.c.; - della detta Proposta di Determinazione predisposta dal Responsabile del Procedimento con cui si determina di accogliere le istanze di regolarizzazione concessione cimiteriale per il numero dei loculi e dei loculetti presentate dai Sigg.ri IN AT, IN AS deceduto e per esso De IS AN; - per quanto di ragione, della deliberazione di C.C. n. 31 del 16/07/2021 del Comune di Gravina in Puglia con la quale è stato approvato il Documento Unico di Programmazione (DUP) 20212023; - per quanto di ragione, della deliberazione di C.C. n. 32 del 16/07/2021 del Comune di Gravina in Puglia con la quale è stato approvato il Bilancio di Previsione 2021-2023; 3 - per quanto di ragione, della deliberazione di C.C. n. 12 del 21/04/2010 del Comune di Gravina in Puglia con la quale è stato approvato il Regolamento che disciplina la regolarizzazione delle concessioni cimiteriali; - per quanto di ragione, della deliberazione di G.C. n. 65 del 06/04/208 del Comune di Gravina in Puglia con la quale sono stati prorogati i termini di presentazione di dette istanze di regolarizzazione fissandolo alla data del 31/07/2018; - per quanto di ragione, della Regolamento Comunale di Polizia Mortuaria approvato con deliberazione di C.C. n. 95 del 11/07/1915; - di ogni altro atto comunque connesso, presupposto e/o conseguenziale ancorché non conosciuti e con riserva di motivi;

per l'accertamento - del diritto del Sig. IN NC a sentirsi dichiarare che il bene cimiteriale, di cui alla domanda di regolarizzazione concessione cimiteriale presentata dal genitore Sig. IN AS in data 28/12/2010, gli venga assegnato;

- per l'effetto, del diritto del Sig. IN NC a vedersi riconoscere il risarcimento del danno patrimoniale e il danno non patrimoniale, come meglio appresso argomentato e quantificato;

per la condanna in forma specifica ex art. 30-co. 2 c.p.a. dell'Amministrazione intimata all'adozione del relativo provvedimento allineato e coerente con la vigente normativa in materia”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gravina in Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , del codice del processo amministrativo;

Relatore il dott. AB Di LO nell’udienza straordinaria del giorno 19 gennaio 2026, tenuta da remoto a termini di legge, e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il signor NC IN ha impugnato, unitamente agli atti connessi e presupposti, la determinazione dirigenziale reg. gen. n. 466 del 25 agosto 2021, ad oggetto “Regolarizzazione concessione cimiteriale - Assegnazione immobili insistenti sul Lotto n. 326/1978”, con cui la Direzione amministrativa finanziaria - Servizio cimiteriali del Comune di Gravina in Puglia ha approvato integralmente la proposta di determinazione predisposta dal Responsabile del procedimento facendola propria a tutti gli effetti, ha dato atto che siffatta determinazione è esecutiva e ha rigettato la sua istanza di subentro nella titolarità della concessione rilasciata nel 1979 al signor AS IN.

2. Quest’ultima è decaduta atteso che risulta la violazione del comma 4 dell’art. 92 del DPR n. 285/1990, per il quale non può essere fatta concessione di aree per sepolture private a persone o ad enti che mirino a farne oggetto di lucro e di speculazione.

Il ricorrente ha chiesto altresì l’accertamento del proprio diritto a sentirsi dichiarare che il bene cimiteriale, di cui alla domanda di regolarizzazione concessione cimiteriale presentata dal genitore AS IN in data 28 dicembre 2010, gli venga assegnato, nonché la condanna dell’Amministrazione locale a risarcimento del danno, anche in forma specifica.

Il ricorrente ha dedotto che

- con la domanda da parte dell’originario concessionario, signor AS IN, padre del ricorrente, acquisita la protocollo del Comune di Gravina in Puglia al n. 41029 del 28 dicembre 2010, chiese la riconcessione per n. 5 loculi e n. 8 loculetti provvedendo a versare la somma di € 1.880,00;

- il medesimo morì in data 21 ottobre 2012, senza mai aver ricevuto alcuna comunicazione di decadenza in merito da parte dell’Amministrazione convenuta;

- in data 25 ottobre 2016 il ricorrente chiedeva al Comune che la concessione cimiteriale del defunto padre gli venisse intestata in qualità di erede legittimo;

- nell’impugnata determinazione dirigenziale si è riscontrato che la signora AN De IS, in qualità di coniuge del defunto signor AS IN, in data 13 febbraio 2019 ha chiesto al Comune di Gravina in Puglia che il bene cimiteriale di cui alla domanda di regolarizzazione presentata dal marito le venga assegnato;

- sempre dall’impugnata determinazione emerge che l’istanza del ricorrente non può essere accolta in quanto la concessione originaria è attinta da decadenza; in ogni caso, l’istanza della signora De IS può essere accolta in quanto riferita alla domanda di regolarizzazione cimiteriale;

- l’Amministrazione convenuta, accertato che dalle istanze di regolarizzazione presentate dai sopracitati si evince che il signor AS IN, originario concessionario, ha trasferito a terzi estranei la concessione cimiteriale riservata a sé e alla propria famiglia, ha ritenuto di procedere alla dichiarazione di decadenza dalla concessione;

- inoltre, l’Amministrazione convenuta ha ritenuto conseguentemente, in forza della documentazione agli atti dell’ufficio competente, di accogliere le istanze di regolarizzazione presentate dai sopracitati per il numero dei loculi e dei loculetti insistenti sul lotto cimiteriale n. 326 del piano di lottizzazione approvato con deliberazione del Consiglio comunale n. 329 del 4 luglio 1978;

- la P.A. ha dichiarato, quindi, la decadenza dalla concessione cimiteriale novantanovennale rilasciata al signor AS IN e ha disposto di acquisire al demanio comunale l’immobile insistente sul predetto lotto n. 326;

- il Comune di Gravina in Puglia ha accolto le istanze di regolarizzazione della concessione cimiteriale per il numero dei loculi e loculetti presentate dai signori a) AT IN per n. 5 loculi contraddistinti con i numeri 9, 13, 14, 17 e 18 e n. 7 loculetti contraddistinti dalle lettere I, M, N, O, P e Q per i quali era stata versata la somma di € 1.820,00 in data 20 dicembre 2010 e b) AS IN, deceduto. e per esso alla signora de IS per n. 5 loculi e n. 8 loculetti per i quali erano stati versati € 1.880,00;

- l’Amministrazione convenuta non accoglieva l’istanza si subentro dal ricorrente in quanto la concessione è decaduta ai sensi e per gli effetti del comma 4 dell’art. 92 DPR n. 285/1990 e dava atto che la domanda presentata dalla signora SA MO necessitava di ulteriore istruttoria.

Il ricorrente ha lamentato l’illegittimità degli atti impugnati per più profili.

Si è costituita la controinteressata AT IN deducendo l’infondatezza del ricorso.

Si è costituito altresì, per resistere al gravame, il Comune di Gravina.

All’esito dell’udienza straordinaria del giorno 19 gennaio 2026, tenuta da remoto, il Collegio ha deliberato la decisione.

2. L’Amministrazione resistente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, per difetto di indicazione chiara, autonoma e distinta dei motivi di censura.

Il Collegio ritiene di prescindere da tale eccezione, in quanto nel merito il ricorso è da rigettare.

3 . Con il primo motivo l'interessato ha sostenuto che sull’istanza di subentro si sia formato il silenzio-assenso.

La censura è infondata.

L'invocato silenzio-assenso non può operare, in quanto, nel settore in esame, sono coinvolti interessi relativi alla salute (gestione cimiteriale), rispetto ai quali tale meccanismo non è applicabile in virtù della previsione dell’art. 20, comma, 4 della legge n. 241 del 1990.

4. Con i motivi dal secondo al quinto, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto strettamente connessi, il ricorrente ha lamentato l’illegittimità degli atti gravati per difetto di motivazione, per violazione delle regole sulla partecipazione nel procedimento, per eccesso di potere per travisamento e per difetto di istruttoria.

Le censure non meritano favorevole apprezzamento.

Il Collegio ritiene che legittimamente la richiesta di subentro nella concessione cimiteriale, formulata dall'istante, è stata respinta, in quanto la concessione del de cuius era decaduta perché trasferita dal concessionario a terzi in violazione del divieto legale.

Dalla documentazione depositata in atti, infatti, emerge che il provvedimento di decadenza non solo reca una sufficiente, idonea e valida motivazione, ma la stessa è stata adottata a seguito di una adeguata, esaustiva e completa istruttoria. Infatti, con la determinazione n. 466 del 25 agosto 2021 è stata dichiarata la decadenza della concessione sulla base della documentazione prodotta a corredo delle tre istanze di regolarizzazione presentate in data 28 dicembre 2010, da cui il Servizio cimiteriale ha potuto dedurre che il de cuius concessionario AS IN

a. ha violato l’art. 92, comma 4, del DPR n. 285/1990, per aver trasferito la concessione cimiteriale a soggetti terzi;

b. ha violato l’art. 29 del regolamento di polizia mortuaria del 1915, avendo permesso, attraverso la cessione di metà cappella, la sepoltura di cadaveri di persone estranee alla propria famiglia, senza il pagamento dei diritti ivi contemplati e per aver celato “una vera alienazione parziale avente carattere di speculazione”;

c. ha praticamente violato il divieto di alienazione dei beni demaniali di cui all’art. 823 c.c.

Sul punto la giurisprudenza ha affermato che “La cessione non autorizzata dal concedente costituisce inadempienza agli obblighi che gravano sul concessionario e comporta che l’amministrazione concedente adotti nei suoi confronti un provvedimento di decadenza, che è adottabile in qualunque momento perché di natura dichiarativa” (cfr. Cons Stato n. 935/2021; Cons. Stato, 6 novembre 2015, n. 5072).

Nemmeno potrebbe prospettarsi l’illegittimità per mancata comunicazione di avvio del procedimento di decadenza. Infatti il provvedimento di decadenza non richiedeva la necessaria partecipazione al procedimento da parte del destinatario; ciò non solo perché il destinatario della decadenza, AS IN, era già defunto in data 21 ottobre 2012 cioè nove anni prima dell’adozione della determina 466/2021, ma anche perché “la decadenza dall'autorizzazione amministrativa è un atto dovuto, vincolato ed espressione di un potere di autotutela ad avvio doveroso, che non richiede specifiche valutazioni in ordine all'interesse pubblico alla sua adozione” (T.A.R. Liguria, sez. I, 21 settembre 2011, n. 1393; T.A.R. Campania, sez. VII, n. 4158/2013; Tar Campania n. 5540/2019). Peraltro, anche se per ipotesi si ritenesse necessaria la comunicazione di avvio del procedimento, ugualmente il motivo non sarebbe fondato, in quanto, in applicazione dell’art. 21- octies , comma 2, della legge n. 241/1990, dagli atti di causa, e avendone l’Amministrazione fornito in giudizio la dimostrazione, il contenuto dispositivo del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

5. Con il sesto e settimo motivo è lamentata l’illegittimità degli atti impugnati per violazione del principio di ragionevole durata del procedimento.

Le doglianze sono infondate.

Infatti il termine entro il quale la pubblica amministrazione è tenuta, in ragione dell’art. 2 della legge n. 241/1990, a concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso, salva diversa, specifica previsione, è un termine ordinatorio o acceleratorio, in funzione del rispetto dei principi di buon andamento (art. 97 Cost), efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa (art. 1 della legge n. 241/1990). Sul punto la giurisprudenza ha affermato che “in assenza di specifica disposizione che espressamente preveda il termine come perentorio, comminando la perdita della possibilità di azione da parte dell’amministrazione al suo spirare o la specifica sanzione della decadenza, il termine va inteso come meramente sollecitatorio o ordinatorio, sicchè il suo superamento non determina l’illegittimità dell’atto” (Cons. Stato, 30 marzo 2024, n. 2979). Nel caso in esame, in assenza di una disposizione espressa che preveda la perentorietà del termine ed essendo quindi il termine di tipo ordinatorio, la scadenza del termine per provvedere non preclude la successiva adozione del provvedimento.

6. Con l’ulteriore doglianza è lamentata la violazione dei principi di buona fede, correttezza, e affidamento.

Il motivo è infondato.

Il ricorrente non ha indicato gli atti o i comportamenti dell’Amministrazione che avrebbero ingenerato l’affidamento. Piuttosto la delibera del Consiglio comunale n. 12/2010, pubblicata sul sito istituzionale del Comune di Gravina in Puglia, in modo espresso indica i requisiti indispensabili per la regolarizzazione della concessione cimiteriale, i quali difettano nella fattispecie concreta in esame.

7. Con l’ultima contestazione è lamentata la violazione e falsa applicazione dell’art. 93 del DPR n. 285/1990.

La censura è infondata.

La giurisprudenza, in ragione del disposto degli artt. 823 e 824 c.c., sostiene che “la cessione di un diritto al sepolcro, inteso tanto come diritto primario di sepolcro quanto come diritto sul manufatto, va configurata come voltura della relativa concessione, sottoposta al requisito di efficacia dell’autorizzazione del concedente ovvero del Comune” (Cass. civ. n. 3607/1983; Cons. Stato n. 5294/2002).

Le aree cimiteriali, infatti, rientrano nel demanio pubblico ai sensi dell’art. 824 c.c. e, in quanto tali, sono inalienabili e non possono costituire oggetto di diritti in favore di terzi se non nei modi e nei limiti stabiliti dalla legge e dai regolamenti applicabili, come previsto dall’art. 823 c.c.

Con l’entrata in vigore del DPR n. 285 del 1990, recante il regolamento di polizia mortuaria, il diritto di uso delle sepolture private è stato riservato esclusivamente ai concessionari e ai loro familiari (art. 93). Ne consegue che non è possibile concedere lo ius sepulchri a soggetti o enti diversi da quelli indicati, al fine di prevenire pratiche speculative e finalità di lucro.

Di conseguenza, il diritto di concessione non è alienabile né cedibile a favore di terzi.

Nel caso in esame, il concessionario, avendo alienato una parte della cappella cimiteriale oggetto di concessione, ha perseguito proprio quelle finalità speculative e lucrative che il legislatore ha inteso vietare e sanzionare mediante gli artt. 92 e 93 del citato DPR.

In particolare, AS IN, concessionario del lotto n. 326, ha violato i suddetti divieti in due distinti episodi:

1) con la scrittura del 25 settembre 2005, allegata all’istanza di regolarizzazione prot. n. 40965 del 28 dicembre 2010, presentata da SA MO, AS IN, in relazione alla realizzazione della cappella funeraria da parte di IC CA — al quale SA MO aveva ceduto il lotto n. 206 — ha convenuto di trasferire a quest’ultima nn. 10 loculi grandi e 15 loculi piccoli, riservandosi la proprietà della restante metà della cappella;

2) con la scrittura privata del 27 settembre 2005, allegata all’istanza di regolarizzazione prot. n. 41026 del 28 dicembre 2010, presentata da AT IN, il medesimo concessionario ha ceduto a quest’ultima 5 loculi grandi (nn. 9, 13, 14, 17 e 18) e 7 loculi piccoli (contraddistinti dalle lettere I, M, N, O, P e Q), tutti con accesso dall’ingresso situato a sinistra di via Madonna della Stella.

Ne deriva che il provvedimento di decadenza per cui è causa è coerente con il quadro normativo e, in particolare, con

A) l’art. 28 del regolamento di polizia mortuaria del 1915, secondo cui “In omaggio al senso morale e alla giurisprudenza antica e moderna che l’hanno sanzionato, il Municipio dichiara di ritenere che il diritto di sepolcro è cosa fuori commercio”;

B) l’art. 29 del citato regolamento, in base al quale “il concessionario di una sepoltura particolare (o gentilizio) può permettere che in esso sia sepolto il cadavere di persone estranee alla sua famiglia, previo il pagamento alle casse comunali di un diritto … quando per verificatisi ripetuti consensi si avesse fondate ragioni di ritenere che essi velino una vera alienazione parziale, avente carattere di speculazione, la Giunta Comunale dovrà sospendere l’uso di detta facoltà”;

C) l’art. 92, comma 4, del DPR n. 285/1990, in base al quale “Non può essere fatta concessione di aree per sepolture private a persone o ad enti che mirino a farne oggetto di lucro e di speculazione”.

Ne discende che “La cessione non autorizzata dal concedente costituisce inadempienza agli obblighi che gravano sul concessionario e comporta che l’amministrazione concedente adotti nei suoi confronti un provvedimento di decadenza, che è adottabile in qualunque momento perché di natura dichiarativa” (Cons. Stato, n. 935/2021; Cons. Stato, 6 novembre 2015, n. 5072).

8. Dall’infondatezza delle censure con cui è lamentata l’illegittimità degli atti impugnati discende altresì la carenza del danno qualificabile come ingiusto, il che conduce al rigetto della domanda risarcitoria, di cui, ad abundantiam , non è fornita sufficiente allegazione e prova degli elementi costitutivi della responsabilità e del danno.

9. Il ricorso è pertanto da respingere.

10. In ragione della particolarità e complessità delle questioni esaminate in fatto e in diritto, sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge e compensa le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2026 svolta da remoto tramite Microsoft Teams con l'intervento dei magistrati:

US AM, Presidente

AB Di LO, Primo Referendario, Estensore

AB Belfiori, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AB Di LO	US AM

IL SEGRETARIO