Pubblicato il 25/03/2026

N. 00590/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01593/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1593 del 2025, proposto da
V.L.D.I. Salus S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lorenzo Lentini e Mirko Polzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

A.S.L. di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Galietta e Claudia Vuolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Imparato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Contursi Terme, Comune di Vibonati, Comune di San Valentino Torio, non costituiti in giudizio;

nei confronti

Rmed S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato LO Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via Ss. Martiri Salernitani, 31;
Hospice La Casa di Lara, Villa del Sele Società Cooperativa Sociale, non costituite in giudizio;

per l’annullamento:

a) del provvedimento prot. n. PG/2025/0375180 del 28.7.2025, comunicato in pari data, con cui la Commissione Regionale ex DGRC n. 7301/2001 nella seduta del 17.7.2025 (verbale n. 115), ha espresso parere negativo sulla richiesta di autorizzazione alla realizzazione di un Centro Demenze in regime semiresidenziale con 20 p.l. nel Comune di San Valentino Torio;

b) del verbale n. 115 del 17.7.2025 della Commissione Regionale ex DGRC n. 7301/2001, richiamato nel provvedimento sub a);

c) ove e per quanto occorra, del parere dell’A.S.L. di Salerno prot. n. 46735 del 29.02.2024, ove lesivo;

d) del parere della Commissione Regionale ex DGRC n. 7301/2001, rilasciato in favore del Centro La Casa di Lara di cui al verbale n. 24 del 25.5.2017, ove inteso esteso anche per il Setting Demenze;

e) del parere prot. n. 3026/2025 della Commissione Regionale ex DGRC n. 7301/2001 rilasciato in favore della Società RMED s.r.l. e del presupposto parere A.S.L., di estremi e contenuto sconosciuti, nonché ove rilasciata dell’autorizzazione alla realizzazione;

f) del parere prot. n. 363272/2025 della Commissione Regionale ex DGRC n. 7301/2001 rilasciato in favore della Società Cooperativa Villa del Sele e del presupposto parere dell’A.S.L., di estremi e contenuto sconosciuti, nonché, ove rilasciata, dell’autorizzazione alla realizzazione;

g) di tutti gli atti presupposti, e tra questi, ove occorra, dei DDCCAA nn. 14/2017, 83/2019 e della Delibera GRC n. 519/2021;

h) di tutti gli atti connessi e consequenziali;

nonché avverso e per l’annullamento, con decisione da rendere ai sensi dell’art. 116 comma 2 c.p.a., del provvedimento della Regione Campania del 10.9.2025 che, nel concedere la ostensione documentale, ha implicitamente negato l’accesso agli atti istruttori su cui si fondano i pareri regionali sub e) e f);

e per l’accertamento del diritto della società ricorrente all’ostensione integrale di “tutti i pareri e gli atti rilasciati dalle Autorità Sanitarie (Asl e Regione Campania) ai sensi dell’art. 8 ter d.lgs. n. 502/1992 ed ex DGRC 7301/2001, comprensivi dei relativi verbali, posti alla base della valutazione di saturazione del fabbisogno, di cui al verbale n. 115/2025 della Commissione Regionale ex DGRC 7301/2001”, richiesti con istanza di accesso documentale del 5.8.2025.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’A.S.L. di Salerno, della Regione Campania e della Rmed S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il dott. LO EN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 13.9.2022 la Società ricorrente ha presentato istanza per la realizzazione di un “Centro Diurno Demenze e Centro Diurno per Anziani”, con dotazione di 20+20 posti letto, nel Comune di San Valentino Torio (SA), in via Provinciale Sarno - Nocera n. 36.

Trasmessa l’istanza da parte del Comune all’A.S.L. di Salerno quest’ultima è rimasta inerte.

Con sentenza n. 1574/2024 (pubblicata in data 24.7.2024) la Sezione ha accolto il ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. proposto dalla ricorrente ed affermato “ l’obbligo per l’A.S.L. di concludere il segmento procedimentale di competenza di quest’ultima e di provvedere entro il termine di 30 giorni … a trasmettere alla Regione le risultanze delle verifiche effettuate ed il relativo parere sulla compatibilità del progetto, di cui all’istanza presentata da parte ricorrente, rispetto al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale della struttura da realizzarsi, tenendo altresì conto degli specifici profili evidenziati dalla Commissione regionale nella nota prot. PG/2024/0198584 del 18.4.2024 (“ad una prima valutazione del fabbisogno relativo ai setting richiesti, c’è capienza per i 20 p.l. di centro diurno adulti, ma non per i 20 p.l. per centro demenze in regime semiresidenziale attesa la presenza di n. 2 precedenti pratiche ancora in itinere per complessivi 40 p.l. che andrebbero definite prioritariamente rispetto alla richiesta di autorizzazione alla realizzazione in esame”) ”.

Con atto prot. n. 194748/2024 del 16.9.2024 l’A.S.L. ha trasmesso il “ parere favorevole alla realizzazione, relativamente al possesso dei requisiti minimi strutturali ed impiantistici, al fabbisogno complessivo ed alla localizzazione territoriale limitatamente al Comune di San Valentino Torio (SA) – Distretto n. 62 della ASL Salerno, di nuova struttura sanitaria per l’erogazione di prestazioni di “Centro diurno per adulti non autosufficienti con 20 posti letto e Centro demenze con 20 posti letto in regime semiresidenziale” .

Nel senso dell’espressione di parere favorevole in relazione a tutti i posti letto richiesti la commissione aziendale ha richiamato la sentenza n. 1574/2024 di questa Sezione staccata, nonché la comunicazione del 5.8.2024 del Direttore del D.S. n. 62 dell’A.S.L. di Salerno in merito alla sussistenza del fabbisogno limitatamente al Comune suddetto.

A questo punto con l’atto prot. n. PG/2024/0503609 del 24.10.2024 la Regione ha comunicato che la Commissione Regionale ex DGRC n. 7301/2001 nella seduta dell’8.10.2024 ha espresso “ parere favorevole sulla richiesta di autorizzazione alla realizzazione di centro diurno adulti non autosufficienti per 20 p.l. ”, mentre in relazione alla richiesta di autorizzazione alla realizzazione di un centro demenze ha richiesto la “ definizione delle pratiche pendenti per il setting centro demenze in regime semiresidenziale rinviando all'esito l'esame della presente pratica ”, rilevando come “ la nota integrativa trasmessa dall'ASL non chiarisce le modalità di calcolo del fabbisogno in relazione alle due richieste in itinere per complessivi 40 posti letto di centro demenze, che, se venissero vagliate favorevolmente saturerebbero il fabbisogno programmato ”.

All’esito di tale atto vi è stata l’autorizzazione comunale in relazione al centro diurno per anziani, mentre per quanto riguarda il centro diurno demenze si è avuta un’ulteriore fase di stallo a fronte della quale la ricorrente ha proposto nuovo ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a..

Con sentenza n. 1229/2025 (pubblicata in data 26.6.2025) la Sezione ha accolto il ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. proposto dalla ricorrente ed affermato “ l’obbligo per la Regione di concludere il segmento procedimentale di competenza di quest’ultima e di provvedere entro il termine di 30 giorni (dalla pubblicazione del presente provvedimento ovvero dalla sua notifica, se anteriore) a trasmettere al Comune il parere definitivo tenuto conto delle risultanze delle verifiche effettuate e della valutazione del parere dell’ASL sull’istanza presentata da parte ricorrente ”.

Nel senso della fondatezza del ricorso questa Sezione ha tra l’altro osservato che:

“ … la Regione in quell’ottica di collaborazione interistituzionale sopra richiamata, avrebbe potuto perlomeno indicare a quali specifiche pratiche pendenti si riferiva, per consentire all’ASL un’eventuale sollecita rivalutazione della compatibilità del progetto da assentire rispetto al fabbisogno, come rimodulato, il tutto al fine di consentire al procedimento di avanzare e di rispettare i tempi stabiliti per la sua conclusione.

12.4. E invece, mancando persino questo profilo, il provvedimento della Regione con tutta evidenza non assume carattere definitivo e, come tale, non è satisfattivo della pretesa del centro ricorrente consistente nel ricevere dall’amministrazione un provvedimento espresso e definitivo in ordine alla domanda di realizzazione di struttura sanitaria, trattandosi di un atto meramente soprassessorio con il quale la P.A. si è limitata a rinviare sine die la soddisfazione dell’interesse alla conclusione del procedimento amministrativo.

Un provvedimento di questo tipo risulta – ad avviso del Collegio – senz’altro elusivo dell’obbligo di concludere il procedimento amministrativo con un provvedimento espresso ex art. 2 L. n. 241/1990. Del resto, lo stesso solo apparentemente configura una spendita di potere, risolvendosi in buona sostanza in un aggiramento dell’obbligo di provvedere mediante una irrituale sospensione del procedimento a data da destinarsi, in attesa di una risposta dell’Azienda Sanitaria su un aspetto (i.e. fabbisogno complessivo) sul quale la stessa si è già pronunciata favorevolmente nel senso sopra chiarito.

12.5. D’altra parte, il documento tecnico allegato alla Delibera della Giunta Regionale della Regione Campania del 31 dicembre 2001, n. 7301 prima richiamato dispone che: “La Giunta regionale per il tramite di una apposita commissione, all'uopo nominata, presieduta dal Responsabile del Settore Programmazione Sanitaria, e costituita con le medesime caratteristiche previste per quella aziendale, valuta il parere di compatibilità espresso dall'A.S.L. e trasmette al Comune richiedente e all'A.S.L. il parere definitivo […]”, delineando chiaramente l’iter procedimentale e rimettendo alla Giunta Regionale un autonomo potere di valutazione sul parere aziendale. Ne consegue, pertanto, la possibilità per la Regione anche di discostarsi dalle determinazioni dell’Azienda Sanitaria purché tuttavia ciò confluisca in un provvedimento che abbia natura di “parere definitivo” e non di atto interlocutorio che, come tale, è di ostacolo alla conclusione del procedimento.

…

Basta considerare che nella presente vicenda un parere incompleto, del tipo di quello reso dalla Regione, non consente al procedimento amministrativo di proseguire e di arrivare al suo esito finale, con chiara elusione dell’obbligo di concludere il procedimento amministrativo ”.

Questa Sezione ha poi aggiunto che “ Ai fini conformativi, resta inteso che ASL e Regione, nell’ottica più volte richiamata della leale collaborazione tra istituzioni, potranno effettuare le previe verifiche del caso, accertando con impegno sinergico e proficuo, la reale consistenza del fabbisogno, all’esito della tempestiva definizione di eventuali procedimenti autorizzatori avviati in precedenza, purché nel rispetto delle tempistiche sopra ricordate per concludere in via definitiva il procedimento avviato in seguito alla presentazione da parte della ricorrente dell’istanza del 13.09.2022 ”.

Con l’impugnato atto prot. n. PG/2025/0375180 del 28.7.2025 la Regione ha comunicato che la commissione regionale ex DGRC n. 7301/2001 nella seduta del 17.7.2025 ha espresso parere negativo.

A sostegno del parere negativo la commissione regionale, preso atto del parere favorevole espresso dall’A.S.L. e della sentenza n. 1229/2025 di questa Sezione, ha rilevato quanto segue:

“ i procedimenti che risultavano già in itinere per il setting centro diurno demenze sono stati conclusi con il rilascio di parere favorevole, che pertanto, relativamente all’Asl Salerno, risultano autorizzate alla realizzazione le seguenti strutture per complessivi 65 posti letto,

Favorevole 7301 reg – 24/2017 – 0 - 1 - via calenda 162 Salerno - 20

opzione riconversione 116/14 e 88/2018 - 89/2019 – 2 - P.zza Municipio, 4- - Pellezzano Salerno - 5

Favorevole 7301 reg – 81/2022 – 0 – 2 – Via Contrada Irace – Vibonati - 20

Favorevole 7301 reg – 81/2022 – 0 – 2 – Via Località Tufara snc – Contursi Terme - 20

considerato che, nel parere di prima istanza, l’Asl Salerno attesta che nel distretto 62 sono allocate già due strutture, di cui una autorizzata e un’altra interessata dal processo di riconversione, che rendono la medesima tipologia di prestazioni, ritenuto pertanto che la richiesta in esame contrasti con il fabbisogno territoriale che risulta saturo e con l’esigenza dell’equa distribuzione delle strutture sul territorio ”.

2. Con l’odierno ricorso (notificato in data 6.10.2025 e depositato in data 10.10.2025) la società ricorrente ha impugnato quest’ultimo parere, nonché gli altri atti analiticamente indicati in epigrafe per i motivi come di seguito rubricati.

“ I - VIOLAZIONE ED ELUSIONE DEL GIUDICATO - ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO, ILLOGICITÀ E CONTRADDITTORIETÀ MANIFESTA - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI LEALE COLLABORAZIONE, BUON ANDAMENTO ED EFFICACIA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA ”

“ II - VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 241/1990 - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DEL GIUSTO PROCEDIMENTO ”;

“ III - VIOLAZIONE DELL’ART. 3 DELLA LEGGE N. 241/1990 - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA SULLE MODALITÀ DI CALCOLO DEL FABBISOGNO ”;

“ IV - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 8-TER D.LGS. 502/1992; ARTT. 3 E 41 COST.) - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA ”;

“ V - VIOLAZIONE DI LEGGE (ART. 8-TER D.LGS. 502/1992; ARTT. 3 E 41 COST.) - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA ”;

“ VI - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, MOTIVAZIONE ”;

“ VII - INCOMPETENZA RELATIVA - VIOLAZIONE DELLA D.G.R.C. N. 7301/2001 ”;

“ VIII - ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA – ILLEGITTIMITÀ DERIVATA - ILLEGITTIMITÀ DEI PARERI REGIONALI RILASCIATI IN FAVORE DELLA SOCIETÀ COOPERATIVA VILLA DEL SELE E DELLA SOCIETÀ RMED ”.

Infine, con il nono motivo di ricorso la ricorrente ha lamentato l’avvenuta violazione da parte dell’amministrazione della disciplina in materia di accesso documentale in ragione del mancato riscontro all’istanza di accesso formulata dalla ricorrente ai sensi della L. 241/1990 in relazione a “tutti i pareri e gli atti rilasciati dalle Autorità Sanitarie (Asl e Regione Campania) ai sensi dell’art. 8 ter d.lgs. n. 502/1992 ed ex DGRC 7301/2001, comprensivi dei relativi verbali, posti alla base della valutazione di saturazione del fabbisogno, di cui al verbale n. 115/2025 della Commissione Regionale ex DGRC 7301/2001”.

La Regione avrebbe accolto solo in parte l’istanza di accesso, avendo trasmesso soltanto i pareri regionali e non anche gli atti istruttori presupposti richiamati all’interno dei pareri regionali.

La ricorrente ha quindi chiesto altresì l’esibizione integrale della documentazione mancante.

3. Si è costituta l’A.S.L., la quale ha chiesto la reiezione del ricorso, sostenendo l’insussistenza della propria legittimazione passiva in ragione dell’avvenuta espressione di parere favorevole rispetto all’istanza della ricorrente, come osservato da questa Sezione con la sentenza n. 1229/2025.

Si è altresì costituita la controinteressata RMED s.r.l., la quale ha prima di tutto dedotto l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse della ricorrente in relazione all’impugnazione del parere favorevole rilasciato nei confronti della controinteressata, insistendo la struttura della controinteressata in un D.S. (il n. 71) diverso da quello della struttura della ricorrente (n. 62). La controinteressata ha poi argomentato in ordine all’infondatezza nel merito delle censure svolte dalla ricorrente.

Si è costituita la Regione, ma non ha svolto alcuna difesa, limitandosi a chiedere la reiezione del ricorso.

4. Con ordinanza cautelare n. 484/2025 (pubblicata in data 12.11.2025) questa Sezione ha fissato per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 10.3.2026, ai sensi del comma 10 dell’art. 55 c.p.a., nonché disposto l’acquisizione dei pareri rilasciati dall’A.S.L. di Salerno, ai sensi della DGRC n. 7301/2001, in favore di strutture che avrebbero concorso alla saturazione del fabbisogno per il Setting Demenze (pareri richiamati dalla commissione regionale nel provvedimento impugnato).

In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche ex art. 73 c.p.a..

All’udienza pubblica del 10.3.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Tanto premesso, va prima di tutto respinta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dell’A.S.L., perché per quanto sia vero che questa ha espresso parere favorevole, giusta atto prot. n. 194748/2024 del 16.9.2024, comunque nel presente giudizio la ricorrente ha impugnato altri atti promananti dall’A.S.L., quali il parere dell’A.S.L. di Salerno prot. n. 46735 del 29.2.2024, nonché i pareri dell’A.S.L. che hanno preceduto l’espressione dei pareri prot. nn. 3026/2025 e 363272/2025 da parte della commissione regionale e rispettivamente in favore della controinteressata RMED s.r.l. e della controinteressata Società Cooperativa Villa del Sele.

6. Sgombrato il campo da tale questione, si può procedere al vaglio del ricorso.

Come si vedrà nel prosieguo l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse proposta dalla RMED coglie soltanto in parte nel segno ed in relazione all’ottavo motivo di ricorso, ragione per cui sulla stessa questo Collegio si dovrà soffermare nel prosieguo.

7. L’esame del ricorso deve prendere avvio dal vizio di incompetenza relativa fatto valere con il settimo motivo di ricorso, dovendo essere osservato il corretto ordine di esame delle questioni e trattandosi di una tipologia di vizio che non può essere graduata dalla parte ricorrente (v. sul punto la pronuncia n. 5/2015 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato).

Con tale motivo la ricorrente ha sostenuto che il parere impugnato sarebbe stato reso dalla commissione regionale in una composizione non conforme a quanto previsto dalla DGRC n. 7301/2001. Tale delibera prescriverebbe la necessità che la commissione sia presieduta dal responsabile del settore programmazione della assistenza sanitaria e, tuttavia, nel caso di specie la commissione sarebbe stata presieduta da diverso soggetto privo della necessaria qualifica funzionale.

Tale censura non coglie nel segno.

Il DPGR n. 155 del 9.12.2022 (pubblicato sul BURC n. 104 del 12.12.2022), espressamente richiamato nel parere impugnato, ha aggiornato la composizione della commissione regionale ed espressamente nominato come Presidente della stessa “ il dirigente p.t. dello Staff “Funzioni di supporto tecnico amministrativo” presso la Direzione Generale per la Tutela della Salute e il Coordinamento del Sistema Sanitario Regionale – in posizione di autonomia funzionale rispetto alla Direzione Generale – con funzioni di Presidente ”.

La controinteressata ha espressamente allegato che il dott. Riccio (colui che ha presieduto la commissione che ha espresso il parere impugnato) riveste la funzione di dirigente dello Staff (v. pag. 5 della memoria depositata da questa in data 7.11.2025) e la ricorrente non ha specificamente contestato tale circostanza, ragion per cui la stessa va ritenuta pacifica.

Ne consegue l’insussistenza del lamentato vizio di incompetenza.

8. Il merito del ricorso va poi scrutinato a partire dal primo motivo di ricorso.

Con tale motivo la ricorrente ha affermato che l’impugnato parere avrebbe violato il vincolo conformativo discendente dalla sentenza n. 1229/2025.

Tale censura non può essere condivisa, perché non sussistono i lamentati vizi di violazione ed elusione del giudicato.

In effetti, il comando contenuto nella sentenza suddetta consiste nell’obbligo per la Regione di concludere il segmento procedimentale di competenza di quest’ultima e di provvedere entro il termine di 30 giorni a trasmettere al Comune il parere definitivo tenuto conto delle risultanze delle verifiche effettuate e della valutazione del parere dell’A.S.L. sull’istanza presentata da parte ricorrente.

È vero che questa Sezione ha poi aggiunto che “ Ai fini conformativi, resta inteso che ASL e Regione, nell’ottica più volte richiamata della leale collaborazione tra istituzioni, potranno effettuare le previe verifiche del caso, accertando con impegno sinergico e proficuo, la reale consistenza del fabbisogno, all’esito della tempestiva definizione di eventuali procedimenti autorizzatori avviati in precedenza, purché nel rispetto delle tempistiche sopra ricordate per concludere in via definitiva il procedimento avviato in seguito alla presentazione da parte della ricorrente dell’istanza del 13.09.2022 ”.

Tuttavia, “ al fine di configurare un vizio di elusione o violazione del giudicato, “non è sufficiente che l’azione amministrativa posta in essere dopo la formazione del giudicato intervenga sulla stessa fattispecie oggetto del pregresso giudizio di cognizione o alteri l’assetto di interessi definito. Al contrario, è necessario che la Pubblica Amministrazione eserciti la medesima potestà pubblica, già esercitata illegittimamente, in contrasto con il contenuto precettivo del giudicato (cioè con un obbligo assolutamente puntuale e vincolato, integralmente desumibile nei suoi tratti essenziali dalla sentenza), così integrando una violazione del giudicato, ovvero che l’attività asseritamente esecutiva della P.A. sia connotata da un manifesto sviamento di potere diretto ad aggirare l’esecuzione delle puntuali prescrizioni stabilite dal giudicato, in tal guisa integrando l’ipotesi di elusione del giudicato” (C.d.S. Sez. IV, 17 luglio 2020, n. 4594). In altri termini, solo nel caso in cui dal giudicato scaturisca un obbligo così puntuale da non lasciare margini di discrezionalità in sede di rinnovazione, l’assunzione di provvedimenti in violazione di tale obbligo può essere fatta valere con il giudizio di ottemperanza, o nell’ambito dello stesso; se invece rimangono margini di discrezionalità, in cui sono stati esternati ulteriori e diversi motivi negativi, si è al di fuori dello spazio coperto dalla sentenza e gli atti successivamente emanati dalla P.A., pur riferiti ad un'attività rinnovata ora per allora, sono soggetti all’ordinario regime di impugnazione, in quanto è configurabile solo un vizio di legittimità, rilevabile e prospettabile nelle sedi proprie (cfr., ex plurimis, C.d.S., Sez. VII, n. 3309/2024, cit.; Sez. VI, n. 5425/2020, cit.; Sez. V, 13 settembre 2018, n. 5371; Sez. IV, 28 maggio 2013 n. 2899) ” (Consiglio di Stato, VII Sez., 13 maggio 2024, n. 4259).

Nel caso di specie gli obblighi promananti dalla sentenza n. 1229/2025 si esauriscono nel suddetto obbligo di provvedere, nonché in quelli procedurali relativi al tipo di verifiche da effettuare. Vale a dire che è mancato in tale sentenza un obbligo assolutamente puntuale e vincolato per come delineato dalla giurisprudenza sopra richiamata e, del resto, la pronuncia suddetta neppure ha recato un vero e proprio accertamento della fondatezza della pretesa della ricorrente ai sensi del comma 3 dell’art. 31 c.p.a..

9. Passando alla prima censura contenuta nel secondo motivo di ricorso con essa la ricorrente ha sostenuto che in base alla DGRC n. 7301/2001 la commissione regionale potrebbe unicamente valutare il parere dell’A.S.L. e non potrebbe, invece, porre in essere un’autonoma valutazione di compatibilità del fabbisogno.

Tale doglianza non coglie nel segno alla stregua della stessa sentenza n. 1229/2025 invocata dalla ricorrente.

In effetti, in tale pronuncia si è significativamente evidenziato che “ il documento tecnico allegato alla Delibera della Giunta Regionale della Regione Campania del 31 dicembre 2001, n. 7301 ” delinea “ chiaramente l’iter procedimentale e ” rimette “ alla Giunta Regionale un autonomo potere di valutazione sul parere aziendale. Ne consegue, pertanto, la possibilità per la Regione anche di discostarsi dalle determinazioni dell’Azienda Sanitaria purché tuttavia ciò confluisca in un provvedimento che abbia natura di “parere definitivo” e non di atto interlocutorio che, come tale, è di ostacolo alla conclusione del procedimento ”.

10. In ordine poi alla seconda censura contenuta nel secondo motivo di ricorso ed alle doglianze di cui ai motivi dal secondo al sesto del ricorso queste possono essere vagliate congiuntamente, attesa la fondatezza delle stesse nei termini che saranno a breve precisati (previo riepilogo del rispettivo contenuto).

10.1. Con la seconda censura contenuta nel secondo motivo di ricorso la ricorrente ha censurato l’avvenuto richiamo da parte della commissione regionale del parere espresso dalla commissione aziendale in data 29.2.2024, vale a dire il parere che è stato poi superato da quello integralmente favorevole del 16.9.2024.

Con il terzo motivo la ricorrente ha poi dedotto la sussistenza di difetto di istruttoria e motivazione in ordine all’affermazione relativa all’autorizzazione alla realizzazione di strutture per complessivi 65 posti letto.

La commissione regionale non avrebbe esplicitato le modalità di calcolo, non avrebbe elencato le strutture che concorrerebbero alla saturazione (e tanto meno i provvedimenti autorizzativi) e non avrebbe fatto riferimento al presupposto atto di programmazione (del fabbisogno), da cui evincere la correttezza del presupposto e del calcolo.

Tenuto conto del parere favorevole espresso dall’A.S.L. la commissione regionale avrebbe dovuto provvedere con motivazione rinforzata puntualmente evidenziando le ragioni per cui si è determinata negativamente.

La commissione regionale avrebbe poi erroneamente incluso nel computo dei posti letto per il setting demenze la struttura di via Calenda (“La Casa di Lara”) che, invece, come riconosciuto dal relativo parere regionale sarebbe autorizzata per il setting centro anziani e non già per quello centro demenze. Si tratterebbe di setting distinti ai sensi del DCA 83/2019.

Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente ha censurato il parere della commissione regionale perché questa avrebbe confuso il fabbisogno complessivo rilevante ai fini dell’autorizzazione alla realizzazione con il fabbisogno di assistenza programmata, rilevante soltanto ai fini dell’accreditamento.

Così facendo sarebbe stato violato l’art. 8-ter del D. Lgs. 502/92 e sarebbe stata illegittimamente imposta una barriera al mercato dell’erogazione di prestazioni sanitarie private, con violazione della libera iniziativa economica privata.

A ritenere che i DD.CC.AA. nn. 14/2019 e 83/2019 e la DGRC n. 519/2021 abbiano inteso definire il fabbisogno anche ai fini delle autorizzazioni tali atti di programmazione sanitaria sarebbero comunque illegittimi sotto i seguenti profili: violazione dell’art. 8 ter del D. Lgs. 502/92 che distingue tra prestazioni e, dunque, fabbisogno per attività sanitaria privata e LEA; difetto di motivazione e di istruttoria non potendosi sovrapporre sul piano logico e giuridico due distinti e diversi fabbisogni che rispondono a finalità e presupposti distinti; violazione dell’art. 41 Cost e della libertà di impresa, avendo introdotto una barriera al mercato di prestazioni sanitarie private senza una adeguata e motivata ragione di pubblico interesse sanitario.

Con il quinto motivo di ricorso la ricorrente ha evidenziato che sarebbe stata applicata una metodologia di calcolo errata, in quanto la valutazione di compatibilità per la realizzazione di una struttura sanitaria non potrebbe risolversi in un calcolo meramente numerico, esigendo un’indagine in concreto, dinamica ed aggiornata alla luce della localizzazione territoriale e del bacino d’utenza.

Il fabbisogno preso in considerazione dalla Regione sarebbe risalente a sei anni prima (al D.C.A. 83/2019) e, quindi, obsoleto. Il diniego sarebbe quindi viziato per deficit istruttorio, risolvendosi in una ingiustificata barriera di ingresso nel mercato, in spregio degli artt. 32 e 41 della Costituzione.

Con il sesto motivo di ricorso la ricorrente ha poi stigmatizzato la motivazione relativa alle asserite ragioni di equa distribuzione delle strutture sul territorio, tenuto conto che la commissione aziendale nel parere del 16.9.2024 avrebbe reso un giudizio di compatibilità rispetto alla localizzazione territoriale, così superando il parere in precedenza espresso, e che le ragioni del parere negativo impugnato non sarebbero comprensibili.

Del resto, le uniche due strutture sanitarie presenti nel D.S. n. 62 non sarebbero autorizzate per il setting centro demenze.

10.2. Tali censure colgono nel segno per le ragioni e nei limiti precisati nel prosieguo.

10.2.1. Iniziando dalla seconda censura contenuta nel secondo motivo di ricorso e dal terzo motivo di ricorso sussistono i vizi lamentati, perché l’avvenuta espressione da parte della commissione aziendale del parere prot. n. 194748/2024 del 16.9.2024 avrebbe imposto alla commissione regionale una motivazione effettivamente rafforzata al fine di discostarsi da tale parere.

Vero è che, come sopra ricordato, alla commissione regionale spetta un autonomo potere di valutazione, con conseguente possibilità di discostarsi dal parere espresso dalla commissione aziendale, e, tuttavia, lo sviluppo procedimentale disegnato dalla normativa regionale, come pure la necessità della non contraddittorietà dell’azione amministrativa, richiede una motivazione puntuale e rafforzata laddove la commissione regionale voglia discostarsi dall’avviso espresso dalla commissione aziendale, al fine di palesare e rendere chiare le ragioni del diverso giudizio espresso dalla commissione regionale.

Pertanto, in quest’ottica la commissione regionale non avrebbe potuto richiamare sic et simpliciter il parere espresso dall’A.S.L. nella seduta del 23.2.2024 (parere nel quale, peraltro, l’A.S.L. si era limitata quanto al setting demenze a rimettere alla Regione la valutazione del fabbisogno) in assenza di ulteriori motivazioni volte ad estrinsecare le ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza della ricorrente.

È poi mancata l’indicazione nel parere regionale delle strutture ritenute autenticamente ostative in punto di fabbisogno all’accoglimento dell’istanza della ricorrente, nonché degli atti regionali utilizzati ai fini della determinazione del fabbisogno.

Ancora, dalla lettura del parere espresso dalla commissione regionale in ordine alla struttura sita in Via Calenda (“La casa di Lara”) nella seduta del 25.5.2017 (verbale n. 24) risulta effettivamente che tale commissione ha espresso parere favorevole in relazione a 20 posti letto per il setting centro anziani (v. doc. n. 3 depositato dalla ricorrente in data 4.11.2025) e non già in relazione a quello centro demenze.

La differenza tra tali setting anche ai fini del fabbisogno di posti letto risulta chiaramente enunciata nel D.C.A. n. 83/2019 (v. pag. 142 dello stesso).

10.2.2. Passando ai motivi quarto e quinto del ricorso il parere della commissione regionale risulta censurabile anche sotto il profilo dell’indebita sovrapposizione tra valutazione del fabbisogno rilevante ai fini dell’autorizzazione alla realizzazione della struttura e valutazione del fabbisogno ai fini dell’accreditamento, nonché in ordine alla necessità di un’indagine da parte dell’amministrazione realizzata in concreto, in modo dinamico ed aggiornato ed alla luce della localizzazione territoriale e del bacino d’utenza.

Sul punto questo Collegio ritiene di dare continuità all’indirizzo già espresso da questa Sezione nella sentenza n. 626/2024, della quale si riportano le seguenti considerazioni:

“ occorre delineare i principi fondamentali che reggono la materia de qua, ad iniziare dalla distinzione dell’autorizzazione sanitaria dal differente regime dell’accreditamento, ancorché si tratti in entrambi i casi di potestà pubbliche volte a tutelare la salute (cfr. Corte Costituzionale, sentenza n. 32 del 2023, n. 36 del 2021, n. 7 del 2021, n. 106 del 2020, n. 238 del 2018, n. 161 del 2016, n. 132 del 2013 e n. 292 del 2012), in quanto il legislatore statale (artt. 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992) ha inteso vincolare le strutture socio-sanitarie private all'osservanza di requisiti essenziali da cui far dipendere l'erogazione di prestazioni riferite alla garanzia di tale diritto fondamentale. In tale cornice si è evidenziato che occorre «distinguere [...] gli aspetti che attengono all'"autorizzazione", prevista per l'esercizio di tutte le attività sanitarie, da quelli che riguardano l'"accreditamento" delle strutture autorizzate», precisando che, quanto all'"autorizzazione", «gli artt. 8, comma 4, e 8-ter, comma 4, del d.lgs. n. 502 del 1992 stabiliscono "requisiti minimi" di sicurezza e qualità per poter effettuare prestazioni sanitarie», e che, quanto all'"accreditamento", «occorrono, invece, "requisiti ulteriori" (rispetto a quelli necessari all'autorizzazione) e l'accettazione del sistema di pagamento a prestazione, ai sensi dell'art. 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992» (sentenza n. 292 del 2012).

La differenza che intercorre tra l'autorizzazione e l'accreditamento delle strutture sanitarie e socio-sanitarie, in base al sistema delineato dagli artt. 8-bis, 8-ter e 8-quater del d.lgs. n. 502 del 1992, come interpretati dalla giurisprudenza amministrativa, mostra che per la prima i profili rilevanti «sono quelli inerenti il fabbisogno complessivo di prestazioni sanitarie nel territorio e in particolare quelli concernenti la localizzazione delle strutture già presenti», così da garantire la corretta distribuzione sul territorio “in modo che siano adeguatamente servite tutte le zone, anche quelle a bassa redditività, che in mancanza di tale strumento non sarebbero coperte” (cfr., per tutte, Consiglio di Stato, Sezione terza, sentenza 7 marzo 2019, n. 1589). Ai fini dell'accreditamento rileva invece il fabbisogno di assistenza programmato per garantire l'erogazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA). Nel caso dell'autorizzazione è richiesta una valutazione complessiva, che considera anche le prestazioni extra LEA e le strutture private non accreditate. Nel caso, invece, dell'accreditamento, la valutazione ha a oggetto «unicamente i LEA e prevede il coinvolgimento, in base all'art. 8-bis, comma 1, del d.lgs. n. 502 del 1992, solo "dei presidi direttamente gestiti dalle aziende unità sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, nonché di soggetti accreditati ai sensi dell'articolo 8-quater, nel rispetto degli accordi contrattuali di cui all'articolo 8-quinquies", senza quindi considerare le strutture private non accreditate» (sentenza Corte Costituzionale n. 7 del 2021). Ne deriva che, come precisato dalla Consulta, i «due procedimenti - di autorizzazione e di accreditamento - sono, in base ai richiamati principi fondamentali della legge statale, tra di loro autonomi, essendo ciascuno finalizzato alla valutazione di indici di fabbisogno diversi e non sovrapponibili».

In particolare, l’autorizzazione per la realizzazione delle strutture sanitarie e sociosanitarie, ai sensi dell’art. 8-ter, comma 3, d.lgs. n. 502 del 1992, «per ragioni attinenti non solo alla tutela della salute, quale irrinunciabile interesse della collettività (art. 32 Cost.), ma anche alla tutela della concorrenza, deve necessariamente restare inserita nell’ambito della programmazione regionale, in quanto la verifica di compatibilità, effettuata dalla Regione, ha proprio il fine di accertare l’armonico inserimento della struttura in un contesto di offerta sanitaria rispondente al fabbisogno complessivo e alla localizzazione territoriale delle strutture presenti in ambito regionale, anche al fine di garantire meglio l’accessibilità ai servizi e di valorizzare le aree di insediamento prioritario delle nuove strutture» (Consiglio di Stato, sez. III, 18.01.2021, n. 511). Come si è precisato in giurisprudenza, gli elementi che concorrono alla verifica di compatibilità che il legislatore demanda alla Regione devono «necessariamente essere esplicitati in modo puntuale e concreto con riferimento alle caratteristiche della struttura richiedente, alla sua localizzazione territoriale e all’incidenza complessiva sull’offerta di prestazioni sanitarie relativa al contesto di riferimento, al fine di garantire una corretta intermediazione tra l’atto programmatorio generale e la posizione del privato la cui libertà di iniziativa economica può essere sacrificata soltanto attraverso un corretto esercizio del potere discrezionale da parte dell’amministrazione» (T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 15.12.2022, n. 3467).

Il provvedimento autorizzatorio all’esercizio di attività sanitaria di cui all’art. 8-ter d.lgs. n. 502 del 1992, infatti, costituisce un potenziale ostacolo all’accesso al mercato delle relative prestazioni e, in quanto tale, è compatibile con la disciplina comunitaria a condizione che sia fondato su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, i quali garantiscano la sua idoneità a circoscrivere sufficientemente l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali. In questo senso, anche la valutazione del fabbisogno, alla quale il legislatore nazionale vincola il rilascio dell’autorizzazione, non può essere illimitata, né schiudere la strada a ingiustificate e sproporzionate restrizioni dell’iniziativa economica (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 07/07/2022, n.5673; TAR Campania, Napoli, sez. I, n. 4167/2019; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, n. 850/2020).

Ne consegue che l’amministrazione procedente è tenuta ad effettuare una valutazione puntuale attinente al caso specifico, circa la congruenza dell’offerta erogabile dalla struttura sottoposta ad autorizzazione rispetto al fabbisogno territoriale di prestazioni sanitarie nel settore di riferimento che tenga conto: a) della branca di riferimento; b) del comparto territoriale e/o del distretto in cui la struttura sanitaria intende operare; c) del bacino di utenza ad essa riferibile (cfr., oltre alle decisioni già citate, Consiglio di Stato, Sez. III n. 1637 5.3.2020; T.A.R. Campania, Salerno, sez. III, 12.12.23 n 2935; 26.10.2022, nn. 2846-2848; 15.12.2022 nn. 3467-3461) ”.

Applicando tali considerazioni al caso di specie non sono pertinenti le motivazioni poste dalla commissione regionale a fondamento del proprio parere negativo (come correttamente sostenuto da parte ricorrente), in quanto le attività di parte ricorrente sono assoggettate non già al meccanismo dell’accreditamento, bensì a quello dell’autorizzazione.

Tali considerazioni risultano assorbenti sul punto, il che rende superfluo affrontare le ulteriori doglianze contenute nel quarto motivo di ricorso.

10.2.3. Rispetto al sesto motivo di ricorso anche questo risulta meritevole di condivisione, in quanto è pacifico e non contestato che le due strutture sanitarie presenti nel D.S. n. 62 (Villa dei Fiori e Centro Lars) non sono autorizzate in relazione al setting centro diurno demenze e comunque non è stato spiegato dalla commissione regionale in che modo la stessa abbia inteso “ l’esigenza dell’equa distribuzione delle strutture sul territorio ”. Vale a dire che la commissione avrebbe dovuto esplicitare in che modo la localizzazione della struttura della ricorrente avrebbe specificamente pregiudicato tale esigenza.

11. Si arriva quindi all’ottavo motivo del ricorso (essendo stato già sopra esaminato il settimo motivo di ricorso relativo all’incompetenza).

11.1. Con questo motivo la ricorrente ha censurato i pareri prot. n. 363272/2025 del 21.7.2025 e prot. n. 3026/2025, rispettivamente rilasciati dalla commissione regionale in favore della Società Cooperativa Villa del Sele e della Società RMED per il Setting Demenze (20 p.l. ciascuno), dai quali sarebbe scaturito l’asserito esaurimento del fabbisogno sanitario. Tali atti sarebbero illegittimi per difetto di motivazione, risultando la stessa apparente e non corredata dall’esplicitazione delle effettive ragioni di compatibilità dei progetti delle controinteressate con il fabbisogno e la localizzazione territoriale. Inoltre, tali pareri sarebbero viziati per incompetenza in ragione della scorretta composizione della commissione regionale per le ragioni già sopra illustrate.

L’autorità sanitaria, ad avviso della ricorrente, avrebbe dovuto vagliare congiuntamente le istanze avanzate per il setting demenze e, invece, avrebbe illegittimamente dato priorità alle istanze provenienti dalle controinteressate.

11.2. In relazione a tale motivo risulta fondata l’eccezione di inammissibilità proposta dalla RMED, in quanto l’avvenuto accoglimento dei motivi di ricorso specificati in precedenza rende sprovviste di interesse le censure contenute nell’ottavo motivo di ricorso, non potendo la ricorrente trarre alcuna utilità dall’annullamento dei relativi pareri.

12. Infine, quanto alla questione dell’accesso agli atti, di cui al nono motivo di ricorso va dichiarata la cessazione della materia del contendere alla luce dell’avvenuto deposito da parte della stessa ricorrente in data 27.1.2026 degli atti in relazione ai quali aveva richiesto l’accesso (v. altresì pag. 2 della memoria depositata dalla ricorrente in data 6.2.2026) e di quanto dichiarato dal difensore della ricorrente in sede di udienza pubblica.

13. In conclusione, il ricorso: va dichiarato inammissibile con riferimento all’ottavo motivo; va respinto quanto ai motivi settimo e primo del ricorso ed alla prima censura contenuta nel secondo motivo di ricorso; va accolto rispetto alla seconda censura contenuta nel secondo motivo ed ai motivi dal terzo al sesto, con conseguente annullamento dell’impugnato parere regionale; va dichiarata la cessata materia del contendere in ordine all’accesso agli atti (di cui al nono motivo di ricorso).

La commissione regionale dovrà pertanto riattivare quanto prima il procedimento ed esprimere nuovo parere sull’istanza della società ricorrente nel rispetto del vincolo conformativo discendente dalla presente sentenza.

14. Le spese di lite seguono la prevalente soccombenza dell’amministrazione regionale nei confronti della ricorrente e vanno liquidate come in dispositivo, mentre si ravvisano giusti motivi per la compensazione delle spese nei rapporti tra la ricorrente e le altre parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile, lo respinge in parte, lo accoglie per la restante parte e, per l’effetto, annulla il parere negativo espresso dalla commissione regionale nella seduta del 17.7.2025, dichiarando cessata la materia del contendere nella parte relativa all’accesso agli atti.

Condanna la Regione Campania al pagamento in favore della società ricorrente delle spese di lite, che si liquidano in € 2.000,00 per compensi professionali forensi, oltre I.V.A. e C.P.A. se dovute e nelle misure di legge, oltre al rimborso spese forfettarie nella misura del 15% dei compensi, oltre al rimborso del contributo unificato se versato.

Spese compensate nei rapporti tra la ricorrente e le altre parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

GI SS, Presidente

LO EN, Referendario, Estensore

Simona Saracino, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LO EN	GI SS

IL SEGRETARIO