Pubblicato il 24/02/2025

N. 00261/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01487/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1487 del 2022, proposto da
EO BO BA, rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Pavanini e Valeria Zambardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, piazza S. Marco,63 (Palazzo ex Rea);

nei confronti

Comune di Venezia, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento MIC\MIC_sabap-VE_LAG_UO4_21\21/09/2022\0016259-P con il quale la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, ha respinto l’istanza relativa a realizzazione di altana, abbaino e installazione unità motocondensante come ripresentata con osservazioni trasmesse in data 17 settembre 2022;

- di ogni altro atto ad esso presupposto, antecedente, inerente e conseguente e, in particolare, della comunicazione di motivi ostativi di cui alla nota prot. n. 15603 in data 9 settembre 2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura – Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2025 il dott. Andrea Rizzo e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il ricorrente è proprietario di un appartamento sito in Venezia, Castello 3059, catastalmente individuato al foglio 16, mappale 2457, subalterno 9.

L’edificio, classificato dal PRG come tipo C “ Preottocentesche originarie a fronte tricellulare ”, risulta gravato dal vincolo indiretto ex art. 128 d.lgs. 42/2004 a tutela del complesso monumentale costituito dal campanile di San Francesco della Vigna e del Palazzo Sagredo, posti a sud del Campo di Santa RN a Venezia

1.1. In data 23 giugno 2022, il ricorrente ha richiesto alla Soprintendenza il nulla osta per realizzare un’altana in legno, insistente su un’unica falda.

Come descritto nella relazione allegata alla richiesta, si prevedeva che l’altana (di dimensioni 4,40 x 5,30 m per complessivi 23,32 mq) non superasse il colmo del tetto, e rientrasse di una misura maggiore di 1,50 m rispetto al filo della muratura perimetrale prospiciente l’altra proprietà, rispettando le distanze previste per legge; si prevedeva altresì che l’accesso alla predetta altana avvenisse dall’interno dell’alloggio attraverso un’apertura (finestra) esistente con gradini sempre in legno e mediante ripristino parziale di un vecchio abbaino a due falde precedente al 1963, avente caratteristiche tipologiche e nei materiali conformi ai dettami del centro storico (struttura portante in legno, copertura in coppi, larghezza 1,20 m e altezza 2,10 m come previsto da regolamento edilizio); si prevedeva, infine, la modifica del serramento esistente per avere un’apertura di accesso all’altana di 70 x 190 cm nonché il posizionamento sul piano di calpestio di un motocondensante a servizio della climatizzazione dell’appartamento, non visibile dalla pubblica via.

1.2. In data 9 settembre 2022 la Soprintendenza ha trasmesso la comunicazione dei motivi ostativi, ex art. 10- bis legge 241/1990, all’accoglimento dell’istanza.

Il preavviso di diniego, dopo aver richiamato il decreto di vincolo e avere premesso che, “ sulla base degli atti di questo Ufficio, risulta che la conformazione attuale dell’abitazione di proprietà BO BA cui dovrebbe collegarsi l’altana con abbaino in progetto deriva dall’esecuzione di lavori inizialmente non autorizzati che all’inizio degli anni ‘60 del secolo scorso hanno alterato la falda e relative soffitte con copagatti della “casa” prospettante verso la corte in prossimità di Cà Sagredo, ricavando l’attuale spazio mansardato [...]”, ha così motivato:

“- l’altana con abbaino in progetto si colloca nel sistema di copertura dell’immobile, già profondamente alterato dai lavori degli anni ‘60, come elemento di forte contrapposizione per forma e collocazione rispetto alla visione prospettica di palazzo Sagredo, particolarmente dal sottostante campo Santa RN e attigui spazi di percorrenza pubblica, e ancor più contrasta rispetto alla prospettiva che si apprezza dal palazzo stesso verso l’ampio contesto “armonioso e caratteristico” circostante. Ciò risulta anche evidente nell’elaborato grafico allegato, dove è riportate seppur sommariamente, parte del perimetro dell’attiguo palazzo tutelato ai sensi della parte II del d.Lgs 42/2004.

Il sistema in progetto fuoriesce inoltre anche rispetto alla ricostruibile pendenza storica della falda di copertura, che risulta manomessa dopo l’apposizione del provvedimento di tutela indiretta senza relativa approvazione ”.

Ha quindi aggiunto che “[…] sulla base di una prima valutazione istruttoria il progetto come aggiornato non risulta compatibile neppure sotto il profilo della tutela paesaggistica, oggetto di eventuale separato procedimento ai sensi dell’art. 146 del D.Lgs 42/2004, procedura ordinaria.

La proposta infatti comporta l’introduzione di un elemento di ulteriore disaggregazione formale rispetto alla estesa lacuna già a suo tempo realizzata sul sistema storico di copertura dell’edificio in oggetto, parte del contesto paesaggistico tutelato in forza del D.M. 1 agosto 1985, avente oggetto Dichiarazione di notevole interesse pubblico riguardante l’ecosistema della laguna veneziana. Si richiama in tal senso che il palazzetto, prospettante il Rio de San Francesco della Vigna, risulta parte assai rilevante del contesto “armonioso e caratteristico” di questa zona paesaggistica di Castello, essendo tra l’altro studiato, prima dell’abuso citato, negli studi sulla Venezia minore di Egle Renata Trincato ”.

1.3. In data 17 settembre 2022, il ricorrente, tramite il professionista incaricato, ha presentato analitiche controdeduzioni accompagnate dalla presentazione di una soluzione progettuale riduttiva delle dimensioni dell’altana in progetto.

In particolare, sono stati evidenziati i seguenti aspetti fattuali:

- la copertura sulla quale si prevede di realizzare l’altana lignea risulterebbe invisibile da ogni vista dalla pubblica via;

- il piano di calpestio della nuova altana risulterebbe leggermente sopraelevato rispetto alla copertura esistente, non pregiudicando in nessuna maniera la vista del Palazzo Sagredo e nemmeno la vista da Palazzo Sagredo verso il Campo Santa RN, essendo le finestre prospicienti molto più alte rispetto il piano di calpestio, considerato che anche Palazzo Sagredo, oggetto di tutela diretta, ha copertura con falde ad andamento diverso e lateralmente, ai lati est ed ovest, è presente copertura a terrazza piana;

- l’abbaino risulterebbe essere un parziale ripristino di uno dei tre abbaini già presenti nello stato di fatto della pratica del 1963.

In sintesi, pur ritenendo che la realizzazione dell’altana anche nel progetto originario non pregiudicasse la prospettiva e non alterasse le condizioni dell’ambiente, non essendo visibile da alcuna angolazione dalla pubblica via, si è rimarcata la presentazione di un nuovo progetto con un’altana di dimensioni ridotte.

1.4. Con proprio provvedimento del 21 settembre 2022, la Soprintendenza, dopo aver richiamato le premesse già riportate nella precedente comunicazione, si è determinata in senso negativo rispetto all’istanza del ricorrente, motivando nei seguenti testuali termini:

“ - l’altana con abbaino in progetto si colloca nel sistema di copertura dell’immobile, già profondamente alterato dai lavori degli anni ‘60, come elemento di forte contrapposizione per forma e collocazione rispetto alla visione prospettica di palazzo Sagredo, particolarmente dal sottostante campo Santa RN e attigui spazi di percorrenza pubblica, e ancor più contrasta rispetto alla prospettiva che si apprezza dal palazzo stesso verso l’ampio contesto “armonioso e caratteristico” circostante, al cui interno si qualifica come elemento aggiunto di ulteriore articolazione (data la forma e le componenti dell’altana con abbaino). Ciò risulta anche evidente nell’elaborato grafico allegato, come aggiornato, dove è riportate seppur sommariamente, parte del perimetro dell’attiguo palazzo tutelato ai sensi della parte II del d.Lgs 42/2004 ”.

1.5. Il provvedimento è stato conseguentemente impugnato con ricorso, notificato in data 18 novembre 2022 e depositato in data 13 dicembre 2022, ove state formulate le censure così rubricate:

(i) “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, comma 2bis, 3 e 10 bis della L. 241/90 – Violazione dei principi di partecipazione procedimentale e contraddittorio, collaborazione e buona fede – Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Errata rappresentazione dei fatti – Genericità, carenza della motivazione, illogicità ”; (ii) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. 241/90 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 45 D.Lgs. 22/1/2004 n. 42 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Errata rappresentazione dei fatti – Eccesso di tutela rispetto al decreto di vincolo – Illogicità e carenza della motivazione ”; (iii) “Violazione e falsa applicazione degli artt. 45 e 146 D.Lgs 42/2004 – Incompetenza – Eccesso di potere per sviamento – Illogicità ”.

2. La Soprintendenza si è formalmente costituita in giudizio in data 27 dicembre 2022 per poi depositare documenti in data 12 gennaio 2023 e articolare le proprie controdeduzioni nella memoria dimessa in data 3 gennaio 2025.

3. All’udienza pubblica del 6 febbraio 2025, prima della quale la ricorrente ha depositato la propria replica, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di gravame il ricorrente deduce diversi vizi di legittimità del provvedimento impugnato.

Sotto un primo profilo, la Soprintendenza non avrebbe in concreto valutato il progetto di altana presentato unitamente alle osservazioni in recepimento dei motivi ostativi.

In particolare, le valutazioni circa la presunta visibilità dell’altana, ed il suo inserirsi nel contesto, sarebbero svolte considerando la documentazione fotografica allegata rispetto al solo progetto originario dell’opera; inoltre, con riferimento all’ipotesi ridotta, non sarebbero esplicitate le ragioni del mancato accoglimento delle osservazioni strettamente correlate al nuovo progetto, redatto proprio in funzione dei motivi ostativi resi noti.

Sul punto, il ricorrente sottolinea come si sia in presenza di un’attività valutativa dell’amministrazione, connotata da un grado non indifferente di discrezionalità tecnica, per la quale occorre garantire l’effettività della partecipazione del privato al procedimento.

1.1. Il primo motivo di ricorso è infondato.

Innanzitutto, occorre rilevare come nel provvedimento impugnato si faccia espressamente riferimento all’avvenuta disamina delle osservazioni ai motivi ostativi alla realizzazione dell’opera (“[…] facendo seguito alla comunicazione dei motivi ostati all’accoglimento dell’istanza con nota ns. prot. n. 15603 in data 09.09.2022 e viste le osservazioni prodotte, trasmesse in data 17.09.2022 e assunte al protocollo di questo Ufficio con prot. n. 16098 in data 19.09.2022 […]”).

Tale esame si è estrinsecato anche nella valutazione del progetto relativo all’altana ridotta che è esplicitamente illustrata proprio avendo riguardo alla questione della sua visibilità, la quale, tuttavia, è stata ritenuta dall’amministrazione una criticità non superata dalle modifiche proposte a causa dello stato dei luoghi alterato nel corso del tempo da precedenti abusi.

In particolare, la ponderazione degli effetti derivanti dal secondo progetto emerge in modo netto dalla lettura del provvedimento di cui si discute che assume come punto di partenza il progetto originario ma sviluppa poi un ragionamento di natura tecnica coerente con le sue premesse (“ Ciò anche nella ipotesi di altana ridotta, come risultante dagli elaborati prodotti a corredo delle osservazioni, in quanto risulterebbe comunque interferente con la prospettiva da e verso Cà Sagredo, rimanendo un elemento aggiunto di ulteriore articolazione (data la forma e le componenti dell’altana) del contesto “armonioso e caratteristico” già a suo tempo assai compromesso dalla trasformazione non autorizzata della copertura per la realizzazione dell’attuale mansarda. ”).

In estrema sintesi, l’incompatibilità dell’intervento è stata correttamente valutata dalla Soprintendenza nell’esercizio della propria discrezionalità tecnica, sulla quale il sindacato del giudice è destinato ad arrestarsi sul limite oltre il quale la stessa opinabilità dell’apprezzamento operato dall’amministrazione impedisce d’individuare un parametro giuridico che consenta di definire quell’apprezzamento illegittimo (Cons. Stato, sez. VI, 31 ottobre 2024, n. 8688).

2. Con il secondo motivo di gravame il ricorrente lamenta il difetto di istruttoria e la manifesta illogicità della motivazione.

In primo luogo, l’unica motivazione fornita dall’amministrazione rispetto al nuovo progetto consisterebbe nell’affermazione di un’interferenza con la prospettiva da e verso il bene culturale tutelato (Palazzo Sagredo).

Il decreto del 9 febbraio 1952, ex art. 21 legge 1089/1939, tuttavia non consentirebbe un simile ampliamento del vincolo in quanto lo stesso è stato posto per mantenere la visibilità complessiva del palazzo e non la veduta da esso; il disposto normativo andrebbe interpretato nel senso di escludere modifiche che contrastino con l’ambiente circostante, definito armonioso e caratteristico, ma non di vietare qualunque intervento per il solo fatto che esso possa essere visto da Palazzo Sagredo.

Sulla base di un preciso orientamento giurisprudenziale, in materia di imposizione di misure di tutela indirette, si ritiene che la loro concreta previsione debba avvenire solo a seguito del confronto tra i diversi interessi in gioco; in questo senso, il principio di proporzionalità imporrebbe all’amministrazione di valutare l’intensità della misura di tutela non solo in funzione del valore culturale protetto, ma comparando le diverse misure adottabili anche con gli altri valori che possono esserne pregiudicati, non potendo l’amministrazione limitarsi, in virtù di una concezione totalizzante dell’interesse pubblico primario, ad affermarne la rilevanza assoluta, paralizzando con ciò ogni altra attività e sacrificando ogni altro interesse (Cons. Stato, sez. VI, 14 agosto 2025, n. 3932).

Il provvedimento di diniego, inoltre, sarebbe essenzialmente fondato sulla circostanza che l’altana in progetto si collocherebbe nel sistema di copertura dell’immobile “ già profondamente alterato dai lavori degli anni ‘60, come elemento di forte contrapposizione per forma e collocazione rispetto alla visione prospettica di palazzo Sagredo, particolarmente dal sottostante Campo Santa RN e attigui spazi di percorrenza pubblica ”.

Al riguardo, il ricorrente evidenzia, da un lato, una risalente e diffusa presenza di altane nel panorama della città storica di Venezia, dall’altro, un difetto di istruttoria per quanto concerne la contestata preesistenza dell’abbaino risultante nello stato di fatto della pratica edilizia del 1963.

2.1. Il secondo motivo di ricorso è infondato.

La censura, pur suggestivamente formulata, non trova alcun addentellato nel contenuto del decreto che pone il vincolo sull’immobile tutelato.

In particolare, nel preambolo del menzionato decreto, nel riferirsi all’intero complesso monumentale, è evidenziata “[…] l’opportunità di evitare che sia danneggiata la prospettiva o che ne siano alterate le condizioni di ambiente armonioso e caratteristico ”.

Prendendo le mosse da questo dato letterale, va da sé che le argomentazioni del ricorrente cozzano con la già menzionata ampia discrezionalità riconosciuta in capo alla Soprintendenza alla quale sono intestati specifici poteri per la cura dell’interesse pubblico.

In detta prospettiva, è appena il caso di richiamare l’art. 45, comma 1, d.lgs. 42/2004 che così stabilisce: “ 1. Il Ministero ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro ”.

In buona sostanza, nel caso di specie, le valutazioni discrezionali operate dalla Soprintendenza sono state appropriate in quanto avvenute nel perimetro tracciato dalla legge e ciò emerge nell’apparato motivazionale dell’atto, palesemente incentrato sulla prevenzione di qualsiasi attività edilizia potenzialmente in grado di compromettere l’integrità del bene culturale intesa nella sua accezione più estesa.

3. Con il terzo motivo di gravame il ricorrente qualifica come illegittima ed abnorme l’«anticipazione» sulle sorti di un’autorizzazione paesaggistica “ oggetto di eventuale separato procedimento ai sensi dell’art. 146 D.Lgs 42/2004, procedura ordinaria ” che non è stata neppure richiesta.

Tale pronuncia sarebbe stata resa in sviamento rispetto alla funzione che la Soprintendenza era chiamata a svolgere. In ogni caso, le motivazioni replicherebbero quelle relative al diniego di nulla osta, fondate sulla ritenuta incompatibilità di opere preesistenti a quelle richieste dal ricorrente.

3.1. Il terzo e ultimo motivo di ricorso è infondato.

Anche per quanto concerne questa doglianza, risulta dirimente il dato letterale del provvedimento il quale, nell’ultima parte che precede quella dispositiva (ossia quella recante la mancata approvazione), precisa che “[…] rispetto alle istanze di tutela sotto il profilo paesaggistico le osservazioni non entrano nello specifico merito delle considerazioni preliminari espresse [dalla] Soprintendenza, limitandosi soltanto a ribadire la sintesi delle osservazioni già sopra richiamate ”.

In definitiva, l’amministrazione, a corollario di un ragionamento articolato, ha inteso evidenziare solo ulteriori problematiche connesse alla realizzazione dell’opera il cui progetto dovrebbe ottenere anche l’autorizzazione paesaggistica.

Tale precisazione, infatti, seppure ultronea, non snatura il provvedimento in parola e, pertanto, non può dare luogo a uno dei vizi di legittimità paventati dal ricorrente.

4. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.

5. Le spese di lite seguono la regola della soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore dell’amministrazione resistente, che liquida in euro 2.000 (duemila/00), oltre a spese generali, c.p.a. e i.v.a., se dovuta.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 6 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Grazia Flaim, Presidente

Elena Garbari, Primo Referendario

Andrea Rizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Rizzo	Grazia Flaim

IL SEGRETARIO