Pubblicato il 10/12/2025

N. 02731/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00115/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 115 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmelo La Fauci Belponer, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Terrasini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Linda Giambanco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– l’annullamento dell’ordinanza dirigenziale n. -OMISSIS-, notificata in data 6 dicembre 2023.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati da -OMISSIS- il 20 febbraio 2024:

– l’annullamento del silenzio-rigetto formatosi sull’istanza di accertamento di conformità presentata ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 in data 19 dicembre 2023.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Terrasini;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 novembre 2025 il dott. EA UM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – Con ricorso depositato il 24 gennaio 2024, -OMISSIS- ha chiesto al TAR l’annullamento dell’ordinanza dirigenziale -OMISSIS-, notificata il 6 dicembre 2023, con la quale il Comune di Terrasini ha ingiunto la demolizione di presunti abusi edilizi riferiti all’immobile di sua proprietà sito in -OMISSIS-.

1.1 – A fondamento del ricorso proposto, il ricorrente ha dedotto – in punto di fatto – quanto segue.

a. Il ricorrente risultava proprietario dell’immobile de quo sin dal 2007, in forza di atto notarile regolarmente registrato. L’unità immobiliare ricadeva in zona “A” – centro storico – del P.R.G. del Comune di Terrasini, disciplinata dall’art. 20 delle N.T.A., che consentiva – in assenza di piani di recupero – l’esecuzione degli interventi edilizi previsti dall’art. 20 della legge regionale n. 71/1978 (oggi sostituita dalla l.r. n. 16/2016), comprendenti, tra l’altro, manutenzione straordinaria, restauro, risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia.

b. In data 2 maggio 2022, personale della Polizia Municipale effettuava un sopralluogo presso l’immobile, contestando al ricorrente, oltre all’assenza originaria del titolo edilizio, tre gruppi di presunti abusi edilizi: (i) la “fusione” dell’edificio con quello retrostante, di proprietà dei genitori, mediante l’apertura di varchi interni; (ii) la modifica del prospetto al piano terra, con arretramento del portoncino e sostituzione di una persiana con una finestra; (iii) il rifacimento delle pavimentazioni, dei tramezzi, dei servizi igienici e degli impianti relativi ai tre livelli. Tali opere, secondo la prospettazione del ricorrente, si risolvevano in meri interventi di ristrutturazione edilizia, pienamente compatibili con la zonizzazione vigente.

c. In data 19 dicembre 2023, anteriormente all’eventuale irrogazione della sanzione acquisitiva prevista dall’art. 31, comma 3, del T.U. Edilizia, il ricorrente presentava istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, deducendo che le opere eseguite risultavano conformi sia alla disciplina urbanistica vigente al momento della loro realizzazione, sia a quella vigente alla data della domanda, essendo rimasta immutata la normativa di riferimento (art. 21 N.T.A.).

d. Nonostante la proposizione dell’istanza di sanatoria, il Comune di Terrasini adottava l’ordinanza oggi impugnata senza sospendere il procedimento repressivo e senza esaminare l’istanza ex art. 36, determinando – ad avviso del ricorrente – l’inefficacia dell’ordine di demolizione.

1.2 – Svolta tale premessa in fatto, il ricorrente ha quindi formulato le seguenti doglianze, svolte in forma discorsiva.

Il ricorrente ha dedotto, anzitutto, l’invalidità dell’ordinanza di demolizione in ragione della presentazione dell’istanza di accertamento di conformità, sostenendo che tale iniziativa obbligava l’Amministrazione a riesaminare integralmente il quadro istruttorio e a pronunciarsi previamente sulla sanabilità dell’intervento. L’ordine demolitorio sarebbe stato pertanto adottato in carenza del necessario presupposto procedimentale.

Il ricorrente ha allegato, inoltre, la sussistenza della doppia conformità richiesta dall’art. 36 del T.U. Edilizia. Egli ha evidenziato come le opere realizzate rientrino nella nozione di ristrutturazione edilizia di cui all’art. 20 della l.r. n. 71/1978 (oggi riprodotta dalla l.r. n. 16/2016) e richiamata dall’art. 21 delle N.T.A. del Comune di Terrasini. Poiché nel periodo intercorrente tra l’esecuzione dell’intervento e la presentazione della domanda la disciplina urbanistica è rimasta invariata, le opere risulterebbero conformi sia ratione temporis sia ratione loci , con conseguente obbligo dell’Amministrazione di pronunciarsi favorevolmente sulla sanatoria.

In conclusione, il ricorrente ha sostenuto l’illegittimità dell’ordine di demolizione perché adottato nonostante la presentazione dell’istanza ex art. 36, in assenza della necessaria previa valutazione della stessa e con riferimento a opere che sarebbero integralmente assentibili secondo la normativa vigente.

2 – Con motivi aggiunti depositati il 20 febbraio 2024, il ricorrente ha chiesto al TAR l’annullamento del silenzio-rigetto formatosi sull’istanza di accertamento di conformità del 19 dicembre 2023. Egli ha richiamato, in sintesi, i fatti già esposti a corredo del ricorso introduttivo e ha dedotto che l’immobile e le opere oggetto di istanza presentano la doppia conformità richiesta dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, in quanto conformi sia alla disciplina urbanistica vigente al momento della loro realizzazione sia a quella attuale, che consente interventi di ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 21 delle N.T.A. Il ricorrente ha lamentato, inoltre, il difetto di istruttoria, rilevando che una parte degli interventi contestati rientra nell’edilizia libera e che l’Amministrazione ha omesso qualsiasi valutazione sulla loro natura e sulla complessiva sanabilità delle opere.

Ha sostenuto, pertanto, che il silenzio-rigetto risulta viziato per violazione dell’art. 3 della l. n. 241/1990, come recepito dalla l.r. n. 9/2019, e per mancata applicazione dei presupposti dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.

3 – Con memoria depositata il 22 febbraio 2024, il Comune si è costituito nel giudizio avverso l’ordinanza di demolizione del 29 novembre 2023. L’Amministrazione ha ricostruito l’esito del sopralluogo del 28 aprile 2022, dal quale sarebbero emerse opere eseguite nel 2022 in totale assenza di titolo e in difformità dalla CILA del 2021, riguardanti la fusione con l’immobile retrostante, modifiche del prospetto e rifacimenti interni. Ha rilevato che l’edificio ricade in zona “A”, ove sono ammessi esclusivamente interventi conservativi, e che il fabbricato risulterebbe privo di originario titolo abilitativo, richiamando anche il sequestro penale del 10 maggio 2022. Quanto all’incidenza dell’istanza di sanatoria del 19 dicembre 2023, il Comune ha sostenuto che l’ordine di demolizione conserva validità, subendo, al più, una sospensione dell’esecuzione. Ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso.

4 – Con memoria del 7 marzo 2024, il Comune ha replicato ai motivi aggiunti, richiamando integralmente le difese già svolte e ribadendo l’assenza della doppia conformità.

5 – All’udienza pubblica del 27 novembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione, previa discussione.

6 – Con il ricorso introduttivo il ricorrente sostiene anzitutto che la presentazione dell’istanza di sanatoria del 19 dicembre 2023 avrebbe determinato l’invalidità dell’ordinanza di demolizione impugnata, adottata in data 29 novembre 2023.

La questione può essere agevolmente definita.

L’istanza ex art. 36 è successiva all’ordinanza e, secondo il consolidato e condivisibile orientamento giurisprudenziale (CGA, sent. n. 271/2018), non incide sulla validità dell’ordine di demolizione già emesso, conservando quest’ultimo intatta la propria legittimità. L’effetto prodotto dalla presentazione dell’istanza è diverso: essa determina soltanto una sospensione (temporanea) degli effetti esecutivi connessi all’ordine di demolizione, impedendo al Comune – nel periodo in cui la domanda è pendente – di procedere all’acquisizione del bene o ad altri atti conseguenti all’inottemperanza.

Del resto, non potrebbe essere diversamente ove solo si consideri che la legittimità di un atto va vagliata avuto riguardo al paradigma normativo vigente al momento della sua adozione, tanto in consonanza con il carattere genetico che connota l’invalidità amministrativa.

Ad ogni modo la questione risulta oggi superata. L’istanza ex art. 36 si è infatti conclusa con un provvedimento tacito di rigetto, impugnato con motivi aggiunti. Per effetto del rigetto, vengono meno le ragioni della sospensione e l’efficacia dell’ordinanza di demolizione si riespande integralmente.

7 – Tanto premesso, il giudizio va definito considerando congiuntamente le censure del ricorso introduttivo contro l’ordinanza di demolizione e quelle dei motivi aggiunti contro il diniego dell’istanza di sanatoria. I due atti sono infatti tra loro strettamente connessi: l’ordine di demolizione è legittimo solo se le opere risultano insanabili, mentre il rigetto (tacito) della sanatoria presuppone l’assenza della doppia conformità. Poiché entrambe le impugnative si fondano sull’assunto opposto – e cioè sulla pretesa conformità urbanistica delle opere nei due momenti rilevanti – la verifica di tale presupposto è comune e determina l’esito di entrambe le domande.

7.1 – Corre l’obbligo di osservare sin da subito che l’ordinanza di demolizione si fonda su una premessa preliminare, ritenuta decisiva dalla difesa del Comune: l’edificio del ricorrente sarebbe abusivo fin dalla sua origine, perché – secondo gli atti interni – sarebbe stato costruito nel 1967 in assenza di qualunque titolo edilizio. Su questa base, l’amministrazione afferma che ogni successiva opera risulta, per ciò solo, illegittima, non potendo rientrare nella manutenzione o nella ristrutturazione di un immobile considerato già privo di legittimità. Assunta questa premessa, il Comune individua tre gruppi di interventi abusivi realizzati nel 2022:

(a) La demolizione delle murature tra il fabbricato del ricorrente e quello retrostante, con apertura di passaggi tra i due immobili. L’amministrazione considera questo intervento come una vera e propria “fusione” tra edifici distinti, con creazione di un organismo edilizio unitario senza titolo.

(b) La modifica del prospetto su via -OMISSIS-. Vengono contestate la realizzazione di una rientranza in muratura davanti all’ingresso e la sostituzione di una persiana con una finestra. Secondo il Comune, ciò altera l’aspetto esteriore dell’edificio in un’area – la zona “A”, centro storico – in cui è ammesso solo il restauro conservativo.

(c) Il rifacimento interno diffuso. Si contestano il rifacimento delle pavimentazioni, delle tramezzature interne, dei servizi igienici e la realizzazione di nuovi impianti tecnologici. L’amministrazione qualifica tali interventi come opere edilizie rilevanti, incompatibili con una semplice comunicazione di inizio lavori e comunque non ammesse in una zona sottoposta a vincoli urbanistici e paesaggistici.

7.2 – In merito alla effettiva sanabilità di tali addebiti devesi osservare che il rilascio del titolo ex art. 36 del d.P.R. 380/2001 può avvenire solo ove ricorra la c.d. doppia conformità, ossia la conformità delle opere « alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza ». Si tratta di un presupposto indefettibile dell’istituto, che consente di regolarizzare esclusivamente gli abusi formali e non opere materialmente incompatibili con gli strumenti urbanistici (Cons. Stato, IV, 5 maggio 2017, n. 2603; TAR Campania, Napoli, IV, 4 dicembre 2017, n. 6963; TAR Milano, II, 17 maggio 2018, n. 1298; TAR Bologna, II, 10 gennaio 2018, n. 17).

Da tali principi discende un criterio consolidato, secondo cui l’onere della prova della doppia conformità grava integralmente sul privato, il quale invoca la conservazione di un’opera che, in assenza del titolo, sarebbe altrimenti soggetta alla demolizione. È dunque il richiedente che deve fornire tutti gli elementi necessari a ricostruire lo stato preesistente dell’immobile e la compatibilità degli interventi con la disciplina urbanistica applicabile ratione temporis (TAR Sicilia, Palermo, IV, 13 settembre 2024, n. 2560; TAR Napoli, III, 14 marzo 2015, n. 1561).

Rientrano nella disponibilità del privato – ed egli è tenuto a produrli – documenti quali: i) precedenti titoli edilizi o progetti originari depositati; ii) planimetrie catastali storiche ed estratti d’archivio; iii) elaborati grafici, relazioni tecniche e rilievi eseguiti prima delle opere; iv) fotografie con data certa o altra documentazione oggettiva dello stato ante operam .

La giurisprudenza esclude invece rilevanza probatoria a dichiarazioni sostitutive di notorietà o affermazioni di terzi non verificabili, trattandosi di mezzi di prova inidonei a dimostrare fatti complessi come la consistenza originaria dell’immobile o la sua conformità urbanistica (Cons. Stato, VI, 20 aprile 2020, n. 2524; TAR Sicilia, Palermo, I, 30 giugno 2021, n. 2072).

Il Comune, d’altro canto, non è tenuto – né sarebbe in condizione di farlo – a ricostruire d’ufficio la storia edilizia degli immobili presenti sul territorio. Esso deve verificare solo la documentazione prodotta dal richiedente; se tale documentazione risulta mancante o insufficiente, il diniego di sanatoria (espresso o tacito) è legittimo.

7.3 – Ciò posto, nel caso in esame il corredo documentale ritualmente versato in atti dal ricorrente si compone di:

i. la planimetria catastale del 1978;

ii. gli elaborati grafici allegati alla relazione tecnica sugli interventi del 2022, rappresentativi del solo stato attuale dell’immobile (piante, sezioni, prospetti, estratti di PRG e catastale);

iii. una sintetica nota tecnica del medesimo anno, nella quale il professionista incaricato riferisce dell’esistenza di un progetto di demolizione e ricostruzione presentato nel 1967, asseritamente assentito dalla commissione edilizia comunale e dall’Ufficio del Genio Civile con parere dell’11.12.1970, precisando che l’immobile sarebbe stato “realizzato come da progetto”, ma senza che a tale progetto sia mai seguito il rilascio di concessione edilizia;

iv. l’istanza di accertamento di conformità.

Non risultano, invece, prodotti:

i. copia del progetto del 1967 o degli eventuali elaborati grafici originari;

ii. gli atti amministrativi dell’epoca richiamati nella nota tecnica, tra cui il parere della commissione edilizia comunale e quello dell’Ufficio del Genio Civile dell’11.12.1970;

iii. documentazione fotografica o tecnica idonea a rappresentare lo stato pregresso dell’immobile.

A parere del Collegio, la documentazione versata in atti non consente di provare gli interventi che il ricorrente assume essere stati realizzati nel 1967 e qualificati come opere di demolizione e ricostruzione. La planimetria catastale del 1978, infatti, proprio perché riferita a un momento successivo, non è idonea a dimostrare lo stato originario dell’immobile; gli elaborati del 2022, a loro volta, rappresentano soltanto lo stato attuale e non permettono di ricostruire, in modo certo e verificabile, la configurazione preesistente né di accertare il contenuto del progetto del 1967 richiamato dal tecnico, progetto che non è stato prodotto.

Non essendo dunque possibile ricostruire l’intervento originario del 1967, non può neppure ritenersi dimostrato che esso fosse riconducibile alle tipologie di intervento ammesse nella zona “A” del centro storico. Peraltro, anche a voler ritenere – come affermato dal ricorrente – che nel 1967 fossero stati eseguiti interventi di abbattimento e ricostruzione, tali opere non risulterebbero comunque compatibili con la disciplina della zona “A”. Quest’ultima, ispirata alla tutela dei caratteri storici, tipologici e morfologici del tessuto edilizio, ammette esclusivamente – ai sensi dell’art. 20 della legge regionale n. 71/1978, oggi sostituita dalla l.r. n. 16/2016 – interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo e, in via eccezionale, forme di ristrutturazione edilizia che non comportino alterazioni di sagoma, volumetria e prospetti. L’intervento di demolizione e ricostruzione — costituendo un intervento sostitutivo e non conservativo — esula in modo strutturale da tali categorie ed è ammissibile solo ove previsto da specifici strumenti attuativi di recupero, che nella fattispecie non risultano adottati né richiamati.

In definitiva, la duplice carenza sopra evidenziata — da un lato, l’impossibilità di ricostruire in modo certo la natura e la consistenza dell’intervento del 1967 e, dall’altro, l’incompatibilità, comunque, dell’intervento di demolizione e ricostruzione con le tipologie edilizie ammissibili nella zona “A” — comporta che il ricorrente non abbia dimostrato la conformità originaria del fabbricato alla disciplina urbanistica.

7.4 – Tale mancanza esclude il presupposto indispensabile per la verifica della doppia conformità richiesta dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e determina, di conseguenza, l’infondatezza tanto del ricorso principale quanto dei motivi aggiunti, che devono essere rigettati.

8 – Le spese di lite seguono la soccombenza, ai sensi degli artt. 92 c.p.c. e 26 c.p.a., e si liquidano – avuto riguardo alla natura della controversia e ai parametri di cui al d.m. 55/2014 – in euro 2.500,00 per compensi professionali, oltre accessori di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede Palermo, Sezione 5a, definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come proposti, li rigetta.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del Comune resistente, delle spese di giudizio, che liquida in euro 2.500,00 per compensi professionali, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 27 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ST CA, Presidente

Bartolo Salone, Primo Referendario

EA UM, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA UM	ST CA

IL SEGRETARIO