Pubblicato il 10/04/2026

N. 06468/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13292/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13292 del 2025, proposto da IA MA IL, rappresentato e difeso dall'avv. Dino Lucchetti, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Comune di Santa Marinella, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Roberto RI Izzo, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

nei confronti

Le Due Baie s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano Zunarelli e Vincenzo Cellamare, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

per l’annullamento

- del punto 6 del “disciplinare per la partecipazione alla fase comparativa ex art. 37 cod. nav. relativa alla assegnazione della concessione demaniale marittima sm 94 cp 252” (stabilimento Le Due Baie), nella parte in cui si prevede il riconoscimento a favore del concessionario uscente di “un’equa remunerazione sugli investimenti effettuati pari al valore aziendale parametrato alla media del fatturato degli ultimi tre anni della concessione moltiplicato per 2”;

- del punto 9 del medesimo disciplinare nella parte in cui si prevede che “l'aggiudicatario (se diverso dal concessionario uscente), pena l'inefficacia dell'aggiudicazione e quale condizione per il rilascio della concessione, si obbliga a corrispondere 1/3 dell'indennizzo di cui al precedente punto 6.3 alla data del rilascio della concessione e il restante nel modo seguente: pari ad 1/3 entro e non oltre 12 mesi dalla predetta data e il rimanente 1/3 entro e non oltre 24 mesi dalla predetta data. Si precisa che alla data del rilascio della concessione l'aggiudicatario dovrà presentare garanzia per il pagamento dei 2/3 tramite polizza fideiussoria a prima richiesta”;

- dei contenuti della “Busta A” (punto 6) nella parte in cui prevede che il mancato inserimento della “dichiarazione di accettare, senza riserva alcuna, tutte le condizioni espresse nel presente invito nonché nelle norme da esso richiamate comporta l'esclusione dalla procedura comparativa”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Santa Marinella e delle Due Baie s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2026 il dott. GI RA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 29.10.2025 (dep. il 3.11) IAmarco IL ha impugnato il disciplinare per la partecipazione alla fase comparativa ex art. 37 cod. nav., adottato dal Comune di Santa Marinella in relazione alla domanda di estensione della validità della concessione demaniale marittima n. 94/2008, stabilimento balneare “Le Due Baie”, sito in località Santa Severa – Grottini, nella parte in cui:

- prevede il riconoscimento in favore del concessionario uscente di “ un’equa remunerazione sugli investimenti effettuati pari al valore aziendale parametrato alla media del fatturato degli ultimi tre anni della concessione moltiplicato per 2 ” (punto 6);

- dispone che “ l’aggiudicatario (se diverso dal concessionario uscente), pena l’inefficacia dell’aggiudicazione e quale condizione per il rilascio della concessione, si obbliga a corrispondere 1/3 dell’indennizzo di cui al precedente punto 6.3 alla data del rilascio della concessione e il restante nel modo seguente: pari ad 1/3 entro e non oltre 12 mesi dalla predetta data e il rimanente 1/3 entro e non oltre 24 mesi dalla predetta data. Si precisa che alla data del rilascio della concessione l’aggiudicatario dovrà presentare garanzia per il pagamento dei 2/3 tramite polizza fideiussoria a prima richiesta ” (punto 9);

- stabilisce, tra i contenuti della “Busta A”, che il mancato inserimento della “ dichiarazione di accettare, senza riserva alcuna, tutte le condizioni espresse nel presente invito nonché nelle norme da esso richiamate comporta l’esclusione dalla procedura comparativa ”.

1.1. In punto di fatto la parte ha premesso: che il Comune ha pubblicato un avviso in data 30.11.2020 per l’estensione della validità della predetta concessione; di avere quindi presentato domanda in concorrenza, chiedendo all’ente di avviare un procedimento competitivo per il rilascio del nuovo titolo, al fine di formulare la propria migliore offerta tecnica ed economica; che, con nota del 15.4.2021, il Comune, preso atto della domanda in concorrenza, ha disposto che l’affidamento della concessione demaniale marittima n. 94 sarebbe avvenuto mediante procedura concorsuale trasparente e competitiva; che a seguito di una parentesi giurisdizionale relativa alla tempestività della predetta domanda, conclusasi favorevolmente per l’istante, il Comune resistente con pec del 17.10.2025 ha chiesto al IL di presentare un progetto finalizzato all’assentimento della concessione entro il 16.12.2025, trasmettendo altresì l’anzidetto “disciplinare per la partecipazione alla fase comparativa ex art. 37 cod. nav. relativa alla assegnazione della concessione demaniale marittima sm 94 cp 252”.

1.2. A fondamento dell’impugnativa la parte ha articolato i seguenti motivi:

(i) “Violazione e falsa applicazione dell’articolo 4 della legge n. 118 del 2022 e s.m.i. Violazione dei principi di concorrenza, par condicio , non discriminazione e di libero accesso al mercato. Eccesso di potere per travisamento della realtà e carenza dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza dei criteri fissati per la partecipazione alla gara. Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost.”:

- l’obbligo di pagare al concessionario uscente una cifra parametrata al fatturato degli ultimi tre anni, che l’istante dovrebbe impegnarsi a corrispondere a pena di esclusione dalla procedura, di fatto reitererebbe l’ormai abrogato “diritto di insistenza”, perché consentirebbe al precedente concessionario di ottenere vantaggi spropositati in sede di gara, violando l’imparzialità che deve sorreggere un reale confronto competitivo;

- risulterebbero così violati l’articolo 12, § 2 della direttiva 2006/123/CE ed i principi affermati dalla Corte di giustizia (sentenza 20 aprile 2023 in C-348/22), secondo cui non potrebbe derogarsi al divieto “di accordare vantaggi al prestatore uscente”, poiché in sede di nuovo affidamento il precedente concessionario andrebbe posto sullo stesso piano di qualsiasi altro soggetto richiedente lo stesso titolo; peraltro, l’art. 4, co. 9, l. n. 118/2022, così come modificato dal d.l. n. 131/2024 (conv. con modif. dalla l. n. 166/2024), attribuirebbe allo Stato la competenza a determinare i criteri di calcolo dell’indennizzo eventualmente spettante al concessionario uscente, sì che il dirigente comunale non potrebbe provvedere in autonomia;

- d’altronde, osserva il ricorrente, la legge non prevedrebbe come criterio di quantificazione dell’equa remunerazione degli investimenti effettuati il fatturato generato durante la gestione dell’area in concessione, ma aggancerebbe l’eventuale corresponsione di un indennizzo e di un’equa remunerazione a un dato certo e previamente determinato, qual è il valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione;

- le clausole impugnate sarebbero dunque illegittime poiché non quantificherebbero l’onere economico che il ricorrente dovrà sopportare ove risultasse aggiudicatario della gara, non essendo indicato il dato del fatturato complessivamente realizzato nel precedente triennio dal concessionario uscente, precludendo qualsiasi valutazione di convenienza economica;

- in ogni caso, il riferimento al precedente fatturato violerebbe i principi di ragionevolezza, logicità e buon andamento dell’azione amministrativa, in quanto il fatturato di per sé non costituirebbe un elemento idoneo a verificare se gli investimenti effettuati siano stati già ammortizzati, né tantomeno se l’attività imprenditoriale sia stata svolta seguendo principi di economicità e abbia conseguito un utile di gestione (nel caso che occupa, a dire del ricorrente, sulla base dei dati del bilancio del 2023 del concessionario uscente, non essendo invece disponibili quelli del 2024-2025, l’istante sarebbe tenuto a corrispondere ipoteticamente circa 800.000 euro, nonostante che il concessionario uscente abbia dichiarato una perdita di esercizio di 9.461 euro);

- del resto, tali doglianze troverebbero conferma nel parere reso dalla Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato n. 750/2025;

(ii) “Violazione e falsa applicazione dell’articolo 4 della legge n. 118 del 2022 e s.m.i. Eccesso di potere per carenza dei presupposti di fatto e di diritto”: la previsione di un indennizzo e di un’equa remunerazione degli investimenti effettuati per la realizzazione di opere non amovibili non sarebbe applicabile alla procedura selettiva in esame, in quanto l’art. 4, co. 13, l. n. 118 del 2022 prevede che “ le disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive di cui al comma 1 avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione e ai relativi atti concessori ”, mentre la procedura in esame sarebbe stata avviata con la domanda dell’odierno ricorrente presentata nel 2020;

(iii) “Sviamento dell’azione amministrativa. Illogicità, irrazionalità e arbitrarietà per utilizzo scorretto del potere esercitato”: le clausole impugnate sarebbero vessatorie o comunque ingiuste nei riguardi del ricorrente, mentre comporterebbero un palese favoritismo per il concessionario uscente; il concorrente, oltre a vedersi preclusa qualsiasi possibilità di trarre un utile dalla gestione dello stabilimento, verrebbe messo di fronte all’alternativa tra impegnarsi a corrispondere una somma di cui oggi non si avrebbe contezza dell’ammontare ovvero rifiutarsi di presentare un siffatto impegno ed essere escluso dalla gara.

2. Il Comune di Santa Marinella, nel costituirsi in resistenza, ha eccepito il difetto di legittimazione e interesse del ricorrente, deducendo che “Il Sig. IL ha cessato in data 26.4.2022 l’attività vòlta alla Gestione di Stabilimenti balneari, come risulta dall’estratto dell’Agenzia delle Entrate che si deposita (doc. 5). In data 3.7.2023 ed attualmente, il medesimo risulta titolare di Partita IVA nuova riferita a tutt’altra attività -servizi forniti da revisori contabili- che nulla ha a che fare con la gestione di stabilimenti balneari (sempre doc. 5)”. L’ente ha inoltre eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa, in quanto volta a “selezionare” le clausole del disciplinare. Nel merito il Comune ha replicato che, in mancanza dell’adozione del decreto ministeriale di determinazione dei criteri di indennizzo per il concessionario uscente, l’ente avrebbe correttamente deciso di procedere in autonomia, stabilendo, oltre all’indennità “per il periodo residuo di ammortamento degli investimenti effettuati”, una “indennità di avviamento (equa remunerazione)”, che sarebbe giustificata dalla necessità di introdurre “una misura di riequilibrio dell’avvicendamento fra concessionari”.

3. Si è altresì costituito in giudizio il concessionario “uscente”, Le Due Baie. La società ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di immediata lesività delle clausole impugnate nonché per difetto di legittimazione e interesse del ricorrente alla decisione sulla base di quanto già osservato dal Comune.

4. Con ordinanza n. 6616 del 25.11.2025 il Tribunale ha accolto la domanda cautelare proposta dal ricorrente al fine di partecipare alla selezione senza l’obbligo di impegnarsi al pagamento delle somme ritenute non dovute.

5. All’odierna udienza, in vista della quale le parti hanno presentato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Le eccezioni pregiudiziali sollevate dall’amministrazione resistente e dalla parte controinteressata devono essere disattese.

6.1. Quanto alla legittimazione a ricorrere, l’odierno ricorrente vanta una posizione qualificata e differenziata rispetto al bene da assegnare in concessione, avendo presentato domanda in concorrenza ex art. 37 cod. nav. ed essendo quindi parte della procedura evidenziale indetta dall’amministrazione per il rilascio del titolo. Peraltro, è appena il caso di osservare che l’ente concedente, a onta delle eccezioni sollevate in questa sede circa l’asserita insussistenza di requisiti per la partecipazione alla procedura, non ha escluso l’aspirante aggiudicatario (nonostante che nel corso dell’udienza abbia rappresentato di avere già esaminato la documentazione amministrativa); la parte resistente non può dunque pretendere un sindacato “virtuale” sulla sussistenza o meno di requisiti che essa ha il compito di esaminare (a ragionare diversamente, il giudice si pronuncerebbe su un potere non ancora esercitato, in violazione di quanto previsto all’art. 34, co. 2, c.p.a.).

6.2. Quanto all’interesse, l’amministrazione ha subordinato la partecipazione alla procedura all’accettazione, inter alia, della clausola del disciplinare che prevede il contestato obbligo di indennizzo. Pertanto, il ricorrente è stato posto dinanzi all’alternativa di partecipare assumendo l’obbligo ritenuto contra ius oppure di rinunciare a coltivare l’aspirazione all’ottenimento del bene della vita. Inoltre, il ricorrente ha allegato l’assenza degli elementi idonei a determinare il quantum dell’obbligazione (in particolare, l’inaccessibilità del dato relativo al fatturato degli ultimi tre anni della concessione) e dunque l’impossibilità di comprendere ex ante la convenienza economica ai fini della partecipazione. Ricorrono dunque i presupposti ripetutamente ribaditi dalla giurisprudenza ai fini dell’immediata impugnazione della lex specialis ( ex plur., Cons. Stato, Ad plen., 26.4.2018, n. 4, par. 16.5).

6.3. Peraltro, trattandosi di clausola attinente alle obbligazioni scaturenti dalla concessione, deve ammettersene una tempestiva impugnazione, in quanto una sollecita correzione dello schema contrattuale consente di conoscere per tempo il definitivo assetto del futuro rapporto con l’ente concedente e di assumere le conseguenti determinazioni, anche in termini di offerta ( cfr. Tar Lazio, sez. III- ter, 16.11.2012, n. 948).

6.4. D’altronde, in un caso come quello per cui è causa, l’esito vittorioso della procedura non fa venire meno l’esigenza di tutela posta a fondamento dell’azione (anzi, la accresce); all’opposto, quindi, di quanto normalmente si verifica a fronte delle “clausole non immediatamente escludenti”, per le quali la lesione acquista invece attualità soltanto in caso di mancata aggiudicazione del bene della vita ( cfr. le fondamentali considerazioni di Cons. Stato, Ad. plen., 29.1.2003, n. 1; in altri termini, si può affermare che la lesione, nella peculiarità del caso in esame, non deriva dallo svolgimento della procedura, ma dallo stesso bene della vita per come plasmato dall’ente concedente, tanto che l’aspirante aggiudicatario dovrebbe partecipare con riserva di introdurre comunque una lite pur in caso di esito vittorioso della procedura evidenziale).

7. Nel merito, l’impugnativa è fondata.

7.1. L’art. 6.3 del disciplinare prevede che “[i]l concessionario uscente avrà diritto al riconoscimento di un indennizzo a carico del concessionario subentrante in relazione al costo residuo al netto degli ammortamenti dei beni non amovibili realizzati o acquistati per l'esercizio della concessione demaniale, debitamente autorizzati dall’Ente concedente, non ancora ammortizzati, nonché un’equa remunerazione sugli investimenti effettuati pari al valore aziendale parametrato alla media del fatturato degli ultimi tre anni della concessione moltiplicato per 2”.

7.2. L’odierno ricorrente contesta tale clausola non nella sua interezza, bensì nella parte in cui prevede l’obbligo di corrispondere al concessionario uscente un’equa remunerazione, in aggiunta al costo residuo dei beni non amovibili realizzati o acquistati per l'esercizio della concessione demaniale non ancora ammortizzati.

7.3. Orbene, la controversa previsione dell’equa remunerazione a carico dell’operatore subentrante è priva della necessaria copertura legislativa.

7.3.1. La presente procedura è stata infatti indetta ai sensi del codice della navigazione; corpus normativo che “non assegna alcun rilievo alle componenti economico-aziendali dell’impresa del concessionario uscente” (Corte cost., 7.7.2017, n. 157). E giova osservare che la Corte costituzionale ha ripetutamente affermato che la previsione di un indennizzo in favore dell’operatore uscente di una concessione balneare con finalità turistico ricreativa è riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza di cui all’art. 117, co. 2, lett. e) , Cost.; tanto perché l’indennizzo influisce sulle possibilità di accesso al mercato di riferimento e sulla uniforme regolamentazione dello stesso, potendo costituire, per le imprese diverse dal concessionario uscente, un disincentivo alla partecipazione alla procedura che porta all’affidamento (sent. n. 157/2017 cit.; sent. 23.10.2020, n. 222; cfr., di recente, sent. 1.7.2025, n. 89 e prec. ivi cit.).

7.3.2. Per tale assorbente ragione, non può essere in alcun modo invocata la previsione di cui all’art. 4, co. 9, l. n. 118/2022, che prevede un indennizzo in favore dell’operatore uscente per garantire una “ equa remunerazione sugli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni ”, oltreché “ pari al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione, ivi compresi gli investimenti effettuati in conseguenza di eventi calamitosi debitamente dichiarati dalle autorità competenti ovvero in conseguenza di sopravvenuti obblighi di legge, al netto di ogni misura di aiuto o sovvenzione pubblica eventualmente percepita e non rimborsata ”; indennizzo la cui concreta determinazione è rimessa dalla legge ai criteri da stabilirsi con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze.

7.3.3. Invero, la procedura per cui è causa è, come sopra rilevato, del tutto estranea a quel paradigma normativo, in quanto indetta ai sensi del codice della navigazione. Essa, d’altronde, origina da un avviso pubblicato dall’amministrazione ai sensi dell’art. 18 reg. es. cod. nav. in data 30.11.2020, di cui le successive determinazioni del 2024-2025 (all. 2-3 res.) costituiscono lo svolgimento (per come espressamente indicato dallo stesso comune); la procedura è dunque anche ratione temporis antecedente rispetto al surriferito quadro normativo ( cfr . art. 4, co. 13, l. n. 118/2022, per il quale le relative disposizioni “ si applicano alle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive di cui al comma 1 avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione e ai relativi atti concessori ”).

7.3.4. Con l’ulteriore conseguenza che neppure si pone la questione delle ricadute applicative di quanto previsto all’art. 4, co. 9, ult. per., l. n. 118/2022, in forza del quale la mancata adozione del predetto decreto interministeriale sull’indennizzo “ non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento […]” (e dunque se in ipotesi le singole amministrazioni possano provvedere in autonomia a determinare l’indennizzo in assenza del decreto previsto dalla legge).

7.4. Fermo quanto precede, la misura dell’indennizzo per equa remunerazione è stata peraltro parametrata dal Comune, a differenza di quanto previsto dalla legge da esso stesso invocata, “alla media del fatturato degli ultimi tre anni della concessione moltiplicato per 2”.

7.4.1. L’effettiva consistenza di tale ultimo dato non è neppure emersa nel corso del giudizio; ciò che, anzitutto, corrobora la censura del ricorrente circa l’impossibilità di valutare la convenienza economica della partecipazione alla procedura (e che quindi lumeggia la sussistenza dell’interesse a proporre immediatamente l’impugnativa).

7.4.2. Soprattutto, la clausola del disciplinare finisce per riconoscere al concessionario uscente un automatico e forfettizzato indennizzo di equa remunerazione che è del tutto disancorato, per i valori e per il coefficiente di moltiplicazione previsti ai fini del relativo calcolo, dalla “concreta ed effettiva verifica della ricorrenza dei relativi ‘presupposti’, avuto riguardo alla sussistenza di situazioni di reale e legittimo affidamento che risulti, sul piano delle meritevolezza, ‘indispensabile’ salvaguardare, nella stretta misura (definita, come tale, sulla scorta di criteri ragionevolmente restrittivi) in cui gli investimenti sostenuti dal gestore uscente, non ancora ammortizzati, si traducano in obiettivo ed indebito vantaggio del subentrante, in termini di risparmio di spese necessarie, senza traslazione del costo di investimenti correlati all’ordinario rischio di impresa, necessariamente gravanti sull’imprenditore che li ha sostenuti nell’esercizio della propria attività economica” (Cons. Stato, sez. cons., parere n. 750 del 22.7.2025, che richiama il divieto di cui all’articolo 12, § 2 della direttiva 2006/123/CE “di accordare […] vantaggi al prestatore uscente” con effetto indebitamente restrittivo del paritario accesso concorrenziale).

8. In conclusione, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, l’atto gravato deve essere annullato nei limiti di quanto oggetto di impugnativa.

9. La novità della questione, nei termini emersi nel presente giudizio, giustifica la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato nei limiti di quanto oggetto di impugnativa.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 24 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

NN RI NG, Presidente FF

NNlisa Tricarico, Referendario

GI RA, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI RA	NN RI NG

IL SEGRETARIO