Pubblicato il 07/01/2026

N. 00065/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01502/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1502 del 2024, proposto da
Cellnex Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati CO Bellante, Luigi Ammirati, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cantu', non costituito in giudizio;

nei confronti

Wind Tre S.p.A., DR CA, CO CA, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

dell’ordinanza reg. n. 2 - reg. gen. n. 63 del 29 maggio 2024, trasmessa con nota prot. 28085 in pari data, con la quale il Comune di Cantù – Area Gestione del Territorio SUE/Urbanistica ha disposto la «sospensione dei lavori di una nuova infrastruttura per telecomunicazioni - Stazione Radio Base - in Cantù, Via Antonio Stoppani snc nell''area catastalmente identificata al mappale 3392 FG 9/21 del Catasto Terreni, iniziati in assenza di titolo di cui all''art. 44 del D.LGS 259/2003»;

delle note del Comune di Cantù prot. 49704 del 17 ottobre 2023, prot. n. 23766 del 7 maggio 2024, prot. n. 27840 del 28 maggio 2024;

per quanto occorrer possa, del “REGOLAMENTO PER L''INSTALLAZIONE DI IMPIANTI PER LA TELEFONIA CELLULARE E STAZIONI RADIO BASE” approvato con D.C.C. 22 del 27 aprile 2021, con particolare riferimento all''art. 3, comma 6, e all''art. 4, comma 4;

di tutti gli atti presupposti, connessi e/o consequenziali.

per l’accertamento e la declaratoria del silenzio assenso formatosi, ai sensi dell''art. 44 d.gs. n. 259 del 2003, sull''istanza di autorizzazione presentata da Cellnex Italia s.p.a., congiuntamente a Wind Tre s.p.a., al SUAP del Comune di Cantù per la realizzazione di una Stazione Radio Base su porzione di terreno di proprietà privata sito nel medesimo Comune, Via Antonio Stoppani snc, foglio 921, mappale 3392 (Codice pratica 13264231005-31072023-1730 - Protocollo SUAP - REP_PROV_CO/CO-SUPRO/0147739 del 29/08/2023).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2025 il dott. Luigi TT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

In data 29.08.2023, Cellnex Italia S.p.A., congiuntamente a Wind Tre S.p.A., ha presentato all’Ufficio SUAP del Comune di Cantù un’istanza di autorizzazione ex art. 44 D.lvo. 259/03 per la realizzazione di una infrastruttura per telecomunicazioni (c.d. Stazione Radio Base) su una porzione di terreno di proprietà privata sito nel medesimo Comune, Via Antonio Stoppani snc, foglio 921, mappale 3392.

All’istanza sono stati ritualmente allegati la relazione tecnica e il progetto dell’infrastruttura, l’analisi dell’impatto elettromagnetico, la richiesta di Nulla Osta ad ENAC, la relazione tecnica di asseverazione ex art. 47 D.P.R. 445/2000 attestante l’insussistenza di vincoli sull’area, fatta eccezione per quello aeroportuale.

In data 19.09.2023 ARPA ha rilasciato il proprio parere radioprotezionistico favorevole.

In data 13.03.2024 anche l’ENAC ha rilasciato il proprio Nulla Osta alla compatibilità dell’intervento con il vincolo aeroportuale.

In data 12.04.2024, la società ricorrente, sul presupposto dell’avvenuta formazione per silentium del titolo dell’art. 44 comma 10 D.Lgs. 259/2003, ha trasmesso al Comune la Comunicazione di inizio Lavori.

Con Nota prot. n. 23766 del 07.05.2024, il Comune di Cantù provvedeva ad adottare comunicazione di avvio del procedimento di sospensione dei lavori, sulla base della seguente motivazione: “ […]in data 17/10/23 n.p.g. 049704 il responsabile del procedimento richiedeva integrazione documentale, in particolare: a) “Con riferimento al vigente Regolamento comunale sulla materia, relazione sulla mancata possibilità di "co-ubicazione" della erigenda infrastruttura (art. 03 c. 6), con altra già presente nelle immediate vicinanze (v. P.E. 323/11 insistente sul mappale 3367 fg 21)”; b) “Con riferimento al vigente Regolamento comunale sulla materia, relazione sulle eventuali azioni di mitigazione previste, ai sensi dell'art. 04 c. 4. […] Verificato che: A. i termini previsti dalla normativa vigente (art. 44 c. 6 del D.Lgs. 259/03 come modificato dal D.Lgs. 207/21), non risultano perfezionati, in quanto i novanta giorni di legge previsti ricominciano a decorrere dal perfezionamento della domanda di autorizzazione. B. dalla documentazione trasmessa in data 29/01/24 n.p.g. 005188 e in data 25/03/24 n.p.g. 016361, nulla si evince in merito ai sopracitati punti a) e b) ”.

Con nota prot. n. 27840 del 28.05.2024 il Comune ribadiva l’asserito mancato perfezionamento del titolo autorizzativo, e con successiva ordinanza prot. par. 28085 del 29.05.2024, trasmessa a mezzo PEC in pari data, ha disposto la « immediata sospensione dei lavori della nuova infrastruttura per telecomunicazioni – Stazione Radio Base – in Cantù, Via Antonio Stoppani […] iniziati in assenza di titolo di cui all’art. 44 del D. Lgs 1 agosto 2003, n. 259 Codice delle comunicazioni elettroniche ”.

Con ricorso, ed allegata istanza cautelare, regolarmente notificato al Comune di Cantù, alla società Wind Tre, al sig. CA DR e al sig. CA CO, depositato in data 30.06.2024, Cellnex contesta la legittimità degli atti in epigrafe meglio precisati deducendo i seguenti motivi di censura:

I - VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 44, COMMA 6, D.LVO. 259/2003 – VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE E, IN SUBORDINE, ILLEGITTIMITÀ DELL’ART. 3, COMMA 6, E DELL’ART. 4, COMMA 4, DEL “REGOLAMENTO PER L’INSTALLAZIONE DI IMPIANTI PER LA TELEFONIA CELLULARE E STAZIONI RADIO BASE” APPROVATO CON D.C.C. 22 DEL 27/4/2021 − ECCESSO DI POTERE – SVIAMENTO – INSUSSISTENZA DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DIRITTO.

II - VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 44, COMMA 10, D.LVO. 259/2003 – ECCESSO DI POTERE – SVIAMENTO – INSUSSISTENZA DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DIRITTO.

III - VIOLAZIONE E/O FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 44 D.LVO. 259/2003 − ECCESSO DI POTERE – SVIAMENTO – INSUSSISTENZA DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DIRITTO.

Il Comune di Cantù, benché ritualmente intimato, non si costituisce in giudizio.

Con Ordinanza collegiale n. 819 del 26.07.2024 la Sezione fissava udienza di merito ex art. 55 comma 10 c.p.a.

In vista dell’udienza di trattazione del ricorso, la società ricorrente deposita memoria ex art. 73 c.p.a.

All’udienza del 07.10.2025 l’affare viene trattenuto in decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo di ricorso la ricorrente deduce che nella fattispecie concreta si sarebbe perfezionato il titolo autorizzativo per silentium ex art. 44 D.Lgs 259/2003.

Parte ricorrente deduce che quanto rilevato dall’amministrazione comunale nella nota prot. 23766 del 07.05.2024, per la quale il silenzio assenso non si sarebbe perfezionato perché il riscontro della società alla richiesta d’integrazione documentale sarebbe stato solo parziale (mancherebbero le Relazioni sulla possibilità di co-ubicazione dell’impianto e sulle eventuali azioni di mitigazione), non può essere condiviso. Difatti, osserva la ricorrente, sulla base di un consolidato indirizzo ermeneutico, l’amministrazione non potrebbe esigere documenti diversi da quelli previsti dagli Allegati al D.Lgs 259/20023. In tal senso, una richiesta di documenti (peraltro neanche inquadrabile nella previsione di cui all’art. 44 comma 6 D.Lgs 259/2003) non previsti dalla legge non sarebbe idonea a sospendere i termini per la formazione del silenzio assenso.

In ragione di quanto sopra, il titolo autorizzativo risulterebbe essersi perfezionato per silentium in data 28.10.2023.

Sotto altro profilo, la ricorrente rileva che, in ogni caso, la richiesta di una Relazione sulla possibilità di una “co-ubicazione” della struttura neanche risulterebbe prescritta dall’art. 3 comma 6 del Regolamento per l’installazione di impianti per la telefonia cellulare e stazioni radio base del Comune di Cantù. Quest’ultima norma, prosegue la ricorrente, indicherebbe nella “co-ubicazione” solo un mero criterio di preferenza del quale il Comune, se del caso, dovrebbe tenere conto nell’autorizzare o negare le istanze di autorizzazione presentate dagli operatori di comunicazione.

Le medesime considerazioni che precedono, osserva la ricorrente, potrebbero valere con riferimento alla “ relazione sulle eventuali azioni di mitigazione previste ”, asseritamente prescritta, secondo l’Amministrazione comunale, dall’art. 4, comma 4, del citato Regolamento. Anche in tal caso nessuna previsione di tale tenore si riscontrerebbe nella citata norma regolamentare, la quale si limiterebbe invece a prescrivere talune modalità di mascheramento dell’impianto a terra (siepi e alberature), nonché criteri cromatici e tipologie di materiali da utilizzare per la realizzazione della struttura. Al Comune competerebbe il dovere di verificare quanto sopra ai fini dell’assentibilità dell’intervento, contestandone, se del caso, l’eventuale inosservanza (nel caso di specie mai contestata).

Ove mai si accedesse ad una interpretazione delle ridette norme regolamentari nel senso predicato dal Comune, le stesse, per le ragioni sopra evidenziate, sarebbero illegittime, in quanto volte ad imporre adempimenti non previsti dalla normativa statale ed idonei a condizionare in termini negativi il procedimento accelerato delineato dal legislatore.

Va rammentato, inoltre, che l’art. 44, comma 6, D.lvo. 259/2003 (nella cui previsione la richiesta d’integrazione documentale formulata dal Comune, come già rilevato, invero non sarebbe neppure riconducibile) consente al responsabile del procedimento di “ richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell’istanza, il rilascio di dichiarazioni e l'integrazione della documentazione prodotta ”. Si tratta di un termine finalizzato ad accelerare il procedimento di formazione del titolo, e dunque di natura perentoria, il cui mancato rispetto comporterebbe l’inidoneità di una eventuale richiesta di integrazione tardiva a interrompere o sospendere il termine di 60 giorni per la formazione del titolo silente decorrente dalla presentazione della domanda e del progetto.

Nel caso in esame è pacifico che l’esponente Società ha presentato la propria istanza autorizzativa ex art. 44 D.lvo. 259/2003 in data 29.08.2023, mentre la richiesta di integrazione documentale è stata formulata in data 17.10.2023, cioè ben oltre la scadenza dei quindici giorni previsti dall’art. 44, comma 6, D.lvo. 259/2003.

Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente osserva che l’istanza di autorizzazione, in ogni caso, sarebbe stata corredata da tutta la documentazione prescritta dalla legge e necessaria al corretto espletamento dell’attività istruttoria da parte dell’Amministrazione.

Il perfezionamento del titolo abilitativo per silenzio-assenso, al pari di un provvedimento amministrativo illegittimo, potrebbe avere luogo anche con riguardo ad una istanza non conforme alla legge, ferma restando in tal caso la possibilità per l’amministrazione di agire in autotutela e per il controinteressato di impugnare l’atto giudizialmente.

A voler diversamente opinare, osserva la ricorrente, si vanificherebbe la disciplina stessa del silenzio-assenso, facendo sì che l’inerzia dell’Amministrazione ridondi in danno della parte istante in spregio delle ragioni sottese alla norma.

Dunque, l’eventuale discrasia della fattispecie rispetto al modello legale di riferimento determinerebbe un’ipotesi di illegittimità dell’atto tacito, e non certo quella dell’inesistenza dell’atto medesimo. Da ciò ne deriverebbe che il titolo autorizzativo può dirsi senz’altro conseguito per silentium per effetto del decorso del termine di sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza ex art. 44, comma 10, D.lvo. 259/2003.

Il ricorso è fondato.

Il primo e il secondo motivo di ricorso possono essere congiuntamente esaminati attesa la loro stretta connessione.

Essi sono fondati nei termini che seguono.

Va preliminarmente chiarito che, diversamente da quanto emerge dagli atti comunali che richiamano un termine di 90 giorni, l’art. 44, comma 6 bis prevede infatti che “ salvo quanto previsto ai commi 7, 8, 9 e 10, l'istanza di autorizzazione di cui al comma 1 si intende accolta decorso il termine perentorio di cui al comma 10 dalla data di presentazione della stessa ove non sia intervenuto un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36 ”. Il comma 10 del citato art. 44 stabilisce che " le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego o un parere negativo da parte dell'organismo competente ad effettuare i controlli di cui all'articolo 14 della legge 22 febbraio 2001, n. 36, ove ne sia previsto l'intervento, e non sia stato espresso un dissenso, congruamente motivato, da parte di un'Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale o dei beni culturali. “. Il termine per la formazione di silenzio assenso, pertanto, è stato ridotto da novanta a sessanta giorni a seguito delle modifiche apportate dall'art. 18, co. 5, lett. a), del decreto legge 24 febbraio 2023, n. 13, conv. con modif. dalla legge 21 aprile 2023, n. 41.

Precisato quanto sopra, nella vicenda in esame, il Comune di Cantù, con i provvedimenti impugnati, ha negato il perfezionamento del silenzio-assenso sul presupposto della mancata produzione di integrazioni documentali richieste in data 17.10.2023 n.p.g. 049704.

Le carenze documentali, contestate dall’amministrazione comunale, riguardavano l’assenza di una Relazione sulla possibilità di “co-ubicazione” della erigenda infrastruttura con altra già presente nelle immediate vicinanze e di una Relazione sulle eventuali azioni di mitigazione previste. Si tratta di Relazioni pretese dall’amministrazione comunale invocando, rispettivamente, l’art. 3 comma 3 e l’art. 4 comma 4 del Regolamento per l’installazione di impianti per la telefonia cellulare e stazioni radio base del Comune di Cantù.

Ad avviso del Collegio, diversamente da quanto dedotto dal Comune, la mancata produzione della documentazione richiesta non ha impedito il decorso dei termini per la formazione del silenzio assenso, atteso che sarebbe stato comunque possibile per l’amministrazione resistente, entro il termine previsto dalla legge, adottare un provvedimento espresso, munito di adeguato supporto motivazionale a sostegno della prospettata necessità di applicare le invocate previsioni regolamentari.

L'istanza idonea a far decorrere il termine per la formazione del silenzio assenso è, secondo il più condivisibile orientamento giurisprudenziale, solo ed esclusivamente quella corredata dalla dichiarazione di sussistenza dei presupposti e requisiti di legge previsti e, quindi, quella corredata dalla documentazione necessaria al corretto espletamento dell'attività istruttoria da parte dell'Amministrazione. In tali ipotesi, in assenza di un provvedimento espresso dell’amministrazione, la documentazione allegata può ritenersi sufficiente per il valido perfezionamento del meccanismo del silenzio assenso, con venuta ad esistenza dell’atto tacito. La sussistenza dei requisiti di formazione, inoltre, prescinde dal difetto delle condizioni sostanziali per l’accoglimento dell’istanza. In sostanza, il contrasto della richiesta con la normativa di riferimento non condiziona la formazione dell’atto tacito di assenso (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27/12/2023 n. 11203) . Peraltro, “ Il perfezionamento di un titolo mediante silenzio assenso non richiede l’assenza di eventuali vizi o la completezza della documentazione richiesta, dal momento che tali eventuali carenze e vizi (che non si sono comunque verificati nel caso di specie) possono essere tutt’al più contestati mediante l’esercizio del potere di annullamento in autotutela » (Consiglio di Stato, Sezione VI, 02/01/2024, n. 15).

Di talché, nella fattispecie concreta, solo l’assenza della documentazione essenziale prevista dalla speciale disciplina di settore, da allegare all’istanza, avrebbe potuto impedire il decorso dei termini per la formazione del silenzio assenso, determinando l’inesistenza dell’atto tacito. La legge disciplina compiutamente quali procedure seguire e quali documenti presentare, al fine di evitare l’adozione di procedure differenziate a seconda delle varie zone del territorio nazionale. Sul punto, il Consiglio di Stato si è recentemente così pronunciato: “ la documentazione che l’istante è tenuto a presentare è solo quella richiesta dal Codice delle Comunicazioni Elettroniche (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 02/01/2024, n. 15, […] nell'ipotesi di installazione di un impianto di telecomunicazioni l’Amministrazione non può esigere documenti diversi da quelli di cui all'Allegato 13, modello A o B, del d.lgs. n. 259/2003, attese le finalità acceleratorie e semplificatorie del procedimento e l'esigenza di evitare ogni forma di aggravamento procedimentale da parte del Comune, tramite richiesta di ulteriore documentazione non prevista dalla normativa) ” (Cons. di Stato, Sez. VI, 23.10.2024 n.8500).

Sotto altro profilo, il Collegio rileva che l’art. 44, comma 6, del decreto legislativo 1 agosto 2003, n. 259 (CCE) prevede, per il caso di incompletezza della documentazione già prodotta, che “ Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell'istanza, il rilascio di dichiarazioni e l'integrazione della documentazione prodotta. Il termine di cui al comma 10 riprende a decorrere dal momento dell'avvenuta integrazione documentale ”.

In base al chiaro tenore letterale della norma, l’Amministrazione deve sincerarsi della presenza di eventuali carenze istruttorie non appena riceve la domanda dell’interessato e richiedere il completamento della documentazione prodotta una sola volta, entro i 15 giorni successivi; attraverso la violazione del termine stringente indicato nella norma e attraverso la parcellizzazione delle istanze rivolte al privato si determinerebbe infatti un inammissibile aggravamento e l’allungamento dell’ iter abilitativo puntualmente disciplinato da legislatore - in netto contrasto con le finalità semplificative e acceleratorie perseguite dallo stesso - oltreché, in ultima istanza, l’elusione del meccanismo del silenzio assenso previsto dall’art. 44 cit. (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. V, 8 ottobre 2024, n. 2779; T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 21 ottobre 2020, 4652; Cons. Stato, sez. VI, 14 febbraio 2022, n. 1050; C.G.A.R.S., 19 luglio 2021, n. 725; Cons. Stato, sez. III, 9 luglio 2018, n. 4189).

Nella fattispecie concreta, a fronte di un’istanza ex art. 44 CCE, presentata in data 29.08.2023, solo in data 17.10.2023 l’amministrazione comunale ha provveduto a richiedere l’integrazione documentale ex art. 44 comma 6 CCE.

A prescindere dalla legittimità della richiesta di ulteriori documenti, la tempistica con la quale il Comune resistente ha richiesto l’integrazione, difatti, risulta comunque contrastante con quanto espressamente previsto dalla previsione normativa, poiché intervenuta a ben 49 giorni dalla presentazione dell’istanza.

La tardività della richiesta, sulla base di un condivisibile orientamento giurisprudenziale, rende quest’ultima non idonea a determinare l’interruzione del termine previsto per la formazione del silenzio assenso ex art. 44 comma 10 D.Lgs 259/2003. Una diversa lettura renderebbe incerta la durata del procedimento e attribuirebbe all’amministrazione la potestà di rimodulare in fatto il termine per provvedere. ( ex multis , TAR Lazio, Latina, sez. I, 11 ottobre 2021, n. 558 e 16 ottobre 2018, n. 527; TAR Lazio, Roma, sez. II, 5 settembre 2017, n. 9597; TAR Abruzzo, L'Aquila, sez. I, 14 novembre 2016, n. 713; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 7 aprile 2016, n. 1728; TAR Sicilia, Catania, sez. I, 13 maggio 2015, n. 1293; TAR Abruzzo, L'Aquila, sez. I, 24 novembre 2014, n. 832; TAR Lazio, Latina, sez. I, 15 luglio 2009, n. 696; TAR Basilicata, sez. I, 25 giugno 2008, n. 312; TAR Toscana, sez. I, 19 settembre 2007, n. 2686; TAR Campania, Napoli, sez. VII, 7 agosto 2007, n. 7365; in termini v. anche Cons. Stato, sez. VI, 31 marzo 2011, n. 1993; sez. VI, 26 gennaio 2009, n. 355).

Sulla base di quanto sopra complessivamente osservato, va pertanto dichiarato che sull’istanza ex art. 44 D.Lgs 359/2003, presentata dalla ricorrente in data 29.08.2023, risulta perfezionato in data 28.10.2023 il silenzio assenso ex art. 44 commi 6bis e 10 D.Lgs 259/2003, con conseguente annullamento di tutti gli atti impugnati.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Cantù al pagamento delle spese di lite che liquida in € 2.000,00, oltre accessori di legge se dovuti, e alla restituzione del contributo unificato nella misura di quanto versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI AD US, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere

Luigi TT, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi TT	RI AD US

IL SEGRETARIO