Pubblicato il 24/11/2025

N. 00724/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00571/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

Sezione Staccata di Reggio Calabria

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 571 del 2024, proposto dal sig. NG PA, rappresentato e difeso dall'avv. Vincenzo Milea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Calabria, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Antonella Paola De Stefano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

- del diniego di permesso di costruire Prot. n. 28/06/2024.0165505.U adottato dal Comune di Reggio Calabria avuto riguardo all’istanza di cui alla Pratica SUE n. 8688, prot. regionale n. 429064/2023 del 02.10.2023, prot. comunale n. 236102 del 05.10.2023, presentata dal ricorrente;

- di ogni altro atto, provvedimento, note, comunicazioni e verbali di accertamento inerenti al procedimento, presupposti e non altrimenti conosciuti e/o resi noti al ricorrente;

- di ogni altro atto e/o provvedimento e/o verbale e/o comunicazione presupposti, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Calabria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 ottobre 2025 la dott.ssa TA AZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso tempestivamente notificato e depositato, il ricorrente ha impugnato il provvedimento prot. n. 28/06/2024.0165505.U del 27.06.2024 con cui il Comune di Reggio Calabria ha rigettato la sua richiesta di rilascio di un permesso di costruire, avente ad oggetto la costruzione di fabbricato in c.a. a due piani f.t., a destinazione residenziale, previa demolizione di quello preesistente, ad un piano fuori terra, ubicato in Reggio Calabria, via Concessa, fraz. Catona, distinto al N.C.E.U., Sez. CNA, foglio 4, part. 733, ex part. 258 (ante frazionamento).

1.1 L’amministrazione, visti gli esiti dell’istruttoria e valutate le controdeduzioni formulate dall’interessato all’esito della comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10 bis L. n. 241/90, ha denegato il titolo edilizio in considerazione dell’inesistenza, ai sensi dell’art. 9 bis comma 1 bis D.P.R. n. 380/2001, del cd. stato legittimo dell’immobile da demolire/ricostruire.

Più precisamente, ad avviso l’ente locale, il fabbricato in questione, edificato in forza del parere favorevole della Commissione edilizia n. 464 del 13.10.1955, preceduto dal nulla osta del Genio Civile n. 30574 del 12.09.1955, ricadrebbe in una zona del territorio comunale qualificabile, fin dagli anni ’50, in termini di centro abitato , siccome connotata dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, servito dalla strada comunale Concessa.

Ne conseguirebbe, stante il disposto dell’art. 31 L. n. 1150/1942, nel testo antecedente alla riforma di cui all’art. 10 L. n. 765/67, che anche i riscontrati ampliamenti rispetto al progetto assentito dalla Commissione edilizia nel 1955 avrebbero necessitato della preventiva autorizzazione comunale, la cui mancanza escluderebbe lo stato legittimo del manufatto in parola.

2. Il ricorrente ha, dunque, impugnato il provvedimento in epigrafe, affidando il gravame ai motivi di diritto appresso sintetizzati e raggruppati per censure omogenee.

- “VIOLAZIONE DELL’ART. 31 DELLA LEGGE N. 1150/1942 (VIGENTE ALL’EPOCA DELLA COSTRUZIONE”;

- “VIOLAZIONE DELL’ART. 9 BIS, COMMA 1 BIS DEL D.P.R. 06.06.2001, N. 380”;

- “DIFETTO DI MOTIVAZIONE SVIAMENTO, IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITÀ O CONTRADDITTORIETÀ DELL'ATTO, TRAVISAMENTO O ERRONEA VALUTAZIONE DEI ATTI, DISPARITÀ DI TRATTAMENTO, INGIUSTIZIA MANIFESTA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE”;

- “VIOLAZIONE ART. 146 D.LGS. 42/2004 - DIFETTO DI ISTRUTTORIA”;

Il provvedimento in contestazione sarebbe stato adottato a valle di una istruttoria contraddittoria - stanti i diversi esiti delle tre relazioni predisposte nel corso del procedimento, di cui la prima favorevole all’intervento - oltre che deficitaria, in ragione tanto della mancata favorevole considerazione dei pregnanti e dirimenti apporti partecipativi resi dell’interessato, a valle del preavviso di diniego, quanto del mancato inoltro dell’istanza di autorizzazione ex art. 146 D.lgs. n. 42/2004 in favore dell’autorità tutoria dei vincoli paesaggistici di zona.

In particolare, l’area di insistenza del fabbricato oggetto di demolizione (particella n. 733 del foglio 4 della sezione Catona, del comune di Reggio Calabria, ex particella 258), all’epoca della relativa edificazione, risalente al 1955, non avrebbe potuto dirsi ricadente all’interno di un centro abitato , nell’accezione del termine siccome intesa dalla giurisprudenza amministrativa e tenuto conto della definizione di centro abitato offerta dall’art. 3, n. 8 del Codice della Strada, quale “ raggruppamento continuo, ancorché intervallato da strade, piazze, giardini o simili, costituito da non meno di venticinque fabbricati e da aree di uso pubblico con accessi veicolari o pedonali sulla strada” .

Si sarebbe, infatti, trattato in illo tempore – così come all’attualità - di una zona estremamente periferica del territorio comunale, laddove non sarebbero rinvenibili le venticinque case contigue, intervallate da strade, piazze, giardini o simili, di cui all’art. 3 citato Codice della Strada, essendo al più presenti un numero di circa 20 case sparse nello spazio di un km quadrato.

Stante l’inesistenza, a mente dell’art. 31 L. n. 1150/42, dell’obbligo giuridico di premunirsi di un titolo edilizio in zona esterna al centro abitato , il parere della Commissione edilizia n. 464 del 13.10.1955 sarebbe stato richiesto in regime cd. volontario, tant’è che non vi sarebbe traccia di analoghi provvedimenti rilasciati dal Comune per le poche abitazioni edificate nello stesso periodo (anni ’50).

L’immobile in contestazione non potrebbe, dunque, dirsi abusivo, ai sensi dell’art. 9 bis, comma 1 bis D.P.R. n. 380/2001, giacché - per come evincibile da tutta la documentazione versata agli atti procedimento e dell’odierna sede giurisdizionale, oltre che dall’intima coerenza di tutti i materiali costruttivi impiegati - complessivamente edificato, anche nelle parti difformi rispetto al parere della Commissione edilizia n. 464/1955, in epoca anteriore all’entrata in vigore dell’art. 10 L. n. 675/67 che, nel riformare l’art. 31 L. n. 1150/1942, ha esteso l’obbligatorietà del preventivo rilascio del titolo edilizio rispetto a tutto il territorio comunale, senza distinzioni di sorta.

L’assentibilità dell’intervento edilizio proposto troverebbe conferma nelle previsioni di cui al Piano Strutturale Comunale (PSC), approvato con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 101 del 30.12.2023 secondo cui, avuto riguardo alla zona oggetto di intervento, gli interventi di ristrutturazione edilizia, tra cui quelli di demo-ricostruzione, non abbisognerebbero della preventiva approvazione di un Piano Attuativo.

- “VIOLAZIONE ART. 20 DEL D.P.R. 380/2001 – DIFETTO DI ISTRUTTORIA”;

L’amministrazione comunale avrebbe adottato il provvedimento di diniego senza tener conto del precedente perfezionamento, in senso favorevole all’istante, della fattispecie semplificativa del cd. silenzio-assenso, atteso l’inutile decorso del termine di 190 giorni decorrenti dalla presentazione l’istanza, secondo quanto previsto dall’art. 20 T.U.E.

La richiesta di autorizzazione paesaggistica presentata dall’interessato a corredo della richiesta di rilascio del titolo edilizio sarebbe stata, infine, ignorata dall’ente locale, con conseguente aggravio del deficit istruttorio.

3. Il Comune di Reggio Calabria si è costituito in giudizio mediante articolate e documentate deduzioni difensive, chiedendone il rigetto.

3.1 In particolare, anche mediante la comparazione tra la mappa catastale “di primo impianto” allegata dal ricorrente a sostegno della legittimità del contestato proposito edificatorio, ritenuta antecedente all’edificazione del fabbricato da demo-ricostruire (stante il mancato frazionamento dell’originaria particella 258 nell’attuale particella 733 che lo ospita), e quella utilizzata dall’ufficio tecnico nel corso dell’istruttoria, la difesa comunale ha valorizzato la preesistenza, rispetto al 1955, di un centro abitato limitrofo all’originaria particella n. 258, ante frazionamento. Di tale centro abitato avrebbe costituito parte integrante quello stesso complesso di case popolari (insistente nella limitrofa particella 266) raffigurato proprio negli elaborati planimetrici assentiti dalla Commissione edilizia con il parere n. 464 del 1955. Da qui la necessità che tanto il fabbricato oggetto di tale parere quanto i successivi ampliamenti fossero preventivamente autorizzati dall’ente locale, secondo quanto previsto dall’art. 31 L. n. 1150/1942 nel testo ante riforma, ex L. n. 765/67. Considerata l’assenza, dal punto di vista urbanistico/edilizio, dello stato legittimo dell’immobile da demolire/ricostruire, l’impugnato diniego - adottato nei termini di legge stante la complessità dell’istruttoria - resisterebbe a tutti i motivi di gravame articolati in ricorso, non essendovi, peraltro, i presupposti affinché venisse previamente interpellata l’autorità tutoria dei vincoli paesaggistici di zona.

4. Entrambe le parti hanno precisato e meglio argomentato le proprie difese mediante il deposito di scritti difensivi conclusivi e di replica, insistendo nelle conclusioni già rassegnate.

5. In occasione della pubblica udienza del 22 ottobre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso è infondato e, come tale, deve essere rigettato.

7. L’assunto cardine del gravame coincide con la pretesa legittimità, dal punto di vista urbanistico/edilizio, dell’immobile ubicato in via Concessa, fraz. Catona, del Comune di Reggio Calabria, distinto al N.C.E.U., Sez. CNA, foglio 4, part. 733, ex part. 258 (ante frazionamento), in quanto complessivamente edificato, sia nella parte assentita dall’ente, giusto parere della Commissione edilizia n. 464 del 13.10.1955, che nella parte ulteriormente ampliata, in una zona ritenuta esterna al cd. centro abitato ed in un’epoca antecedente alla riforma dell’art. 31 L. n. 1150/42 (cd. Legge Urbanistica) da parte della L. n. 765/67 (cd. Legge Ponte).

8. Risulta, dunque, dirimente l’interpretazione della non meglio precisata nozione tecnico-giuridica di centri abitati a cui, nel lontano 1942, si riferiva l’art. 31 comma 1 citata Legge Urbanistica allorquando, prima della riforma operata dalla Legge Ponte, così disponeva: « Chiunque intenda eseguire nuove costruzioni edilizie ovvero ampliare quelle esistenti o modificarne la struttura o l'aspetto nei centri abitati ed ove esista il piano regolatore comunale, anche dentro le zone di espansione di cui al n. 2 dell'art. 7, deve chiedere apposita licenza al podestà del comune».

8.1 La risalente disposizione in esame perseguiva evidenti finalità di regolamentazione, anche in chiave evolutiva, dell’assetto urbanistico/edilizio del territorio comunale, in linea con la ratio sottesa alla Legge Urbanistica del suo complesso (cfr. art. 1 L. n. 1150/1942 secondo cui “ L'assetto e l'incremento edilizio dei centri abitati e lo sviluppo urbanistico in genere nel territorio del regno sono disciplinati dalla presente legge ”).

Tali finalità appaiono, a ben vedere, non sovrapponibili a quelle sottese all’approvazione, nel 1992, del cd. Codice della Strada (D.lgs. n. 285/95) - e, quindi, anche al concetto di centro abitato di cui all’art. 3, n. 8 del medesimo Codice - queste ultime coincidenti con la tutela della sicurezza, della salute delle persone e dell’ambiente avuto specifico riguardo alla circolazione stradale (così recita l’art. 1 del D.lgs. n. 285/92: « La sicurezza e la tutela della salute delle persone nonché la tutela dell'ambiente, nella circolazione stradale, rientrano tra le finalità primarie di ordine sociale ed economico perseguite dallo Stato »).

La differente ratio legis sottesa alle disposizioni in esame - art. 31 L. n. 1150/42, da un lato, ed art. 3 n. 8 D.lgs. n. 285/92 dall’altro (centro abitato quale “ raggruppamento continuo, ancorchè intervallato da strade, piazze, giardini o simili, costituito da non meno di venticinque fabbricati e da aree di uso pubblico con accessi veicolari o pedonali sulla strada” ) - non può non orientare l’interprete nell’individuazione del significato da attribuire alla nozione, urbanistico/edilizia, di centro abitato, in assenza di una definizione da parte del Legislatore Urbanistico del 1942.

8.2 La definizione di centro abitato , come sopra evidenziato, non è, infatti, rinvenibile in termini univoci nella cd. Legge Urbanistica, dovendosi all’uopo fare riferimento ai criteri empirici elaborati, nel tempo, dalla giurisprudenza amministrativa e condivisi dal Collegio, secondo cui, ai fini urbanistico-edilizi, il cd. centro abitato “ va individuato nella situazione di fatto costituita dalla presenza di un aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro, ma suscettibile di espansione ” (così Cons. Stato, II, 21/01/2025, n.437; sez. VI, 24/03/2023, n. 3025; 21.02.2022, n. 1222 e 21 giugno 2021n. 4771; sez. IV, 21/10/2014, n. 5173).

9. Ciò posto, nel caso in esame, l’inserimento all’interno del centro abitato dell’area oggetto dell’intervento assentito, nel 1955, è comprovato dal tenore degli atti istruttori del relativo fascicolo edilizio, così come dal provvedimento finale adottato dalla Commissione edilizia presso il Comune di Reggio Calabria (cfr. documentazione prodotta dalla difesa dell’ente).

In particolare, nella relazione tecnica a corredo dell’istanza presentata dall’allora avente titolo (tale sig. CE TR), l’erigendo fabbricato risulta così descritto: “ sarà costituito da due vani oltre accessori (cucina e gabinetto), sarà a pianterreno ritirato dalla strada attuale m. 3.30, allineato cioè con le case popolari ivi esistenti ”.

È, dunque, lo stesso progettista, incaricato in data 13.09.1954 di curare la pratica edilizia, a rappresentare - anche graficamente nelle planimetrie allegate (doc. all.) - la vicinanza dell’erigendo fabbricato di via Spuntone-Concessa alle limitrofe case popolari (distanza in planimetria indicata in 4 metri). A valle del procedimento, la Commissione edilizia, in occasione della seduta del 13.10.1955, ha espresso parere favorevole, “ a condizione che si provveda a mantenere la distanza prevista dall’art. 48 del Reg. di igiene e sanità per quanto riguarda le case popolari ”.

10. Tanto premesso, la presenza, fin dal 1954, di un complesso di edilizia residenziale pubblica (cd. E.R.P.) a distanza di appena 4 metri rispetto all’area oggetto del proposto intervento comprova, ad avviso del Collegio, la correttezza della valutazione comunale circa l’inserimento dell’area de qua all’interno di una zona di espansione del territorio comunale e, quindi, all’interno del centro abitato inteso, lo si ribadisce, in via di fatto, quale “ aggregato di case continue e vicine, anche distante dal centro”, ma, per l’appunto “suscettibile di espansione”.

Del resto, tale stato di fatto appare coerente con il regime giuridico dell’Edilizia Residenziale Pubblica dettato dall’art. 3 L. n. 167/67 secondo cui le aree da comprendere nei cd. P.E.E.P. (piani delle zone da destinare alla costruzione di alloggi a carattere economico/popolare) “ sono, di norma, scelte nelle zone destinate ad edilizia residenziale nei piani regolatori vigenti, con preferenza in quelle di espansione dell'aggregato urbano”.

11. L’apprezzamento circa l’inesistenza dello stato legittimo dell’immobile, ai sensi dell’art. 9 bis comma 1 bis D.P.R. n. 380/2001 sfugge, quindi, ai motivi di gravame nella misura in cui, per come rilevato dall’Ufficio Tecnico, e non contestato dall’odierno ricorrente, il manufatto oggetto del proposito edificatorio denegato risulta difforme, in quanto più ampio, rispetto a quello assentito dalla Commissione edilizia nel 1955, in assenza di atti autorizzativi successivi.

12. Le superiori considerazioni denotano, contrariamente agli assunti ricorsuali, la puntualità, completezza e correttezza della complessiva istruttoria condotta dall’amministrazione. Alla prima valutazione operata dal Responsabile del procedimento del settore Comunale Urbanistica (prima relazione istruttoria, in atti), è, infatti, seguito un approfondimento, a cura del Responsabile dell’Ufficio Attuazione PAU – P.d.C. – P.d.C. (seconda relazione istruttoria, in atti), il quale, esaminando gli elaborati grafici allegati alla pratica SUE n. 8688 e confrontandoli con le planimetrie assentite nel 1955, si è avveduto delle summenzionate difformità sine titulo , di fatto ostative alla realizzazione del proposito edificatorio in esame.

13. Parimenti infondata risulta la censura tesa a contestare, ai sensi dell’art. 20 D.P.R. n. 380/2001, il preteso perfezionamento del cd. silenzio-assenso in ordine all’istanza di rilascio di permesso di costruire, sicché il Comune non avrebbe potuto adottare il provvedimento espresso di diniego in contestazione.

L’area oggetto del proposito edificatorio ricade in zona paesaggisticamente vincolata ex D.lgs. n. 42/2004, tant’è che il ricorrente ha chiesto anche il rilascio di una autorizzazione paesaggistica che, come è noto, “ costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio” (così art. 146 comma 3 D.lgs. n. 42/2004).

Ebbene, a mente del comma 8 dell’art. 20 D.P.R. n. 380/2001, la fattispecie semplificativa del cd. silenzio assenso, connessa all’inutile decorso del termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, è espressamente esclusa tutte le volte in cui, come nel caso in esame, l’area interessata è gravata da un vincolo paesaggistico ex D.lgs. n. 42/2004 (“ Decorso inutilmente il termine per l'adozione del provvedimento conclusivo, ove il dirigente o il responsabile dell'ufficio non abbia opposto motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio-assenso, fatti salvi i casi in cui sussistano vincoli relativi all'assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali” così recita il citato comma 8 dell’art. 20).

14. Fuori fuoco si appalesa anche l’ulteriore motivo di ricorso secondo cui la legittimità dell’impugnato diniego sarebbe inficiata dal mancato preventivo inoltro, a cura dell’amministrazione comunale, dell’istanza ex art. 146 D.lgs. n. 42/2004 in favore della competente soprintendenza.

Ed invero, considerata la radicale non assentibilità dell’intervento dal punto di vista urbanistico-edilizio, per assenza dello stato legittimo dell’immobile, l’eventuale assenso dell’autorità tutoria del vincolo non sarebbe, comunque, stato utile alla realizzazione del proposito edificatorio.

15. In conclusione, il ricorso è infondato e, come tale, deve essere rigettato.

16. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, Sezione Staccata di Reggio Calabria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore dell’amministrazione comunale di Reggio Calabria, della complessiva somma di € 1.500,00 a titolo di spese di lite, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Reggio Calabria nella camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ER SC, Presidente

TA AZ, Primo Referendario, Estensore

Domenico Gaglioti, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TA AZ	ER SC

IL SEGRETARIO