Pubblicato il 23/12/2025

N. 02231/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00018/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 18 del 2025, proposto da
ZI VE, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Ss. Martiri Salernitani n. 31;

contro

Comune di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Roberto Malzone e Anna Attanasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

a – del diniego n. 36 del 15 ottobre 2024, successivamente notificato, con il quale il Comune di Salerno ha respinto l’istanza di accertamento di conformità depositata dalla ricorrente in data 20 settembre 2022;

b – ove e per quanto occorra, della nota prot. n. 228476 del 13 ottobre 2023, recante la comunicazione dei motivi ostativi;

c – di tutti gli atti, anche non conosciuti, presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2025 la dott.ssa LA ZO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il presente ricorso si impugna il diniego n. 36 del 15 ottobre 2024, successivamente notificato, con il quale il Comune di Salerno ha respinto l’istanza di accertamento di conformità depositata in data 20 settembre 2022.

Deduce in fatto la ricorrente di essere proprietaria di un immobile sito alla Via Giovi Bottiglieri n. 4 del Comune di Salerno e di aver ivi realizzato alcune opere in difformità al p.d.c. n. 91 del 4 maggio 2006, relativamente alle quali in data 20 settembre 2022 ha depositato istanza di accertamento di conformità, respinta dal Comune con il gravato diniego.

Eccepisce innanzitutto la violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990 in quanto, in seguito alla comunicazione dei motivi ostativi, la ricorrente ha chiesto la proroga del termine per il deposito delle osservazioni ovvero per controdedurre ai rilievi tecnici opposti ma la P.A. non ha dato alcun riscontro e ha immediatamente adottato l’avversato diniego.

In secondo luogo, eccepisce la violazione dell’art. 20 della L. n. 241/1990, in relazione all’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001 in quanto sull’istanza depositata dalla ricorrente si sarebbe formato un provvedimento di assenso per silentium , che avrebbe dovuto al più essere rimosso con un valido provvedimento in autotutela.

Nel merito, contesta i motivi di diniego.

Più in dettaglio, evidenzia che lo stato legittimo dell’immobile è rappresentato dal p.d.c. n. 91/2006 e che l’istanza di accertamento di conformità ha ad oggetto alcune opere realizzate in difformità a detto titolo.

In secondo luogo osserva che, a tutto voler concedere, la P.A. avrebbe dovuto prima contestare lo stato legittimo dell’immobile e solo in seguito definire l’istanza di accertamento di conformità, tanto più ove si consideri che: - l’attuale stato dei luoghi, al netto delle opere oggetto di accertamento di conformità, è conforme al suddetto p.d.c. n. 91/2006 (con l’unica diversità della modalità realizzativa poiché il p.d.c. aveva ad oggetto la realizzazione di un intervento di ristrutturazione edilizia senza demo-ricostruzione ma nel corso dei lavori l’immobile è crollato sicché si è necessario procedere alla relativa ricostruzione); - la P.A. non ha contestato nulla in seguito al verbale del 6 giugno 2008, così confermando la legittimità dell’immobile esistente e ingenerando nel privato quanto meno un legittimo affidamento sullo stato legittimo dell’immobile.

Contesta altresì il rilievo che muove dalla variazione catastale di parte delle consistenze assentite con detto p.d.c n. 91/2006, atteso che i dati catastali non rilevano ai fini della verifica di eventuali difformità edilizie.

Con la precisazione che, qualora la P.A. avesse inteso respingere l’istanza di accertamento di conformità in quanto le consistenze originarie sarebbero state in parte ultimate, come da fine dei lavori, e in parte “in corso di costruzione”, come da classificazione catastale F03, il rilievo sarebbe comunque erroneo; ciò che rileva, infatti, è la conformità degli immobili oggetto di accertamento di conformità alla disciplina di zona.

Evidenzia che le opere sono state ultimate nei termini di cui all’art. 15 del D.P.R. n. 380/2001 e che la mancata comunicazione della fine dei lavori e/o della segnalazione di agibilità non assume alcuna rilevanza ai fini della legittimità delle opere realizzate in conformità al p.d.c.

Eccepisce altresì il difetto di istruttoria in quanto l’avversato diniego è stato adottato senza acquisire tutta la documentazione ritenuta dalla stessa P.A. necessaria ai fini della completezza dell’istruttoria.

Infine, rimarca che oggetto dell’istanza di accertamento di conformità è la “ diversa distribuzione interna e variazioni prospettiche ” e che la P.A. non ha opposto alcun rilievo ostativo con riferimento a tali opere oggetto di sanatoria, in quanto i rilievi opposti attengono alla presunta non conformità allo stato legittimo dell’immobile.

In definitiva, nella prospettazione attorea, l’immobile, nella sua consistenza principale – ovvero al netto delle opere di cui all’istanza ex art. 36 D.P.R. n. 380/2001 – è conforme al p.d.c. n. 91/2006 e le opere ulteriori di cui all’art. 36 sono state ritenute sanabili (non risultando, sul punto, nessuna contestazione).

Si è costituito in resistenza il Comune evidenziando innanzitutto che nessuna norma prevede l’obbligo, per la P.A., di concedere una proroga del termine per controdedurre nel procedimento amministrativo e rilevando, comunque, che la ricorrente ha avuto tutto il tempo per poter controdedurre e intervenire nel contraddittorio: ella, infatti, ha presentato una prima istanza di proroga in data 22 novembre 2023 (ossia circa 20 giorni dopo la comunicazione dei motivi ostativi, e quindi già oltre il termine di legge) e una seconda il 23 gennaio 2024, senza tuttavia presentare di fatto alcuna osservazione.

Ha contestato l’asserita formazione del silenzio assenso deducendo che le istanze di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001, rientrando nei “ casi in cui la legge qualifica il silenzio dell’amministrazione come rigetto dell’istanza ” ai sensi dell’art. 20, comma 4, della L. n. 241/1990, non sono mai soggette all’applicazione del silenzio-assenso, neppure nel caso in cui l’inerzia segua all’avvio dell’attività istruttoria (in tale ultima ipotesi ricorrendo invece il cd. silenzio-inadempimento).

Quanto allo stato legittimo dell’immobile, ha rappresentato che con il p.d.c. n. 91/2006 la ricorrente era stata autorizzata a realizzare interventi di ristrutturazione edilizia e recupero del sottotetto, oltre a sistemazione del fondo agricolo e, sebbene (come emerso dal sopralluogo del 6 giugno 2008) gli edifici realizzati “ corrispondono con quelli assentiti ”, sono state rilevate delle discrepanze e, soprattutto, delle difformità della modalità realizzativa in quanto, in assenza di idoneo titolo, sono stati demoliti e ricostruiti due corpi di fabbrica preesistenti, sicché l’intervento realizzato ha riguardato l’immobile nella sua interezza e non le singole parti prese in considerazione con il p.d.c. n. 91/2006.

Per tale ragione, secondo il Comune, l’istanza di accertamento di conformità avrebbe dovuto riguardare gli interventi nella loro complessità, in quanto realizzati in totale difformità e/o in variazione essenziale rispetto al titolo edilizio rilasciato (in altri termini, una volta intervenuto il crollo, la controparte avrebbe dovuto presentare una nuova pratica edilizia per la ricostruzione e munirsi di un nuovo titolo, in modo da portare a conoscenza di quanto verificatosi anche l’Ente).

Ancora, ha rilevato il Comune che l’agibilità del 2018, a cui è allegata la planimetria catastale, è stata presa in considerazione al solo fine di evidenziare che l’unica comunicazione di fine lavori presentata era parziale e riguardava esclusivamente il Fabbricato sub 1, mentre i sub 2 e 3 risultano ancora in corso di costruzione, onde mettere in rilievo che i lavori, alla data del 28 settembre 2009, non risultavano ancora ultimati.

Ha sostenuto, quindi, che la ricorrente non ha mai prodotto una comunicazione di fine lavori per l’intero fabbricato che possa certificare il rispetto del termine di conclusione degli interventi dettato dall’art. 15 D.P.R. n. 380/2001.

Ha precisato come la carenza documentale non abbia influito sulla negativa valutazione della pratica e rilevato l’insanabilità delle opere, non potendo le stesse essere esaminate singolarmente ma solo nel loro complesso.

Con memoria depositata in data 17 novembre 2025 la ricorrente ha ribadito che nel verbale di sopralluogo del 6 giugno 2008 i tecnici comunali, pur dando atto della “ completa demolizione dei due corpi di fabbrica preesistenti ” e della “ realizzazione interamente ex-novo di una struttura in c.a. ”, hanno accertato che la stessa “ definisce volumi e superfici che … corrispondono con quelli assentiti ”.

La successiva inerzia dell’amministrazione, univoca e protratta nel tempo, avrebbe ingenerato nella ricorrente un affidamento, giuridicamente tutelabile, sulla legittimità dello stato dei luoghi, così come realizzati in conformità (volumetrica e superficiale) al titolo del 2006.

Ha ribadito che il p.d.c. n. 91/2006, mai annullato né contestato, costituisce il parametro per verificare lo stato legittimo, e il verbale del 2008 ha confermato la conformità a tale titolo.

Ha rimarcato che il crollo del fabbricato preesistente è stato un evento imprevisto durante i lavori di ristrutturazione.

Ha osservato che la mancata comunicazione di fine lavori o la presentazione di un’agibilità parziale non incidono sulla legittimità delle opere conformi al titolo, ma possono, al più, comportare l’applicazione di sanzioni pecuniarie.

Ha sostenuto che respingere l’istanza sulla base di un’istruttoria incompleta integra una violazione del modulo procedurale e dei più elementari principi di cui all’art. 1 della L. n. 241/1990.

Infine, ha ritenuto che sia stato illegittimamente sviato il thema decidendum del procedimento, non essendosi il Comune pronunciato sull’oggetto specifico della domanda e avendo fondato il diniego su altre questioni che esulano dalla vicenda de qua , come tali irrilevanti.

Con memoria di replica depositata in data 27 novembre 2025 il Comune ha ribadito che, all’esito del sopralluogo del 6 giugno 2008, sono state rilevate delle difformità nella modalità realizzativa tali per cui, in sostanza, l’immobile è stato ricostruito ex novo dopo un crollo dovuto alle sue condizioni precarie e pertanto l’intervento realizzato ha riguardato l’immobile nella sua interezza.

Secondo il Comune, dunque, a nulla vale osservare che la ricostruzione ha comportato la realizzazione dei medesimi edifici demoliti giacché il p.d.c. n. 91/2006 non era stato rilasciato per tale tipologia di intervento, bensì per una modesta ristrutturazione e per il recupero del sottotetto: gli interventi di demo-ricostruzione, dunque, sono avvenuti sine titulo .

In definitiva, ha ritenuto che non si potesse procedere a una sanatoria particellare a fronte di un abuso coinvolgente l’intero immobile.

La causa è stata chiamata all’udienza pubblica del 18 dicembre 2025 ed è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Innanzitutto, destituita di fondamento è l’eccezione di violazione dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990, in quanto la P.A. ha regolarmente comunicato i motivi ostativi, concedendo alla parte il termine di legge per presentare osservazioni.

La ricorrente, tuttavia, non ha ritenuto di dedurre alcunché e si è attivata solo tardivamente per richiedere la proroga del termine, omettendo in ogni caso di formulare osservazioni o deduzioni per tutto il periodo che è intercorso tra il preavviso di rigetto (13 ottobre 2023) e il diniego definitivo (15 ottobre 2024).

In secondo luogo, non può ritenersi formato alcun provvedimento di assenso per silentium , atteso che la richiesta di permesso di costruire in sanatoria è stata presentata ai sensi dell’art. 36 D.P.R. n. 380/2001, il cui comma 3 espressamente statuisce che: “ Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata ”.

Nel merito, i motivi di ricorso sono infondati sia con riferimento al presunto difetto di istruttoria sia quanto al presupposto secondo cui, avendo la ricostruzione comportato la realizzazione ex novo dei medesimi edifici demoliti, l’immobile risulterebbe conforme al p.d.c. n. 91/2006.

L’istanza di accertamento di conformità descrive le difformità rispetto al titolo abilitativo nei termini che seguono:

“ PIANO TERRA:

Nei locali denominati servizi igienici, (Uomo e Donna), posti in due aree differenti, non sono state realizzate tramezzature e relative finiture ed impianti.

Non è stata realizzata la scala a giorno di collegamento tra il piano terra e il primo piano

PIANO PRIMO:

Sono state realizzate, n° 3 chiusure sotto i vani scala (che collegano al piano superiore) conformando delle volumetrie: Relative al corpo piccolo i volumi realizzati sono pari a 1,50 x 3,45 = mq 5,17 x h media 2,65 = mc 13,71 x n° due

La terza chiusura relativa al corpo grande è pari a 1,50 x 4,35 = mq 6,52 x h media 2,65 = mc 17,29.

Il tutto per complessivi mq (5,17 + 5,17 6,52) = 16,86 x h media 2,65 = mc 44,67.

Sia al corpo piccolo che al grande sono state apportate leggere modifiche sia distributive che prospettiche.

PIANO SOTTOTETTO:

Il corpo piccolo è stato diviso in due unità con la creazione dei servizi igienici, senza apportare modifiche prospettiche.

Il corpo grande ha subito modeste modifiche distributive con modifiche prospettiche sui quattro lati.

PIANO COPERTURA:

Le coperture non hanno subito variazioni secondo la concessione edilizia ”.

Dal verbale del sopralluogo emerge tuttavia quanto segue: “ sui luoghi si è riscontrata la completa demolizione dei due corpi di fabbrica preesistenti. Si è rilevata inoltre la realizzazione interamente ex-novo di una struttura in c.a. (fondazioni, travi, pilastri e solai) che per quanto è desumibile allo stato, definisce volumi e superfici che, fatto salvo quanto in seguito si evidenzia, corrispondono con quelli assentiti … ”.

È evidente, quindi, che parte istante ha richiesto la sanatoria con riferimento a difformità minori rispetto al titolo edilizio originario, pur avendo in realtà realizzato la completa ricostruzione di entrambi i corpi di fabbrica preesistenti e assentiti.

Orbene, il crollo (sia pur accidentale) degli edifici non consentiva la ricostruzione in assenza di uno specifico titolo edilizio, senza che a ciò osti la circostanza per cui detta ricostruzione si stata effettuata nei limiti dei precedenti volumi e superfici.

Del tutto legittimamente, dunque, il Comune ha denegato l’istanza sul presupposto che “ l’oggetto della sanatoria, pertanto, dovrebbe riguardare la realizzazione ex novo dei fabbricati e il volume in ampliamento riscontrato nel sopralluogo in quanto il PdC 91/2006 veniva rilasciato per la ristrutturazione di immobile rurale con recupero sottotetto, previa realizzazione di una strada pertinenziale del fondo agricolo e sistemazione dei terreni per usi agricoli, nonché realizzazione ex novo di locali interrati destinati a pertinenze agricole alla loc. “Casa Carella” ”.

In definitiva, il ricorso è infondato e va respinto, fatta salva, in ogni caso, la possibilità per la ricorrente di presentare una nuova pratica edilizia per la sanatoria dell’intero immobile.

La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione integrale delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Sezione Staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Michele Di Martino, Referendario

LA ZO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LA ZO	Nicola Durante

IL SEGRETARIO