Pubblicato il 12/02/2026

N. 00047/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00548/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 548 del 2025, proposto da
Collescipoli Sporting Club S.s.d. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio De Angelis e Daniele Proietti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- Comune di Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Gennari e Francesco Silvi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- Ministero dell’Interno, Dipartimento Vigili del Fuoco, Ufficio Territoriale del Governo di Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Perugia, via degli Offici, 14;

nei confronti

Sindaco del Comune di Terni in qualità di Ufficiale di Governo, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- dell’Ordinanza sindacale ex art. 54 TUEL prot. n. 0200424 del 15.12.2025 notificata in pari data;

- di ogni altro atto presupposto, conseguente e/o comunque connesso, ivi compresi: la nota prot. n. 0166907/2025 del 17.10.2025 con cui il Comune di Terni ha respinto l’istanza di annullamento in autotutela presentata dalla ricorrente; l’atto di diffida prot. n. 0134413/2025, notificato in data 22.08.2025, con cui il Comune di Terni ha intimato alla ricorrente di provvedere, previa nomina di un tecnico Agronomo o Forestale, ad “effettuare una accurata verifica degli alberi radicati all'interno delle proprietà private in prossimità della strada comunale, al fine di accertare tutte le eventuali situazioni di pericolo causate dalle alberature, pianificando quindi, entro 10 giorni tutti i lavori di potatura e/o abbattimento che il caso richiede”, nonché, all'esito, di trasmettere una nota tecnica attestante gli interventi effettuati ed il conseguente superamento delle condizioni di rischio;

la comunicazione di intervento trasmessa dai Vigili del Fuoco al Comune di Terni in data 19.08.2025; il verbale relativo al sopralluogo di verifica dell’ottemperanza della diffida prot.134413/25.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno, Dipartimento Vigili del Fuoco, Ufficio Territoriale del Governo di Terni, e del Comune di Terni;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 il dott. ES GA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società sportiva ricorrente gestisce, quale concessionaria del diritto di superficie per sessanta anni, in base alla Convenzione del 25 gennaio 2018, rep. n. 38246, impianti sportivi realizzati su terreni di proprietà del Comune di Terni.

1.1. A seguito di segnalazione di un vicino, un sopralluogo dei VV.FF. lungo la Via/Strada di Colle Antifone, strada comunale di accesso (anche) agli impianti suddetti, “ ha evidenziato la presenza di vari rami che aggettano sulla sottostante Via e alla presenza di svariati apparati vegetativi che necessitano di una urgente opera di manutenzione a salvaguardia della pubblica e privata incolumità sempre in imminente prossimità della via stessa. In considerazione di quanto sopra si ritiene necessario: eseguire, con ogni possibile urgenza, sotto la guida di tecnico abilitato o qualificato ove previsto da leggi e regolamenti, e comunicandone gli esiti agli uffici preposti, ulteriori ed accurate verifiche degli apparati lungo i civici dal n. 4 al n. 15 con la proposta di interdizione della circolazione stradale tra i suddetti civici. Inoltre si richiede il definitivo ripristino che il caso richiede, al fine di garantire le necessarie condizioni di sicurezza anche in considerazione di possibili condizioni meteo avverse .” (scheda intervento n. 132118 in data 19 agosto 2025).

1.2. Con diffida prot. 0134413 in data 22 agosto 2025 (alla quale è stato allegata la scheda suddetta) la ricorrente (al pari degli altri titolari di diritti reali frontisti), è stata diffidata ad eseguire “ entro 5 gg. dalla notifica della presente, la pulizia delle scarpate private a ridosso della strada e con il supporto di un tecnico Agronomo Forestale, effettuando una accurata verifica degli alberi radicati all’interno delle proprietà private in prossimità della strada Comunale, al fine di accertare tutte le eventuali situazioni di pericolo causate delle alberature, pianificando quindi entro ulteriori 10 gg, tutti i lavori di potatura e/o abbattimento che il caso richiede; ”.

1.3. Con istanza in data 24 settembre 2025 la ricorrente ha rappresentato al Comune di Terni che l’area in questione costituisce una “scarpata”, la cui manutenzione spetta al Comune, quale proprietario della strada, ed ha chiesto la rimozione in autotutela dei provvedimenti adottati. Con nota prot. 0166907/2025 in data 17 ottobre 2025 il Comune di Terni ha respinto detta istanza, sottolineando che si tratta invece di terreno qualificabile come “ripa”, la cui manutenzione spetta alla società ricorrente, quale superficiaria.

1.4. In seguito all’accertamento dell’inottemperanza della diffida, posto “ che alcune alberature radicate all’interno della particella n.1104 del fg.153 presentano delle criticità, infatti potrebbero cadere sulla strada pubblica di Colle Antifone, in quanto dal punto di vista vegetativo risultano secche in piedi e spesso ricoperte con edera e rampicanti vari, aumentando ulteriormente il peso e quindi la possibilità di schianto sulla strada comunale, si è inoltre osservato che nella stessa area (particella catastale) vi sono dei rami secchi da potare che aggettano sulla strada ”, nei confronti della ricorrente è stata adottata, ex art. 54 del TUEL di cui al d.lgs. 267/2000, l’ordinanza sindacale prot. 0200424 in data 15 dicembre 2025, con cui è stato ordinato “ di effettuare, con l’ausilio di un tecnico qualificato e responsabile ed esperto in materia, una verifica approfondita finalizzata al controllo dello stato di sicurezza delle alberature presenti nell’area oggetto del presente Provvedimento, già individuate in fase di sopralluogo da parte dei tecnici comunali come riportato nel testo della presente, mettendo prontamente in opera tutti gli interventi necessari alla messa in sicurezza delle stesse desunti dalla relazione sottoscritta dal tecnico incaricato (che dovrà essere trasmessa in copia all’ufficio scrivente), al fine di tutelare l’incolumità delle persone, per la preservazione dei beni ed a tutela della sicurezza della circolazione stradale, il tutto con la massima tempestività e comunque entro 20 (venti) giorni dalla notifica del presente Provvedimento Sindacale ”.

2. Con il ricorso viene impugnata detta ordinanza sindacale, unitamente agli atti presupposti suindicati, deducendo le censure appresso sintetizzate.

2.1. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 54 del TUEL. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Mancherebbero i presupposti della straordinarietà, urgenza, imprevedibilità delle situazioni di pericolo e contingibilità, posto che il Comune non avrebbe accertato la necessità di abbattimento, bensì l’opportunità di una verifica sullo stato di sicurezza, e ciò, addirittura, a distanza di quattro mesi dalla data del sopralluogo da cui ha avuto origine il procedimento; con la conseguenza che non appare ravvisabile quell’effettiva e attuale situazione di urgenza legata al grave pericolo per l’incolumità dei cittadini che permette di derogare eccezionalmente al principio di tipicità degli atti amministrativi e, per l’effetto, consente l’utilizzo di provvedimenti extra ordinem (come quello impugnato).

2.2. Violazione ed erronea applicazione dell’art. 3, comma 7. della Convenzione del 25 gennaio 2018, rep. n. 38246. Violazione e/o erronea applicazione degli artt. 952 e ss. del c.c..

Conformemente a quanto previsto dall’art. 3, comma 7, della Convenzione, in relazione agli impianti ed alle opere realizzate, la ricorrente è obbligata “ a mantenere dette strutture in condizioni di sicurezza, decoro, accessibilità”, ma la particella 1104 è un terreno a destinazione uliveto, su cui è inibita la realizzazione di qualsivoglia manufatto (anche a destinazione sportiva), e dunque spetterebbe a quest’ultimo, quale proprietario, la manutenzione e la messa in sicurezza delle alberature ivi insistenti.

2.3. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, n. 10, del Codice della Strada di cui al d.lgs. 285/1992.

Nell’atto prot. n. 0134413/2025, il Comune di Terni ha diffidato la ricorrente ad effettuare “ la pulizia delle scarpate private a ridosso della strada ”. Poiché, ai sensi degli artt. 14 e 3, comma 1, n. 10, del Codice, rimangono a carico dell’ente proprietario gli interventi di manutenzione - ordinaria e straordinaria - riguardanti le strade in quanto tali, comprese le fasce di rispetto e le scarpate, mentre un tale obbligo non si estende alle aree estranee circostanti, in particolare alle ripe che sono situate nei fondi limitrofi alle strade (cfr. art. 31 del Codice), spetta al Comune la manutenzione della scarpata, mentre al proprietario del fondo confinante quella della ripa (cfr. da ultimo, Cons. Stato, V, n. 5893/2024).

3. Il Comune di Terni si è costituito in giudizio eccependo l’improcedibilità del ricorso in ragione dell’intervenuta scadenza del termine per provvedere all’intervento, e comunque l’infondatezza delle censure dedotte, sulla base di quanto già precisato con i provvedimenti impugnati circa l’esistenza del pericolo per la pubblica incolumità, la natura di ripa e non di scarpata della particella 1004, e l’obbligo di manutenzione dell’area in capo alla concessionaria a termini dell’art. 3 della Convenzione.

4. L’Avvocatura dello Stato si è costituita in giudizio per il Ministero dell’interno, Dipartimento dei VV.FF. e Prefettura di Perugia, chiedendo che dette Amministrazioni statali vengano estromesse, in quanto il verbale di sopralluogo è atto endoprocedimentale e per l’impugnazione delle ordinanze sindacali ex art. 54 del TUEL, secondo la giurisprudenza, sussiste esclusivamente la legittimazione passiva del Comune, e non anche quella di altre Amministrazioni statali.

5. Alla Camera di Consiglio del 27 gennaio 2026, con il consenso delle parti comparse, la causa è stata trattenuta in decisione anche nel merito.

6. Può essere disposta l’estromissione dal giudizio della Prefettura di Perugia, ma non del Dipartimento dei VV.FF..

Infatti, se è vero che, come ribadito anche da questo Tribunale (sent. 640/2025) “ va condiviso l'indirizzo espresso dalla giurisprudenza, secondo il quale, nelle ipotesi di impugnazione delle ordinanze adottate dal Sindaco ai sensi dell'articolo 54 del TUEL, sussiste esclusivamente la legittimazione passiva del Comune, e non anche quella di altre Amministrazioni statali, atteso che "(..) l'imputazione giuridica allo Stato degli effetti dell'atto dell'organo del Comune ha una natura meramente formale, nel senso che non per questo il Sindaco diventa organo di un'amministrazione dello Stato, ma resta incardinato nel complesso organizzativo dell'ente locale, senza che il suo status sia modificato" (così, ex multis: Cons. Stato, Sez. V, 2 maggio 2023, n. 4407: N, Sez. IV, 11 gennaio 2022, n. 179; Id., Sez. 11, 20 dicembre 2021, n. 8438).”, nel presente giudizio è stato impugnato anche la scheda tecnica (verbale) del sopralluogo effettuato dai VV.FF., atto dal quale il procedimento ha avuto inizio, ed il cui contenuto, in buona sostanza, è stato recepito dagli atti successivi. Che, poi, l’atto possa non assumere un contenuto lesivo, in quanto, appunto, atto endoprocedimentale, ciò potrebbe comportare la parziale inammissibilità dell’impugnazione (peraltro, concretamente irrilevante, ai fini della decisione del ricorso in esame), ma non l’improcedibilità del gravame.

7. Va poi disattesa l’eccezione di improcedibilità sollevata dal Comune, essendo evidente che ai fini della permanenza dell’interesse alla decisione nel merito è irrilevante l’inottemperanza della ricorrente a quanto disposto dai provvedimenti impugnati.

8. Nel merito, il ricorso è infondato e deve pertanto essere respinto.

8.1. Quanto alla sussistenza dei presupposti richiesti per l’adozione dell’ordinanza contingibile ed urgente dall’art. 54 del TUEL, può ritenersi, in linea di principio, che la presenza di alberi non in salute e ubicati in posizione tale da poter ricadere sul sedime di una strada pubblica o accessibile al pubblico comporti un rischio per la sicurezza e pubblica incolumità tale da giustificare l’adozione del provvedimento (sul tema, di recente, cfr. Cons. Stato, V, n. 245/2026). Con il provvedimento può essere imposto direttamente l’intervento di potatura o abbattimento, oppure, come nel caso in esame, l’onere di approfondire la situazione, con l’ausilio di un tecnico qualificato, e di effettuare gli interventi che risulteranno necessari. In questa seconda ipotesi, laddove venga previsto un tempo limitato per l’accertamento e gli interventi conseguenti, non può ritenersi smentito il presupposto dell’urgenza di provvedere.

8.2. Tuttavia, per evitare che lo strumento di prevenzione atipica possa determinare, per tali aspetti, il trasferimento al privato dell’onere di vigilanza sul territorio e con esso costi di manutenzione del bene immobiliare impropri - in quanto eccedenti quanto ragionevolmente esigibile dal proprietario (o dal titolare di diritti reali) - occorre che il rischio venga individuato dall’Amministrazione, ancorché sommariamente, in relazione ad alcuni sintomi, indici rivelatori del pericolo di caduta sul sedime stradale (ad es., presenza di rami secchi, cavità, radici fuori terra o altre alterazioni esteriormente percepibili, inclinazione del fusto o dei rami, sbilanciamento della chioma, etc.). Senza dette indicazioni, l’onere di intervento avrebbe contenuto generico e catalizzerebbe una comprensibile fuga da eventuali responsabilità per danni futuri, finendo col provocare l’indiscriminato abbattimento delle alberature che, notoriamente, costeggiano ampi tratti delle strade comunali o vicinali ad uso pubblico del nostro territorio.

8.3. Può convenirsi con la difesa del Comune che una “valutazione a vista” degli alberi, come quella dichiaratamente effettuata nel caso in esame, possa essere sufficiente ad imporre un approfondimento, che può richiedere l’impiego di indagini strumentali, anche mediante l’ausilio di apparecchiature, in grado di accertare le condizioni interne degli alberi.

8.4. Nel caso in esame, per delimitare l’ambito dell’intervento, vi sono stati il riferimento alla “ presenza di vari rami che aggettano sulla sottostante Via e alla presenza di svariati apparati vegetativi che necessitano di una urgente opera di manutenzione a salvaguardia della pubblica e privata incolumità sempre in imminente prossimità della via stessa” (scheda dell’intervento dei VV.FF.) , ed il rilievo secondo cui “alcune alberature radicate all’interno della particella n.1104 del fg.153 presentano delle criticità, infatti potrebbero cadere sulla strada pubblica di Colle Antifone, in quanto dal punto di vista vegetativo risultano secche in piedi e spesso ricoperte con edera e rampicanti vari, aumentando ulteriormente il peso e quindi la possibilità di schianto sulla strada comunale, ”. Si tratta di indicazioni non molto dettagliate, ma tuttavia sufficienti a delimitare l’oggetto dell’obbligo, anche tenuto conto che si tratta di una singola particella e che le alberature interessate sono ubicate al confine di essa (in quanto prospicenti la strada pubblica). Del resto, la ricorrente non ha lamentato la impossibilità/difficoltà di individuare le piante di cui occuparsi.

8.5. Il tempo trascorso dal primo sopralluogo potrebbe forse denotare una negligenza dell’Amministrazione, passibile di conseguenze diverse, ma non fa venir meno l’urgenza di provvedere.

8.6. Quanto esposto conduce ad escludere che difettino i presupposti per l’adozione di un’ordinanza ex art. 54 del TUEL, come invece sostenuto nel primo ordine di censure.

8.7. Riguardo alla imputabilità dell’obbligo di attivarsi per rimuovere il rischio per l’incolumità pubblica, va sottolineato che, ai sensi dell’art. 14, comma, del Codice della Strada, “ Gli enti proprietari delle strade, allo scopo di garantire la sicurezza e la fluidità della circolazione, provvedono: a) alla manutenzione, gestione e pulizia delle strade, delle loro pertinenze e arredo, nonché delle attrezzature, impianti e servizi ; […]”.

A tal fine, il “ confine stradale ” viene definito dall’art. 3, comma 1, n. 10, del medesimo Codice come il “ limite della proprietà stradale quale risulta dagli atti di acquisizione o dalle fasce di esproprio del progetto approvato; in mancanza, il confine è costituito dal ciglio esterno del fosso di guardia o della cunetta, ove esistenti, o dal piede della scarpata se la strada è in rilevato o dal ciglio superiore della scarpata se la strada è in trincea ” e la “ ripa ” viene definita al successivo n. 44 come la “ zona di terreno immediatamente sovrastante o sottostante le scarpate del corpo stradale rispettivamente in taglio o in riporto sul terreno preesistente alla strada ”. Ai sensi dell’art. 31, comma 1, del Codice “ I proprietari devono mantenere le ripe dei fondi laterali alle strade, sia a valle che a monte delle medesime, in stato tale da impedire franamenti o cedimenti del corpo stradale, ivi comprese le opere di sostegno di cui all'art. 30, lo scoscendimento del terreno, l'ingombro delle pertinenze e della sede stradale in modo da prevenire la caduta di massi o di altro materiale sulla strada. Devono altresì realizzare, ove occorrono, le necessarie opere di mantenimento ed evitare di eseguire interventi che possono causare i predetti eventi ”.

8.8. Posto che, quindi, in base alle disposizioni richiamate, spetta all’ente proprietario della strada (nel caso in esame, pacificamente il Comune di Terni) la manutenzione della scarpata, mentre al proprietario del fondo confinante quella della ripa (cfr. da ultimo, Cons. Stato, V, n. 5893/2024), assume carattere dirimente stabilire se gli alberi in questione insistano sulla ripa o sulla scarpata. In mancanza di una definizione normativa, può utilizzarsi quella dell’uso comune, che intende la “ scarpata ” nel senso di “ parte inclinata di terreno adiacente a una strada o a un rilevato (scarpata in rilevato o in scavo), spesso considerata una pertinenza la cui stabilità influisce sull'agibilità stradale ” (Zingarelli), “ superficie esterna di un terreno [...] inclinato rispetto alla verticale ” (Treccani) ovvero “ brusca rottura del profilo topografico di un terreno giacente secondo un piano inclinato […] di origine naturale o artificiale ” (Wikipedia).

Può perciò ritenersi che vi sia una scarpata, al lato di una strada e prima della ripa, qualora esista una significativa soluzione di continuità nell’inclinazione del terreno, spesso dovuta alla creazione o all’allargamento di una strada.

8.9. La questione è controversa tra le parti, e non sono state acquisite descrizioni peritali o fotografie dell’area. Tuttavia, riguardo allo stato dei luoghi, il Comune di Terni nella nota prot. n. 166977/2025 ha precisato che “Il confine stradale oggetto della presente corrisponde alla linea di confine catastale, posta in aderenza ai margini dell’asfalto. Trattasi, infatti, di una vera e propria ripa ubicata sul lato ovest, che segue a partire dal margine del piano viabile l’inclinazione naturale del terreno fino alla cima della collina, senza che nella fase di realizzazione della strada sia stato effettuato alcuno scavo. (Cfr. combinato disposto dell’art. 3, comma 1, punti 10 e 44, del D.Lgs. 285/1992)”, mentre la società ricorrente si è limitata ad asserire che si tratterebbe di scarpata, senza argomentare altro.

Sulla base della permanenza dell’inclinazione naturale del terreno e della mancanza di scavi nella realizzazione della strada, elementi che non sono stati specificamente contestati in giudizio dalla ricorrente e pertanto possono assumere rilevanza in applicazione dell’art. 64, comma 2, cod. proc. amm., deve quindi darsi credito alle conclusioni raggiunte dal Comune, nel senso che gli alberi in questione sono ubicati su di una ripa (e non su di una scarpata). Con la conseguenza che l’obbligo di manutenzione degli alberi, in linea di principio, non grava sull’ente proprietario della strada, bensì sul proprietario del terreno (particella 1104, il cui margine è, appunto, qualificabile come ripa).

Ciò dimostra l’infondatezza del terzo ordine di censure.

8.10. Per esaminare il secondo ordine di censure occorre tener conto degli obblighi che la società ricorrente, quale concessionaria/superficiaria dell’area ha assunto nei confronti del Comune di Terni proprietario/concedente.

Nell’art. 3 della Convenzione di concessione, si legge che “ L’Attuatrice si impegna a mantenere e gestire l’area e il complesso secondo il progetto approvato, o quanto potrà essere successivamente realizzato previo Accordo con l’Amministrazione Comunale. Alla scadenza dei termini l’Amministrazione Comunale procederà in contraddittorio con il concessionario del diritto di superficie alla verifica delle strutture prima della riacquisizione delle stesse al Patrimonio Comunale. Il concessionario del diritto di superficie si obbliga per sé e aventi causa a mantenere dette strutture in condizioni di sicurezza, decoro, accessibilità fino alla cessione gratuita al Comune di Terni ”.

Dunque, prima della menzione dell’obbligo di manutenzione delle “strutture”, sul quale la ricorrente fa leva per sostenere che l’obbligo non riguarderebbe le aree, come quella in questione, non interessate dagli impianti, la Convenzione prevede un generale obbligo di manutenzione e gestione che riguarda “l’area e il complesso”, quindi tutta la proprietà comunale oggetto di concessione (nella quale non è in discussione che rientri la particella 1104), senza eccezioni, vale a dire senza possibilità di distinguere tra gli impianti e le infrastrutture che compongono il complesso sportivo e le aree residue.

E ciò, al di là dell’obbligo contrattuale assunto, appare coerente con la concessione del diritto di superficie che, anche in un’ottica civilistica, “può essere perpetuo ed attribuisce al superficiario facoltà dominicali piene e stabili” (Cass. Civ., II, n. 23593/2013).

Anche il secondo ordine di censure risulta pertanto infondato.

9. Considerata la complessità della vicenda, le spese possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ES GA, Presidente, Estensore

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

ES GA

IL SEGRETARIO