Pubblicato il 17/12/2025

N. 02429/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01401/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1401 del 2022, proposto da
Artica Casa, in persona del legale rappresentante pro tempore, ZA IA, UC AT, RA IA, tutte rappresentate e difese dagli avvocati Marina Perona, Guido Sartorato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Martellago, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Veneto, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento 4/08/2022 a firma del Responsabile del settore assetto del territorio del Comune di Martellago con cui viene rigettata “l'istanza di proroga ai sensi dell'art. 18, comma 7 bis del termine quinquennale di decadenza delle previsioni urbanistiche di espansione”;

- del provvedimento 4/08/2022 a firma del Responsabile del settore assetto del territorio del Comune di Martellago con cui viene rigettata l'istanza di approvazione del Piano di Lottizzazione per l'ambito “C2.9 Maerne”;

- di ogni altro atto presupposto e/o conseguente, ivi compresi il provvedimento 22 luglio 2022 di “Comunicazione motivi ostativi” sull'istanza di proroga ai sensi dell'art 18 comma 7 bis LR 11/2004 e il provvedimento 26 luglio 2022 “Comunicazione motivi ostativi” sull' istanza di approvazione di Piano di Lottizzazione, entrambi a firma del Responsabile del settore assetto del territorio del Comune di Martellago.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Martellago;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 2 dicembre 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Le ricorrenti, in qualità di proprietarie di un’area sita nel Comune di Martellago censita al foglio 15 mappali nn 2317, 2263, 2316, 1236, di circa 3.000 mq, destinata dal vigente P.I a “Z.T.O. C2.9 per Maerne” e ricompresa nell’ambito di espansione residenziale denominato “Fratelli Bandiera” , hanno impugnato gli atti indicati in epigrafe mediante i quali il Comune ha rigettato l’istanza di proroga ai sensi dell’art. 18, comma 7 bis del termine quinquennale di decadenza delle previsioni urbanistiche di espansione, nonché quella rivolta ad ottenere l’approvazione del Piano di Lottizzazione per l’ambito “C2.9 Maerne” .

1.1. Come si evince dalla lettura dei provvedimenti impugnati, gli stessi risultano sorretti dalla medesima motivazione, in quanto:

- la richiesta di proroga, a detta del Comune, “risulta improcedibile in quanto la richiesta è pervenuta a previsione urbanistica decaduta ai sensi e per gli effetti dell’art. 18 comma 7 della L.R. 11/2004 per decorrenza del termine quinquennale che decorre dalla data di entrata in vigore del Piano degli interventi n. 2 (18.12.2015)” ;

- l’istanza di approvazione del PdL è rigettata “in quanto la richiesta è pervenuta a previsione urbanistica decaduta ai sensi e per gli effetti dell’art. 18 comma 7 della L.R. 11/2004 per decorrenza del termine quinquennale che decorre dalla data di entrata in vigore del Piano degli interventi n. 2 (18.12.2015)” .

2. Degli impugnati provvedimenti le ricorrenti hanno domandato l’annullamento, lamentando:

I. la violazione e falsa applicazione dell’art. 18, commi 7 e 7 bis, della L.R. 11/2004, così come modificato dalla L.R. 6 giugno 2017 n. 14, dell’art. 11 delle disposizioni sulla legge in generale, l’eccesso di potere per difetto dei presupposti, illogicità, difetto di istruttoria e di motivazione. In sintesi, le ricorrenti hanno evidenziato come il termine quinquennale previsto dall’art. 18, comma 7, della legge regionale n. 11/2004 può decorrere soltanto dalla data di entrata in vigore della legge stessa che lo ha previsto (24 giugno 2017) e non, come sostiene il Comune, dalla data di entrata in vigore del Piano degli interventi (dicembre 2015). Così opinando, i cinque anni previsti dall’art. 18, comma 7 e 7 bis, non erano ancora spirati al momento della prima istanza di proroga del 29 dicembre 2021, rimasta inevasa dal Comune, né quando è stata presentata l’istanza di proroga 22 giugno 2022;

II. la violazione, sotto altro profilo, dell’art 18, comma 7 e 7 bis, della legge regionale n. 11/2004 e dell’art. 2, comma 1, L.R. n. 14/2017 e comunque eccesso di potere per sviamento. In sintesi, le ricorrenti hanno osservato che il citato articolo 18 prevede la decadenza soltanto per le aree esterne agli ambiti di urbanizzazione consolidata che, invece, devono ritenersi aree già trasformate dove sono già presenti le opere di urbanizzazione e che, al fine della decadenza, vanno considerate di completamento. Nel caso di specie l’ambito interessato dall’ipotesi di decadenza è un piccolo appezzamento di poco più di 7.000 mq che in sede di Programmazione urbanistica strategica (PAT), è stato considerato un’area libera ricompresa in un contesto edificato e dotato di opere di urbanizzazione, a tutti gli effetti di fatto un’area di completamento su cui non può operare l’ipotesi di decadenza prevista dall’art 18 della LR 11/2004;

III. l’eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, violazione del principio di affidamento e dell’art. 30 del D.P.R. n. 380/2001. Le ricorrenti hanno osservato come alla data del 25 gennaio 2021, il Comune abbia certificato che i terreni ricadenti nell’ambito “C2.9” erano classificati come aree di espansione soggette a strumenti urbanistici attuativi nell’ambito dell’urbanizzazione consolidata, circostanza che depone in senso contrario alla ritenuta decadenza per il decorso dei cinque anni dal 18 dicembre 2015. Ciò integrerebbe un’evidente violazione del principio di affidamento dei proprietari dei terreni “certificati” che, avendo avuto conferma alla data del 25 gennaio 2021, che l’area era ancora edificabile, hanno proceduto con la predisposizione del Piano di lottizzazione, presentato poi all’Amministrazione comunale che, del tutto illegittimamente, avrebbe poi arrestato il procedimento di approvazione del piano stesso assumendo, in contrasto con le risultanze del CDU, la perdita (decadenza) della capacità edificatoria;

IV. l’eccesso di potere per violazione ed errata applicazione dell’art. 18 della legge regionale n. 11/2004, come modificato dalla legge regionale n. 14/2017, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e mancanza dei presupposti di diritto. In ogni caso, anche a voler seguire l’impostazione adottata dall’Amministrazione, la stessa avrebbe dovuto esaminare l’istanza di proroga atteso che il Piano degli interventi è in realtà entrato in vigore il 6 gennaio 2016 (e non il 18 dicembre 2015), con la conseguenza che entro il 31 dicembre 2021 poteva essere presentata l’istanza di proroga (come è stato fatto in data 29 dicembre 2021, senza ottenere riscontri dal Comune);

V. la violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e ss, 32 e ss del DPR 327/2001, artt. 18, 19 e ss, art. 32 e ss L.R. Veneto 11/2004, nonché l’eccesso di poter per contraddittorietà e violazione del principio di affidamento. In via subordinata, le ricorrenti hanno domandato, come già fatto al Comune, la restituzione delle aree anticipatamente cedute a titolo di standard urbanistici del PUA o, in ogni caso, la corresponsione dell’indennità da determinarsi in base al valore di esproprio calcolato tenendo conto della natura edificabile delle aree al momento in cui sono state cedute per la realizzazione dell’opera pubblica “sottopasso ciclo-pedonale”. Ciò in quanto la realizzazione delle opere di urbanizzazione (quale quella realizzata nelle aree cedute nel 2013) è parte dello strumento urbanistico attuativo, indissolubilmente legata alla sua attuazione: pertanto, o alle ricorrenti non può essere opposta la decadenza dalla previsione di espansione del comparto C2.9, in considerazione del fatto che il PUA ha già avuto parziale attuazione e che sono già state cedute al Comune una parte degli standard urbanistici (in conto standard del PUA) e comunque l’area va considerata di completamento (vedi il secondo motivo) ed allora le aree oggetto di accordo bonario del 2013 rimarranno correttamente acquisite all’ente pubblico (in conto standard); oppure se le ricorrenti sono decadute e il PUA non può essere completato, allora dovranno essere restituite le aree cedute a standard urbanistico.

3. Il Comune di Martellago si è costituito in giudizio, in data 25 dicembre 2022, per resistere all’accoglimento del ricorso.

4. In previsione dell’udienza straordinaria di trattazione del merito, le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm. L’Amministrazione comunale ha eccepito, fra le altre cose: 1) l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva in capo ai ricorrenti, atteso che gli effetti della pronuncia da essi richiesta si estenderebbero su una estesa superficie di soggetti proprietari di terreni nell’ambito C2.9, ma restati estranei al giudizio; 2) l’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza d’interesse in ragione dell’adozione, sopravvenuta in corso di causa, della Variante 5.3 al Piano degli Interventi, non impugnata dai ricorrenti e che ha disposto gli adeguamenti cartografici conseguenti alla decadenza dagli accordi pubblico – privati non attuati nei 5 anni di vigenza; 3) l’inammissibilità per difetto di giurisdizione, di legittimazione passiva ed attiva, per carenza d’interesse e per la disomogeneità delle posizioni dei ricorrenti collettivi della domanda di restituzione delle aree asseritamente cedute in conto standard; 4) l’inammissibilità per difetto di giurisdizione e per carenza di legittimazione passiva della domanda di rideterminazione dell’indennità di esproprio.

7. All’udienza straordinaria del 2 dicembre 2025, svolta con modalità da remoto, il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame di tutte le eccezioni in rito formulate dall’Amministrazione comunale in ragione dell’infondatezza nel merito del ricorso.

2. Procedendo con l’esame del primo e del quarto motivo di impugnazione, in ragione della loro connessione logico – giuridica, mediante i quali le ricorrenti hanno censurato le modalità di applicazione nei loro confronti del termine quinquennale di decadenza previsto dall’art. 18, comma 7, della legge regionale n. 11/2004, il Collegio osserva quanto segue.

Le ricorrenti, in buona sostanza, hanno contestato la declaratoria di decadenza dalle previsioni di espansione in ragione dell’avvenuta presentazione dell’istanza di proroga delle medesime (presentata ai sensi dell’art. 18, comma 7 bis, della stessa legge regionale n. 11/2004) in data 29 dicembre 2021.

Tale norma, infatti, ha previsto che per le previsioni relative alle aree di espansione soggette a strumenti attuativi non approvati, gli aventi titolo possono richiedere al comune la proroga del termine quinquennale previsto dal precedente comma 7.

2.1. Ebbene, è di intuitiva evidenza, nonché di diretta applicazione dei principi generali dell’ordinamento giuridico, che siffatta richiesta di proroga deve essere presentata prima della scadenza di ciò che si vuole prorogare: nel caso di specie, la richiesta di proroga avrebbe dovuto essere presentata prima del decorso dei 5 anni dall’entrata in vigore del P.I. n. 2 (D.C.C. n 59/2015). Conseguentemente, anche prendendo per buona la data indicata dalle ricorrenti per l’entrata in vigore del Piano (6 gennaio 2020), la proroga avrebbe dovuto essere chiesta entro il 6 gennaio 2021. Invece, la prima istanza di proroga è stata presentata soltanto in data 29 dicembre 2021.

Non può valere in senso contrario, come erroneamente ritenuto dalle ricorrenti, il diverso termine previsto per il pagamento del contributo di proroga dallo stesso comma 7-bis della legge regionale n. 11/2004. In tal caso, il legislatore regionale ha espressamente previsto la corresponsione del contributo di proroga entro il 31 dicembre dell’anno successivo a quello di decadenza, mediante una previsione specifica che in alcun modo può incidere sul principio generale per il quale è prorogabile soltanto una previsione che sia efficace al momento in cui la relativa istanza è formulata.

3. Diverso è invece sostenere, come fatto dalle ricorrenti con il secondo motivo di impugnazione, che l’area in questione non potrebbe essere soggetta a decadenza ai sensi dell’art. 18, comma 7, della L.R. Veneto n. 11/2004, atteso che dall’applicazione di tale norma dovrebbero essere escluse le aree rientranti negli ambiti di urbanizzazione consolidata definiti dall’art. 2, comma 1, lett. e) della L.R. Veneto n. 14/2017, i quali consistono in aree libere già urbanizzate parificabili alle aree di completamento.

Tale ricostruzione, tuttavia, non è condivisibile.

Il Collegio osserva come gli ambiti di urbanizzazione consolidata, come definiti dal citato articolo 2, consistono nell’ “insieme delle parti del territorio già edificato, comprensivo delle aree libere intercluse o di completamento destinate dallo strumento urbanistico alla trasformazione insediativa, delle dotazioni di aree pubbliche per servizi e attrezzature collettive, delle infrastrutture e delle viabilità già attuate, o in fase di attuazione, nonché le parti del territorio oggetto di un piano urbanistico attuativo approvato e i nuclei insediativi in zona agricola. Tali ambiti di urbanizzazione consolidata non coincidono necessariamente con quelli individuati dal piano di assetto del territorio (PAT) ai sensi dell’articolo 13, comma 1, lettera o), della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11” .

Nel caso di specie, le aree di proprietà delle ricorrenti, come evidenziato dall’Amministrazione comunale, non potevano essere considerate tali, non essendo mai stato approvato un P.U.A. e non essendo dotate delle opere di urbanizzazione. Ciò si evince, altresì, dal fatto che le stesse ricorrenti hanno provveduto (successivamente alla decadenza della previsione di Piano) alla presentazione di un progetto di P.U.A., nella cui relazione tecnica veniva proposta la futura realizzazione (oltre che delle superfici a verde e a parcheggio) di “strade e marciapiedi per mq. 382” nonché l’ “esecuzione di tutte le opere, sottoservizi e impianti per l’allacciamento dei singoli lotti ai pubblici servizi” , ovvero delle opere di urbanizzazione che, all’evidenza, nell’area de qua risultano mancanti. In ogni caso, l’Amministrazione ha evidenziato come anche la tavola rappresentante gli ambiti di urbanizzazione consolidata, relativa alla Variante n. 1 al P.A.T., adottata con D.C.C. n. 28/2020 (doc. 26) e approvata con D.C.C. n. 75/2021, in adeguamento alle disposizioni per il contenimento del consumo di suolo (L.R. Veneto n. 14/2017) 15 – atti non impugnati dalle ricorrenti – emerga il mancato inserimento dell’area in questione all’interno degli ambiti di urbanizzazione consolidata.

Tanto basta per rigettare, nel suo complesso, il secondo motivo di impugnazione.

4. Con il terzo motivo di impugnazione, ugualmente infondato, le ricorrenti rilevano un’asserita illegittimità dei provvedimenti impugnati, in quanto questi ultimi indicherebbero intervenuta in data 18.12.2020 (5 anni dal 18.12.2015) la decadenza della previsione di espansione C2.9 Maerne, in contrasto con il certificato di destinazione urbanistica dell’area, rilasciato in data 25 gennaio 2021 (quindi successivamente alla indicata decadenza) e che ancora dava ancora conto di una destinazione residenziale di espansione (C2).

Sul punto, fermo restando che il certificato in questione riguarda la proprietà di una sola delle ricorrenti, il Collegio si limita ad osservare come la decadenza dalla previsione del Piano sia disciplinata direttamente dalla legge regionale, con la conseguenza che la diversa indicazione contenuta nel certificato in questione avrebbe dovuto essere intesa, dalle stesse ricorrenti, come una irregolarità da emendare e non certo come elemento su cui riporre il proprio affidamento per la presentazione del P.U.A.

In ogni caso, deve essere richiamato il costante orientamento espresso dalla giurisprudenza amministrativa secondo il quale “il certificato di destinazione urbanistica ha carattere meramente dichiarativo della regolamentazione cui è soggetta una determinata area e il ché non consente di ipotizzare la sussistenza dell’invocato vizio di contraddittorietà, il quale può ricorrere unicamente, fra atti di natura provvedimentale” (v. Consiglio di Stato, sentenza n. 1182 del 2023; sulla natura non provvedimentale del C.D.U. si veda anche Consiglio di Stato, sentenza n. 1710/2025, con la conseguenza per cui “l’eventuale erroneità del certificato in parola non può incidere sulla legittimità dei provvedimenti successivamente emanati dall’amministrazione sulla base di una corretta ricognizione dei presupposti di fatto e di diritto” (T.A.R. Liguria, Sez. I, sent., 30 marzo 2021, n. 277).

Nel caso di specie, pertanto, quanto attestato dal certificato (che non dava atto dell’intervenuta decadenza derivante dalla stessa previsione normativa) non determina alcuna illegittimità o contraddittorietà dei provvedimenti impugnati, adottati dall’Amministrazione successivamente alla ricostruzione dei presupposti di fatto e di diritto posti a fondamento della declaratoria di decadenza.

5. Con il quinto motivo di impugnazione, le ricorrenti assumono “ nella denegata ipotesi in cui i provvedimenti che rigettano l’istanza di proroga e quella di approvazione del Piano di lottizzazione presentato dai deducenti, dovessero trovare conferma, il Comune (e/o la Regione) dovrà restituire le aree cedute anticipatamente a titolo di standard urbanistici del PUA. (…) o, in ogni caso, dovrà essere corrisposta l’indennità da determinarsi in base al valore di esproprio calcolato tenendo conto della natura edificabile delle aree al momento in cui sono state cedute per la realizzazione dell’opera pubblica “sottopasso ciclo-pedonale”.

Ebbene, anche volendo prescindere dalla mancata espressa formulazione delle domande di restituzione o di rideterminazione dell’indennità di esproprio (atteso che fin dal ricorso introduttivo le ricorrenti hanno domandato esclusivamente la caducazione dei provvedimenti impugnati) è dirimente osservare che nel caso concreto non è intervenuta alcuna cessione di standard dai proprietari dei terreni al Comune bensì, come si evince dalla D.G.C. n. 347 del 12 dicembre 2013, vi è stata una procedura espropriativa in loro danno da parte della Regione Veneto in esecuzione del rilevante progetto di interesse pubblico denominato Servizio Ferroviario Metropolitano Regionale che ivi allocava un tratto di pista ciclo-pedonale per il sottopasso ferroviario (poi effettivamente realizzato).

In questo quadro, che il trasferimento fosse stato considerato in conto standard per il futuro Piano Attuativo costituiva un vantaggio per le ricorrenti, le quali avrebbero dovuto presentare tempestivamente il P.U.A., quindi prima della decadenza della previsione di espansione, per poterne usufruire. Ciò non è avvenuto per causa alle medesime imputabile, con la conseguenza che non possono poi dolersi della loro mancanza al fine di riottenere le aree che sarebbero state comunque oggetto del provvedimento ablatorio da parte della Regione, né al fine di ottenere una rideterminazione dell’indennità di esproprio, a suo tempo determinata in ragione del complessivo accordo raggiunto tra le parti.

Da ultimo, per completezza, si deve evidenziare come la realizzazione della pista ciclo pedonale non rappresenti un principio di esecuzione delle opere di urbanizzazione. Siffatto argomento è stato svolto dalle ricorrenti per contestare la già esaminata declaratoria di decadenza, sostenendo che vi era stato un principio di esecuzione delle opere in questione. Ciò non è corretto, posto che come visto nell’esame del presente motivo di impugnazione, l’area era stata ceduta nell’ambito di una procedura espropriativa per permettere alla Regione Veneto di realizzare la pista ciclabile per il sottopasso ferroviario realizzato.

6. In ragione di tutte le motivazioni esposte, il ricorso deve essere rigettato.

7. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della vicenda trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco IN, Presidente

EN AR, Primo Referendario

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	Marco IN

IL SEGRETARIO