Pubblicato il 03/03/2026

N. 00459/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00344/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la SA

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 344 del 2025, proposto da
“Società Agricola Rinnova S.r.l.”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Ballero e Francesco Ballero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia regionale per lo sviluppo in agricoltura (OR SA), in persona del Direttore generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Elisabetta Corona e Anna Lisa Loche, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia:

- della determinazione del Direttore del Servizio infrastrutture e patrimonio n. 790 - prot. n. 32184 del 28 marzo 2025, comunicata alla ricorrente con nota prot. uscita n. 35230 del 10 aprile 2025, avente ad oggetto: “ decadenza della concessione per uso agricolo e ripresa in possesso del terreno sito in Comune di Gonnesa - Loc. Fontanamare, identificato nel catasto terreni al foglio 1 particella 295 (ex particella 149) ”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ivi inclusa la comunicazione di avvio del procedimento prot. uscita n. 0060378 del 10 ottobre 2024 e la comunicazione di avvio del procedimento prot. uscita n. 0040592 del 17 dicembre 2019;

“eventualmente”, per l’accertamento del silenzio sull’acquisto del terreno in cumulo con l’azione di annullamento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di OR SA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 gennaio 2026 il dott. LV TO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.

FATTO

1. Con atto di concessione del 24 marzo 2014 OR SA, a conclusione di un procedimento ad evidenza pubblica avviato con determinazione n. 342 del 14 giugno 2013, concedeva alla “Società Agricola Rinnova s.s.” (oggi “Società Agricola Rinnova S.r.l.”) l’utilizzazione per finalità agricole di un terreno di proprietà sito nel Comune di Gonnesa, individuato al catasto terreni al foglio 1, particella 295 (originato dal frazionamento della particella 149) per un periodo di quindici anni (dal 2014 al 2029), prorogabile per uguali periodi.

Il canone annuo veniva stabilito in 68,00 Euro (aggiornato il 1° gennaio di ogni anno nella misura del 75% delle variazioni accertate da ISTAT dell’indice dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati).

2. Dagli atti prodotti in giudizio emerge che, nel corso del rapporto concessorio, l’amministrazione resistente contestava, in plurime occasioni, l’inadempimento delle obbligazioni:

- con nota datata 21 dicembre 2016, secondo cui, a distanza di tre anni dalla concessione: i) “ ad oggi non risulta realizzata alcuna opera che possa giustificare la necessità di capitalizzare esborsi monetari ” e ii) “ il piano deve essere ancora avviato ” (documento n. 9 depositato dalla ricorrente):

- con nota datata 6 marzo 2017, secondo cui “ come è risultato dal sopralluogo effettuato dai nostri tecnici in data 21/02/2017, il terreno in oggetto si trova nelle stesse condizioni del precedente sopralluogo effettuato a febbraio 2015, che sono poi le stesse condizioni di quelle esistenti alla data della concessione. A tale proposito, si ricorda che la realizzazione di quanto previsto nel piano di valorizzazione presentato in sede di domanda di concessione, è condizione da rispettare per evitare di incorrere nella contestazione di inadempimento contrattuale, che porterebbe alla decadenza della concessione. Per quanto attiene agli adempimenti da Voi elencati nella nota del 16.01.2017, relativi a programmazione, studio vincolistica, progettazione, relazioni ambientali e geologiche, ecc, è da ritenersi che in tre anni dovrebbero essere in buona parte già compiuti, per cui si chiede di produrre gli elaborati o i documenti, attestanti l’avvio e lo svolgimento di tali attività ” (documento n. 11 depositato dalla ricorrente).

3. Al dichiarato fine di attuare il piano di valorizzazione, che prevedeva un intervento di bonifica, la realizzazione di un orto sinergico e l’organizzazione di uno spazio dedicato all’accoglienza dei cavalli per gli amanti dei trekking, la “Società Agricola Rinnova S.r.l.”, il 16 settembre 2019, chiedeva all’amministrazione l’autorizzazione per l’esecuzione di opere di miglioramento fondiario, consistenti nel decespugliamento per la messa a coltura del pascolo cespugliato, nella coltivazione di orticole di pieno campo con predisposizione di orti sinergici, nonché la realizzazione di un impianto di essenze officinali e di una recinzione perimetrale in rete metallica, allegando alla domanda gli elaborati grafici di progetto.

4. Con nota prot. 0040592 del 17 dicembre 2019, OR SA comunicava alla ricorrente l’avvio del procedimento di decadenza e ripresa in possesso del terreno di cui alla concessione n. 4661, non essendo stata avviata nessuna delle attività contrattualmente previste in forza del sopra richiamato piano di valorizzazione e, con nota prot. 5002 del 10 febbraio 2020, valutate le memorie difensive presentate, disponeva la sospensione del procedimento decadenza per un periodo di sei mesi, entro il quale la concessionaria avrebbe dovuto avviare la realizzazione delle opere di cui alla nota del 16 settembre 2019.

5. Il 10 ottobre 2024, con nota prot. n. 0060378, l’amministrazione comunicava alla società ricorrente l’avvio del procedimento di decadenza della concessione per i fatti già contestati nel 2019 e per avere lasciato il terreno incolto, senza realizzare la recinzione perimetrale e le opere di miglioramento fondiario e le strutture a servizio delle previste attività di onoterapia e ippoterapia, come emerso a seguito di verifiche sul posto (da ultimo in data 30 aprile 2024).

5.1 Il procedimento si concludeva con l’impugnato provvedimento di decadenza del 28 marzo 2025.

6. Nel corso del rapporto concessorio, inoltre, l’amministrazione respingeva plurime richieste della ricorrente di acquisto del terreno.

6.1 Per quanto rileva in questa sede, con nota datata 27 giugno 2022, OR SA manifestava invece la disponibilità all’alienazione del terreno con frazionamento a spese della ricorrente e riduzione del fondo. Il 15 marzo 2023 formulava una proposta di vendita al prezzo di Euro 97.920,00, valida per un periodo di trenta giorni. Tale proposta non veniva accettata dalla società ricorrente, che formulava una controproposta. L’amministrazione chiedeva quindi all’Agenzia delle entrate una perizia di stima e la società ricorrente, appresone il contenuto, accettava, il 9 ottobre 2024, il prezzo indicato nella proposta del 15 marzo 2023.

7. Con il ricorso in esame “Società Agricola Rinnova S.r.l.” lamenta l’illegittimità del provvedimento negativo adottato nei suoi confronti, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia e con vittoria delle spese per i seguenti motivi:

1) violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 - violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, correttezza, buona fede e legittimo affidamento (art. 97 della Costituzione) - violazione del bando e della concessione ed in particolare dell’art. 5 di quest’ultima - eccesso di potere per contraddittorietà manifesta e illogicità per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà manifesta e per insussistenza dei presupposti per la decadenza - violazione del regolamento per la dismissione e alienazione dei beni immobili dell'Agenzia OR SA - eccesso di potere per contraddittorietà e sviamento (allegato determinazione commissario straordinario n. 212_2019 del 18 dicembre 2019) e dell’art. 10, c. 5 della legge 30 aprile 1976, n. 386;

2) violazione dell’art. 5 della concessione - inesistenza di presupposti per la decadenza - erroneità della valutazione sull’inattività - irragionevolezza e difetto di istruttoria;

3) violazione del diritto di difesa - lesione del diritto di ricorso giurisdizionale - violazione degli artt. 24 e 113 della Costituzione, dell’art. 7, l. 241/1990 e dell’art. 55 c.p.a..

7.1 La ricorrente, chiede, inoltre, “eventualmente” l’accertamento del silenzio sull’acquisto del terreno in cumulo con l’azione di annullamento.

8. Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio OR SA che, dopo avere eccepito il difetto di giurisdizione con specifico ed esclusivo riferimento alla richiesta di accertamento del silenzio, ha articolatamente replicato alle argomentazioni della ricorrente, chiedendone il rigetto, vinte le spese.

9. Con ordinanza 136 del 5 giugno 2025, confermata dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 2454 del 4 luglio 2025, l’istanza cautelare è stata respinta, ritenuto che “ l’articolato procedimento amministrativo svolto dall’Agenzia OR abbia evidenziato - in termini sostanzialmente inequivoci - la sussistenza delle condizioni di persistente inadempimento della ricorrente costituenti giusto presupposto per l’adozione del provvedimento decadenziale impugnato ”.

10. Alla pubblica udienza del 15 gennaio 2026, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

La domanda volta ad ottenere l’annullamento della determinazione n. 790 del 28 marzo 2025 non è fondata e deve essere respinta, mentre la domanda di accertamento del silenzio sull’acquisto del terreno è inammissibile per difetto di giurisdizione.

1. Con il primo e il secondo motivo di ricorso, che possono essere trattati congiuntamente in quanto connessi, “Società Agricola Rinnova S.r.l.” lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato, in quanto la decadenza nel corso del rapporto sarebbe prevista solo per omesse manutenzioni e non per la mancata realizzazione del piano di valorizzazione, dovuta peraltro a circostanze non imputabili alla ricorrente, che al contrario, avrebbe posto in essere interventi concreti e coerenti con le finalità della concessione. Inoltre, la mancata realizzazione del piano si sarebbe dovuta valutare alla scadenza della concessione, tenendo anche conto della sua possibile proroga. L’amministrazione avrebbe, infine, leso il legittimo affidamento della ricorrente, intenzionata ad acquistare il fondo al prezzo proposto dopo avere in buona fede sostenuto costi per il suo frazionamento, con riduzione dell’estensione, violando l’art. 7 del “ Regolamento per la dismissione e gestione ad esaurimento dei beni della riforma fondiaria - Patrimonio funzionale alle attività dell’Agenzia OR SA ”, approvato con determinazione commissariale n. 212 del 18 dicembre 2019.

I motivi non sono fondati.

1.1 L’art. 5 dell’atto di concessione stabilisce l’obbligo del concessionario, a pena di decadenza, di “ effettuare la manutenzione ordinaria e straordinaria dell’immobile e degli eventuali impianti fissi ivi esistenti ” e di “ eseguire tutti il lavori indispensabili per la corretta gestione del terreno e delle colture come da piano di valorizzazione presentato in occasione della partecipazione al bando ” (pagina 2 del documento n. 4 depositato dalla ricorrente).

Osserva il Collegio che dal punto di vista logico prima ancora che giuridico, la decadenza per la mancata realizzazione del piano di valorizzazione può intervenire solo nel corso del rapporto (di durata quindicinale) e non al termine dello stesso, quando l’amministrazione potrebbe eventualmente decidere di non rinnovare la concessione, tra l’altro, per la mancata realizzazione del piano di valorizzazione, come previsto dal bando di concessione del terreno, secondo cui “ il contratto di assegnazione in concessione avrà una durata di anni 15 e sarà rinnovabile per uguali periodi di tempo, qualora l’assegnatario continui a condurre i terreni, mantenga in ogni tempo il possesso dei requisiti richiesti per l’assegnazione e rispetti tutte le clausole contrattuali ” (pagina 6 del documento n. 1 depositato dalla ricorrente).

1.2 Ciò premesso, è pacifico e non contestato che il piano di valorizzazione non sia stato attuato. Osserva il Collegio, inoltre, che il provvedimento è stato adottato dall’amministrazione dopo dodici anni dal rilascio della concessione, ossia dopo un lasso temporale certamente idoneo per la realizzazione, almeno parziale, del programma di valorizzazione e dopo plurime contestazioni, come si evince dalla parte “in fatto”. Al riguardo, rileva il Collegio che le richieste della società ricorrente di integrazione del piano (nel 2016 - a distanza di quasi tre anni dal rilascio della concessione - e nel 2021, v. documenti 5, 28 e 30 depositati dalla ricorrente) si sostanziano in mere istanze modificative di un piano in concreto mai attuato, non essendo stata realizzata sul terreno in concessione nessuna opera da esso prevista.

1.3 Né, anche alla luce del lungo lasso temporale intercorso tra il rilascio della concessione e la sua decadenza, possono essere ragionevolmente ritenute impeditive alla realizzazione del programma le circostanze indicate da parte ricorrente a pagina 7 e s. del ricorso, ossia:

i) un singolo atto vandalico avvenuto in data antecedente al 20 luglio 2015 e denunciato soltanto il 30 novembre 2015 (documento n. 6 depositato dalla ricorrente);

ii) la richiesta, nel mese di giugno 2017, al conduttore di un fondo limitrofo di rimuovere una rete metallica (documento n. 12 depositato dalla ricorrente);

iii) la comunicazione, nel mese di luglio 2017, al conduttore di un fondo limitrofo che il 1° agosto sarebbe stata recintata la porzione di terreno posta al confine, questione certamente non riconducibile a “ problemi confinarî ”;

iv) asserite (e non documentate) “ lungaggini derivanti dall’adeguamento del PUC comunale al PPR ”;

v) il rinvenimento di una “ vecchia infrastruttura mineraria, nello specifico una trincea di sondaggio e/o l'imbocco di una galleria chiusa, presso che colmata da grandi blocchi non aggregati ” (documento n. 32 depositato dalla ricorrente), comunicato a OR SA il 21 dicembre 2021, oltre sette anni dopo il rilascio della concessione, al solo fine di chiedere l’acquisto del terreno in concessione “ visti gli importanti esborsi previsti per la realizzazione degli investimenti messi in evidenza fin ora che andranno a sommarsi alle copiose spese necessarie per la geospezione delle aree interessate prima della realizzazione delle opere [non ancora realizzate, n.d.r.] e vista la necessità di capitalizzare tali investimenti ”;

vi) la pandemia da Covid-19, iniziata nel gennaio del 2020, a quasi sei anni dal rilascio della concessione e terminata nel 2023, segnalata a OR SA a giustificazione (insieme al crollo del ponte di accesso dalla s.p. 83 al parcheggio adiacente la spiaggia di Fontanamare – Gonnesa) della richiesta di nullaosta all’utilizzo “ del terreno dirimpetto la spiaggia in parola, attualmente in concessione (…) al fine di adoperarlo (…) come parcheggio ”, peraltro “ senza voler assolutamente dare mandato all’amministratore della società [“Società agricola Rinnova S.r.l., n.d.r.] di rinunciare e/o rimandare il propri programmi, oramai ampiamente descritti [e non realizzati, n.d.r.]”.

1.4 Sotto altro profilo, le vicende relative all’alienazione del terreno, che esulano dalla giurisdizione di questo giudice, non incidono sulla legittimità del provvedimento di decadenza, non essendo idonee a ingenerare nella ricorrente alcun legittimo affidamento in ordine alla continuazione del rapporto concessorio nonostante la mancata realizzazione del piano di valorizzazione presentato all’atto della domanda.

In primo luogo, ai sensi dell’art. 7 del regolamento per la dismissione e gestione ad esaurimento dei beni della riforma fondiaria (relativo alla dismissione dei terreni agricoli in concessione amministrativa o occupati di fatto), l’amministrazione non è obbligata a dismettere i terreni a favore dei concessionari o degli occupanti. In tal senso milita la stessa formulazione della disposizione, nella parte in cui afferma che l’amministrazione “ potrà ” e non “ dovrà ” dismettere i terreni.

In secondo luogo, il citato regolamento ricollega la cessione dei terreni alla loro mera “ conduzione ” e non alla realizzazione di eventuali migliorie previste dall’atto di concessione, sicché le trattative per la cessione del terreno avviate dal OR SA con la società ricorrente e le spese prodromiche da quest’ultima sostenute non sono idonee ad ingenerare alcun affidamento in ordine alla continuazione del rapporto concessorio.

1.5 In conclusione, come condivisibilmente affermato dall’amministrazione nelle proprie memorie, “ non vi è nessun legame tra il grave inadempimento al Piano di valorizzazione agricolo, contestato alla Rinnova, che si è protratto per 11 anni e il preteso affidamento di Rinnova all’acquisto del bene immobile ” (pagina 9 della memoria depositata il 30 maggio 2025).

2. Con il terzo motivo “Società Agricola Rinnova S.r.l.” deduce l’illegittimità del provvedimento impugnato, comunicato il 10 aprile 2025, in quanto ha “ previsto l’immissione in possesso del bene in data 6 maggio 2025, senza riconoscere alla ricorrente un termine congruo per impugnare l’atto dinanzi al TAR o per richiedere tempestivamente la sospensiva cautelare ” (pagina 8 del ricorso).

2.1 Il motivo non è fondato, in quanto, ai sensi dell’art. 21- quater , l. 24171990, “ i provvedimenti amministrativi efficaci sono eseguiti immediatamente, salvo che sia diversamente stabilito dalla legge o dal provvedimento medesimo ”. Nel caso di specie, anche alla luce delle gravi inadempienze della parte ricorrente protrattesi nel corso degli anni e del contraddittorio procedimentale seguito alla comunicazione di avvio del procedimento del 10 ottobre 2024, il termine del 6 maggio 2025 indicato nella nota prot. 35230 del 10 aprile 2025 è ragionevole.

2.2 Osserva peraltro il Collegio che, dagli atti versati in giudizio, il terreno, che si trova in uno stato di abbandono (v. verbale di sopralluogo del 15 settembre 2025, documento n. 2 depositato dall’amministrazione il 3 dicembre 2025), non è rientrato nella disponibilità dell’amministrazione a causa del comportamento tenuto dalla società ricorrente (che il 6 maggio 2025 ha impedito l’accesso ai delegati di OR SA) e nonostante il rigetto dell’istanza cautelare presentata con il ricorso depositato il 13 maggio 2025.

3. Quanto alla domanda volta all’accertamento del silenzio sull’acquisto del terreno, osserva il Collegio che, secondo il consolidato e condiviso orientamento giurisprudenziale, il riparto della giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo deve essere determinato dalla prospettazione compiuta dalle parti, ma in base al petitum sostanziale da identificare soprattutto in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura della posizione sostanziale dedotta in giudizio, da individuarsi con riguardo ai fatti allegati ( ex multis , Cassazione, Sezioni Unite, n. 27748/2022).

3.1 Nel caso di specie la situazione giuridica soggettiva (asseritamente) lesa dal comportamento amministrativo inerte non è di interesse legittimo, in quanto l’interessata non lamenta l’inerzia dell’amministrazione nell’emanazione di un provvedimento amministrativo, ma chiede l’accertamento del silenzio dell’amministrazione nella conclusione di un contratto di compravendita.

3.2 Pertanto, il rapporto giuridico sottostante involge posizioni di diritto soggettivo, con conseguente giurisdizione del giudice ordinario.

4. In conclusione, il ricorso è in parte infondato (con riferimento all’azione di impugnazione) e in parte inammissibile per difetto di giurisdizione (con riferimento all’azione di accertamento del silenzio).

5. Sussistono comunque, in ragione della particolarità della questione, giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la SA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) respinge la richiesta di annullamento del provvedimento in epigrafe indicato;

b) dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione la richiesta di accertamento del silenzio dell’amministrazione sull’acquisto del terreno e indica come giudice competente a decidere il giudice ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto ai sensi dell’art. 11, c.p.a..

Compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 15 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

TO AR, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

LV TO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LV TO	TO AR

IL SEGRETARIO