Pubblicato il 02/12/2025

N. 00526/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00044/2021 REG.RIC.

N. 00001/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 44 del 2021, proposto da
Sofim s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Daniele Turco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Berenice Stridi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Reggio Emilia, Regione Emilia-Romagna, non costituite in giudizio;

nei confronti

Dexia s.r.l., non costituita in giudizio;

sul ricorso numero di registro generale 1 del 2023, proposto da
Sofim s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Daniele Turco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Reggio Emilia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Berenice Stridi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di Reggio Emilia, Regione Emilia-Romagna, non costituite in giudizio;

nei confronti

Edilgrisendi s.p.a., Conad Centro Nord Società Cooperativa, Medici Gianni s.n.c. di Medici e Cattani, non costituite in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. R.G. 44 del 2021:

a) del provvedimento prot. n. P.G. 2020/0211645 adottato dal Comune di Reggio Emilia, Servizio Rigenerazione e Qualità Urbana, trasmesso a mezzo pec alla società ricorrente in data 16/12/2020 ed inerente al procedimento di approvazione del Piano Urbanistico Attuativo denominato “ASP_N1-6ACella- G.Vico”, con cui l'Amministrazione, su richiesta della ricorrente, ha svincolato la fideiussione presentata dalla medesima affermando che, stante lo spirare del termine di validità del POC, non era possibile procedere all'approvazione del PUA;

b) nei limiti di cui in ricorso e per quanto occorrer possa, del provvedimento adottato dal Comune di Reggio Emilia in data 13/11/2015 con cui l'Amministrazione richiede una prima integrazione documentale del presentato PUA, finalizzata, tra le altre questioni, ad evidenziare i mappali o quota degli stessi interessati dalla realizzazione di opere fuori comparto (ed in particolare della rotatoria lunga la Via Emilia) e le relative disponibilità degli stessi ove non appartenessero al soggetto attuatore;

c) nei limiti di cui in ricorso e per quanto occorrer possa, dei provvedimenti prot. n. P.G. 2016/19758 del 21/03/2016, prot. n. P.G. 2016/43898 del 21/06/2016 e prot. n. P.G. 2016/74625 del 18/10/2016 con cui il Comune di Reggio Emilia, durante la fase istruttoria del procedimento di approvazione del PUA ASP_N1-6A “Villa Cella”, ha formulato richieste d’integrazione documentale inerenti, tra le altre questioni, la realizzazione di un'opera fuori comparto, quale la rotatoria lungo la via Emilia per il futuro collegamento con via De Chirico;

d) di ogni altro atto preordinato, connesso o consequenziale a quello impugnato, ivi compresi pareri e valutazioni formulati dall'Amministrazione nel corso della fase istruttoria del procedimento in esame, ivi incluso il parere del Servizio Mobilità del Comune datato 04/10/2016;

… nonché per l'accertamento …

del corretto e tempestivo operato della società ricorrente nell'ambito del procedimento di realizzazione del 1° stralcio funzionale del PUA ASP_N1-6A “Villa Cella” e della legittimità della prosecuzione del procedimento teso ad ottenere l’approvazione del PUA, ai fini della sottoscrizione della relativa convenzione e delle successive fasi volte alla realizzazione del piano medesimo, nonché della conferma della potenzialità urbanizzabile dell'area;

… e per il risarcimento …

dei danni patiti e patiendi dall’odierna ricorrente come derivanti dall’adozione degli illegittimi provvedimenti oggetto di odierna impugnazione, nonché come derivanti dalle illegittime condotte e pretese del Comune di Reggio Emilia nell’esercizio della propria attività amministrativa;

quanto al ricorso n. R.G. 1 del 2023 :

- della delibera della Giunta Comunale del Comune di Reggio Emilia I.D. n. 206 del 13.10.2022 pubblicata nell'Albo Pretorio informatico il 18.10.2022 ed avente ad oggetto “ Determinazioni in merito alle Sentenze del TAR PARMA n.n. 191/200/201 del 01.07.2022 e alle Ordinanze del Consiglio di Stato n.n. 4559-4560 e 4561/22 Reg. Prov. Cau ”;

- di ogni altro atto, anche non conosciuto, preordinato, connesso o consequenziale a quello impugnato, ivi inclusi gli eventuali provvedimenti adottati dal Comune di Reggio Emilia con cui si è provveduto a riavviare e/o a completare l' iter istruttorio dei procedimenti di approvazione del PUA relativo all'ambito “PRU Ospizio IP_6”, del PUA “ANS1-4 Gaida Via Seneca”, del PPC “ASP N1.17” e del PUA “ASP_N1-5A” ovvero con cui si è provveduto a rassegnare gli atti relativi ai Piani medesimi alla Giunta Comunale per l'assunzione delle determinazioni di approvazione degli stessi;

… nonché per il risarcimento …

dei danni patiti e patiendi dalla società ricorrente come derivanti dall'adozione da parte del Comune di Reggio Emilia degli illegittimi provvedimenti oggetto di odierna impugnazione.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Reggio Emilia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2025 la dott.ssa TE ER e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Sofim s.r.l., proprietaria di un compendio immobiliare sito nel Comune di Reggio Emilia, località Cella, via G. Vico, di cui all’art. 4.5 e 5.7 delle NA del PSC (elaborato P2), con ricorso proposto innanzi a questo Tribunale e iscritto al numero R.G. 44/2021 ha impugnato il provvedimento del Comune di Reggio Emilia, Servizio Rigenerazione e Qualità Urbana, prot. n. P.G. 2020/0211645, trasmessole in data 16 dicembre 2020 e inerente al procedimento di approvazione del Piano Urbanistico Attuativo denominato “ ASP_N1-6-Cella- G.Vico ”, con cui l'Amministrazione, nello svincolare - su richiesta della ricorrente - la fideiussione presentata dalla medesima, ha addotto che, in ragione dello spirare del termine di validità del POC, non era possibile procedere all'approvazione del PUA di interesse.

In punto di fatto la questione proposta innanzi a questo T.A.R. è la seguente:

« Con Deliberazione di Giunta comunale P.G. n. 16673, del 20/09/2011, veniva approvato “lo schema di avviso pubblico per la raccolta e la selezione di manifestazioni di interesse e proposte riguardo ad interventi da programmare nel primo piano operativo comunale POC”. Venivano raccolte complessivamente 188 proposte di interventi, afferenti a 196 richieste, che spaziavano dal settore residenziale a quello terziario e commerciale e che interessavano diverse aree della città. Le proposte venivano istruite sotto il profilo tecnico procedendo alla verifica di conformità urbanistica nonché alla verifica di coerenza rispetto agli obiettivi e agli indirizzi contenuti nel PSC e nei programmi dell’Amministrazione Comunale. LF RU, al tempo proprietaria del compendio in questione, presentava richiesta di inserimento in POC. In data 16/09/2013 veniva sottoscritto “schema atto d’accordo per la programmazione del POC ai sensi dell’art. 18 della LR Emilia-Romagna 20/2020” tra il Comune di Reggio Emilia e la società LF RU RL (all’epoca, come detto sopra, proprietaria del compendio in questione). Con delibera di Consiglio Comunale P.G. n. 31329/176 del 28/10/2013 il Comune di Reggio Emilia adottava il primo POC, ai sensi degli artt. 30 e 34 della L.R. n. 20/2000. All’interno del POC adottato, e precisamente nell’elaborato PO.4, l’istanza veniva inserita come ASP-N1_6 Cella - via Vico (d’ora innanzi PUA), con specifica scheda norma dell’intervento e accordo preliminare (ex art. 18 LR 20/2000) sottoscritto con la società Emilia Immobiliare 2015 RL in data 23/09/2013 (subentrata nel frattempo ad LF RU RL), precisando le modalità di attuazione attraverso PUA o PPC, i termini temporali di esecuzione oltre a specifiche condizioni e prescrizioni da osservarsi in fase attuativa. L’avviso di adozione del POC veniva pubblicato sul BURER del 06/11/2013 e depositato presso il Servizio Pianificazione e Qualità Urbana del Comune di Reggio Emilia a partire dal 6 novembre 2013 fino al 7 gennaio 2014. Con deliberazione del Consiglio Comunale n. 9170 del 17/03/2014 ID n.52 veniva controdedotto e approvato il POC ai sensi degli artt. 30 e 34 della LR n. 20/2000 (il cui avviso di approvazione veniva pubblicato sul B.U.R.E.R. del 23/04/2014). In fase di approvazione del POC l’accordo ex art. 18 LR 20/2000 veniva sottoscritto dal Comune di Reggio Emilia e dalla Società Emilia Immobiliare 2015 RL al tempo proprietaria del compendio essendo subentrata ad LF RU RL. In data 14/05/2014 veniva sottoscritto l’atto d’accordo definitivo tra il Comune di Reggio Emilia e la società Emilia Immobiliare 2015 RL. In ossequio al sopra richiamato accordo, il soggetto attuatore si impegnava: a) ad elaborare e presentare il PUA relativo al 1° stralcio del comparto, ivi individuando una superficie territoriale pari a 45.610 mq, una superficie complessiva di 12.650 mq per la realizzazione dei diritti edificatori, nonché le aree da cedere gratuitamente al Comune di Reggio Emilia per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, oltre alle dotazioni ecologiche-ambientali. Tra queste, anche le aree per attrezzature e spazi collettivi di cui 1.223 mq ricadenti in area fuori comparto, tra le proprietà del soggetto attuatore e quelle dell'Amministrazione Comunale; b) ad effettuare il frazionamento e cedere gratuitamente al Comune le aree finalizzate alla realizzazione delle opere di urbanizzazione. Relativamente alle stesse, l’art. 5 dell'atto di accordo statuiva che “Nel caso si rendesse necessaria la realizzazione di una rotatoria lungo la Via Emilia per il futuro collegamento con Via De Chirico, così come indicato nell'Allegato 2, il Soggetto attuatore si impegna a mettere a disposizione le aree di sua proprietà interessate e a realizzare l'intervento a seguito dell'acquisizione delle restanti aree da parte dell'Amministrazione Comunale”; c) a consegnare a garanzia degli impegni assunti con la sottoscrizione dell'atto di accordo fideiussione bancaria dell'importo di € 44.943,00, pari al 10% del valore stimato per le aree di cessione destinate ad attrezzature e spazi collettivi e delle altre opere pubbliche. In particolare, per quanto concerne la fideiussione, Emilia Immobiliare 2015 RL, contestualmente alla sottoscrizione dell'atto di accordo, consegnava nelle mani del Dirigente del Servizio Pianificazione Qualità Urbana del Comune la fideiussione bancaria n. 107048634 rilasciata da Unipol S.p.A. per l’importo di € 44.943,00. In data 23/10/2015 la Società Emilia Immobiliare 2015 RL presentava istanza di approvazione del PUA al Comune di Reggio Emilia. A tale atto seguivano poi varie richieste istruttorie da parte del Comune di Reggio Emilia, relative soprattutto all’opera fuori comparto relativa alla rotatoria lungo la Via Emilia per il futuro collegamento con Via De Chirico. In particolare, in data 21/03/2016 (PG 19758) il Comune di Reggio Emilia - Servizio Rigenerazione e Qualità Urbana - recepiti i pareri di un gruppo di lavoro istruttorio, comunicava alla Emilia Immobiliare RL che era necessaria una revisione complessiva del Progetto di Piano e che, pertanto, occorreva modificare e presentare i nuovi elaborati di progetto entro 90 giorni dal ricevimento della stessa. In data 21/06/2016 (PG 43898) il Comune di Reggio Emilia - Servizio Rigenerazione e Qualità Urbana, nel rigettare l’istanza di proroga richiesta per la presentazione della documentazione integrativa, ribadiva la necessità di integrazione documentale e progettuale. In data 21/06/2016 (PG 43814) la società Emilia Immobiliare presentava parte della documentazione richiesta. Con nota PG 74625 del 18/10/2016, il Comune di Reggio Emilia - Servizio Rigenerazione e Qualità Urbana - evidenziava ancora la mancanza di documentazione integrativa e la necessità di presentare nuovi elaborati di progetto. Con la medesima nota si invitava la società a consegnare gli elaborati modificati e integrati entro 60 giorni dal ricevimento della stessa. In data 15/12/2016 Emilia Immobiliare presentava al Comune di Reggio Emilia richiesta di variante agli strumenti urbanistici PSC/RUE e, in data 21/12/2016 (PG 98183), chiedeva all’Amministrazione comunale una sospensione dei termini di approvazione del PUA fino all’esito della richiesta di variante in quanto la predetta variante “porterebbe variazioni anche sostanziali al progetto di PUA presentato nonché alla previsione del POC vigente”. In particolare, la richiesta di variante agli strumenti urbanistici, concordata con la società Dexia RL, prevedeva modifiche agli usi previsti attraverso un’operazione di permuta delle aree. In data 05/01/2017 (PG 1445) il Comune di Reggio Emilia accoglieva la richiesta di sospensione dei termini del procedimento. In data 13/06/2018 (PG 76237) il Comune di Reggio Emilia comunicava la mancata approvazione della variante e la contestuale ripresa dei termini del procedimento di approvazione del PUA con conseguente necessità di procedere alle integrazioni e revisioni progettuali richieste a suo tempo. A seguito di tale ulteriore richiesta, Emilia Immobiliare 2015 RL non presentava nessuna ulteriore integrazione documentale e progettuale. Nel frattempo, nell’aprile del 2019 scadeva il POC. In data 19/08/2019 (Prot. 153318) Emilia Immobiliare 2015 RL chiedeva al Comune di Reggio Emilia lo svincolo della fideiussione rilasciata a seguito della stipula dell’atto di accordo ex art. 18 LR 20/2000 “considerato che il piano presentato in data 23/10/2015 con PG 50802/2015 non ha terminato l’iter di approvazione in quanto durante l’iter istruttorio l’amministrazione ha sollevato importanti problemi legati alla viabilità di Via G. Vico che comportavano soluzioni tecniche interessanti proprietà di terzi (DEXIA Srl) e esterni al PUA” e che la richiesta di variante presentata congiuntamente dalla ricorrente e da Dexia Srl “non è stata approvata dall’amministrazione comunale”. In data 16/12/2020 (PG 211645) il Comune di Reggio Emilia, con nota n. 211645, di cui in epigrafe, autorizzava lo svincolo della garanzia e restituiva l’originale alla richiedente Emilia Immobiliare 2015 RL precisando che “Si ritiene, che allo stato attuale non sia possibile procedersi all’approvazione del PUA in oggetto, essendo trascorso il termine di validità del POC, nella vigenza del quale non è stata approvata la convenzione unitamente al PUA, e gli atti di pianificazione e governo del territorio comunale vigenti non ne consentono l’approvazione essendo scaduto il Piano Operativo Comunale di livello sovraordinato che aveva programmato l’attuazione del comparto nel suo quinquennio di operatività” » (in questi termini la sentenza T.A.R. Emilia-Romagna, Parma, 27 giugno 2022 n. 187).

Avverso tale ultima nota, come precisato, Sofim s.r.l. ha proposto il ricorso iscritto al numero R.G. 44/2021, impugnando anche atti collegati, invocando inoltre l’accertamento del suo corretto e tempestivo operato nell’ambito del procedimento di realizzazione del 1° stralcio funzionale del PUA e quindi della legittimità della prosecuzione del procedimento teso ad ottenere l’approvazione del piano, e chiedendo, infine, il risarcimento dei danni derivanti dalla mancata approvazione del PUA, in termini sia di danno emergente che di lucro cessante.

Si è costituito in giudizio il Comune di Reggio Emilia.

In accoglimento della eccezione sollevata dal Comune di Reggio Emilia, questo Tribunale, con la sentenza 27 giugno 2022 n. 187, ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di interesse, affermando che: « Ne deriva, dunque, dalla piana lettura della predetta richiesta [di svincolo della fideiussione] , che alcuna condizione o riserva di agire in giudizio veniva svolta da parte ricorrente con la detta richiesta e che, semplicemente, la ricorrente riteneva di non voler più proseguire nell’attuazione del PUA di che trattasi e, conseguentemente, chiedeva lo svincolo della fideiussione. Da tale inequivoco comportamento non può che derivare che parte ricorrente non aveva più interesse alla prosecuzione del PUA e che, dunque, non può certo oggi avere interesse all’impugnazione del provvedimento n. 2020/0211645 del Comune di Reggio Emilia, comunicato in data 16 dicembre 2020, atteso che tale provvedimento si limita a prendere atto della sopra menzionata richiesta e ad accoglierla disponendo il richiesto svincolo della fideiussione, affermando inoltre che “allo stato attuale non sia possibile procedersi all’approvazione del PUA in oggetto, essendo trascorso il termine di validità del POC, nella vigenza del quale non è stata approvata la convenzione unitamente al PUA” ».

Avverso detta sentenza Sofim s.r.l. ha interposto appello, accolto dal Consiglio di Stato, sez. IV, con la sentenza 9 aprile 2025 n. 3009, che ha annullato la pronuncia di primo grado, ritenendo che « il T.A.R. ha erroneamente valutato la insussistenza dell’interesse a ricorrere dal mero svincolo della cauzione senza tuttavia valutare quanto argomentato dalla ricorrente in relazione al proprio interesse ad ottenere il bene della vita oggetto delle domande azionate » e rinviando a questo Tribunale ex art. 105 cod. proc. amm. « attesa la rilevata erroneità della pronunzia di inammissibilità per difetto di interesse ».

Con atto ex art. 105 cod. proc. amm. depositato in data 9 giugno 2025, Sofim s.r.l., in esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, 9 aprile 2025 n. 3009, ha riassunto il giudizio innanzi a questo Tribunale, riproponendo la richiesta di annullamento degli atti impugnati, quella di accertamento del suo corretto e tempestivo operato nell’ambito del procedimento di realizzazione del 1° stralcio funzionale del piano e quella risarcitoria.

Con memoria del 16 ottobre 2025, il Comune di Reggio Emilia ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse da parte della ricorrente, dal momento che, anche qualora l’Amministrazione comunale tornasse a delibare sul PUA in questione, lo stesso non sarebbe autorizzabile in ragione della mancata progettazione del quarto braccio della rotatoria.

Con distinto ricorso iscritto al numero di R.G. 1/2023, Sofim s.r.l. ha impugnato la deliberazione della Giunta Comunale di Reggio Emilia n. 206 del 13 ottobre 2022, avente ad oggetto “ Determinazioni in merito alle Sentenze del TAR PARMA n.n. 191/200/201 del 01.07.2022 e alle Ordinanze del Consiglio di Stato n.n. 4559-4560 e 4561/22 Reg. Prov. Cau ”, e gli atti connessi, proponendo altresì istanza di risarcimento del danno.

In ordine a detto secondo ricorso, la ricorrente espone che:

- ulteriori soggetti attuatori hanno proposto innanzi a questo Tribunale i ricorsi R.G. n. 204/2020, n. 45/2021 e n. 46/2021, con cui hanno chiesto l’annullamento dei provvedimenti attraverso i quali il Comune di Reggio Emilia aveva precluso il prosieguo dei procedimenti di approvazione dei PUA di loro interesse per scadenza del POC, nonché l’annullamento delle NTA al POC nella parte in cui, in contrasto con l’art. 30, comma 1, lett. a), L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000, statuivano come le previsioni del POC perdessero efficacia per i PUA che, alla sua scadenza, fossero stati presentati e non anche approvati;

- con le sentenze n. 191/2022, n. 200/2022 e n. 201/2022, questo Tribunale ha accolto i ricorsi, ritenendo illegittime le determinazioni dell’Amministrazione comunale, perché in patente contrasto con le previsioni di cui all’art. 30 della L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000, e annullando le NTA al POC del Comune di Reggio Emilia nella parte in cui non consentivano la vigenza delle previsioni del POC anche per i PUA semplicemente presentati alla data di scadenza del medesimo POC;

- avverso dette sentenze il Comune di Reggio Emilia ha interposto appello, con richiesta di sospensiva dell’esecutività delle sentenze;

- il Consiglio di Stato, sez. IV, con ordinanze n. 4559/2022, n. 4560/2022 e n. 4561/2022 del 16 settembre 2022, ha respinto le istanze di sospensione dell’esecutività delle sentenze, ritenendo che “ le censure poste a sostegno del gravame in trattazione non appaiono assistite da una ragionevole previsione di accoglimento, alla luce del chiaro dettato dell’art. 30 della l.r. Emilia Romagna n. 20/2000 ”;

- con deliberazione n. 206 del 13 ottobre 2022, la Giunta Comunale di Reggio Emilia ha disposto il riavvio dei procedimenti di approvazione dei PUA, anche di quelli i cui soggetti attuatori non avevano adito il giudice amministrativo, con la precisazione tuttavia, per quanto di riferimento al procedimento di interesse di Sofim s.r.l., che non sussisterebbero « i presupposti per la riattivazione del procedimento volto alla approvazione del PUA ASP_N1-6A “Villa Cella”, avendo il Tribunale Amministrativo Regionale accertato il venir meno dell’interesse alla attuazione del comparto ».

Si è costituito in giudizio il Comune di Reggio Emilia, instando per la reiezione del ricorso.

Con memoria del 16 ottobre 2025, il Comune di Reggio Emilia ha insistito per la carenza di interesse della ricorrente anche con riferimento alla deliberazione giuntale di che trattasi, sostenendo che l’annullamento della stessa non sarebbe in ogni caso idoneo ad arrecare al ricorrente un’effettiva utilità, poiché il PUA in questione non potrebbe (e non poteva) essere approvato, proprio in ragione della mancata progettazione della rotatoria a quattro bracci.

Alla pubblica udienza del 19 novembre 2025, la causa (per entrambi i ricorsi R.G. n. 2021/00044 e R.G. n. 2023/00001) è passata in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente deve essere disposta la riunione ex art. 70 cod. proc. amm. dei ricorsi in epigrafe indicati per ragioni di connessione, in quanto involgenti le medesime parti e volti all’impugnativa di atti strettamente connessi alla luce del comune inquadramento nella medesima vicenda controversa.

In limine litis deve essere rigettata l’eccezione di inammissibilità dei ricorsi, sollevata dal Comune di Reggio Emilia con riferimento alla mancata progettazione del quarto braccio della rotatoria per il collegamento di via De Chirico con la via Emilia.

Il Comune resistente sostiene che la ricorrente non possa trarre alcuna utilità dall’annullamento degli atti gravati e dalla riattivazione del procedimento relativo al PUA, dal momento che giammai l’Amministrazione potrebbe approvare il piano, avendo la ricorrente disatteso l’obbligo di progettare la rotatoria a quattro bracci, di cui all’accordo ex art. 18 della Legge Regionale n. 20/2000 stipulato in data 14 maggio 2014.

L’eccezione è infondata

L’art. 3, punto 5, dell’accordo del 14 maggio 2014 prevede che “[...] Nel caso si rendesse necessaria la realizzazione di una rotatoria lungo la via Emilia per il futuro collegamento con via de Chirico [...] il Soggetto attuatore si impegna a mettere a disposizione le aree di sua proprietà interessate e realizzare l’intervento a seguito dell'acquisizione delle restanti aree da parte dell'Amministrazione [...]” (cfr. documento n. 10 allegato al ricorso).

Dalla piana lettura della disposizione pattizia emerge che sia la realizzazione della rotatoria sia il collegamento della via Emilia con via De Chirico risultavano meramente eventuali; e che, in ogni caso, la realizzazione della rotatoria da parte del soggetto attuatore era comunque subordinata alla previa acquisizione delle aree (diverse da quelle di proprietà del soggetto attuatore) da parte dell’Amministrazione. Ed infatti, nella comunicazione del 7 giugno 2016, il soggetto attuatore (allora Emilia Immobiliare 2015 s.r.l.) aveva rappresentato al Comune, con riferimento alla questione del completamento infrastrutturale del collegamento della rotonda proposta su via G. Vico alla parallela via De Chirico posta a sud, che “(…) la realizzazione di tale 4° braccio infrastrutturale va a coinvolgere aree di proprietà private di terzi attualmente non comprese dal piano e che tali soggetti andranno interessati insieme a codesta Amministrazione sia dal punto di vista delle soluzioni tecniche che dagli aspetti economici attuativi ”, offrendo la disponibilità “ ad affrontare tale tematica insieme all'Amministrazione ed ai soggetti terzi interessati con i tempi necessari ad arrivare alla soluzione più ottimale ” (v. documento 14 allegato al ricorso).

In disparte la circostanza che la realizzazione dell’infrastruttura in questione era definita dal citato accordo come meramente eventuale, emerge dagli atti di causa che in concreto sono mancate le condizioni per la definizione della progettualità per come pretesa dall’Amministrazione resistente, non avendo il Comune provveduto all’acquisizione delle aree di proprietà di terzi soggetti, acquisizione che lo stesso accordo poneva come logicamente antecedente rispetto all’obbligo del soggetto attuatore di realizzare l’opera.

In definitiva, deve ritenersi che la mancata progettazione del quarto braccio della rotatoria, in quanto non riconducibile ad un inadempimento del soggetto attuatore, non possa essere elemento preclusivo dell’approvazione del PUA.

Per tali ragioni l’eccezione pregiudiziale è infondata e deve essere rigettata.

Il ricorso R.G. n. 44/2021 è affidato ai seguenti motivi.

I. “ Violazione e falsa applicazione dell'art. 30 della L.R. Emilia-Romagna n. 20/2000. Eccesso di potere per difetto ed erroneità dei presupposti, violazione del giusto procedimento ed aggravamento, difetto ed illogicità di motivazione, irragionevolezza. sviamento di potere ”.

In via di estrema sintesi, parte ricorrente sostiene la violazione dell’art. 30 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 24 marzo 2000 n. 20, dal momento che, in patente violazione di tale disposizione, l’Amministrazione comunale avrebbe ritenuto inefficaci le previsioni del POC per mancata approvazione del PUA, quando ai sensi dell’art. 30 cit. la cessazione dell’efficacia delle previsioni del POC è conseguente unicamente alla mancata adozione o presentazione del PUA alla scadenza del termine quinquennale di legge. E nel caso di specie il PUA “ASP_N1-6A” non ha cessato di avere efficacia, visto che in data 23 ottobre 2015 l’allora Emilia Immobiliare 2015 s.r.l., in qualità di soggetto attuatore, presentava al Servizio Edilizia Privata del Comune di Reggio Emilia il PUA “ASP_N1-6A” unitamente a tutti gli elaborati tecnici ed alle dovute relazioni.

II. “ Violazione e falsa applicazione dell'art. 5 dell'Atto di accordo per la programmazione del POC in relazione all'art. 18 L.R. Emilia Romagna n. 20/2000. Eccesso di potere per difetto ed erroneità dei presupposti, per ingiustizia grave e manifesta, violazione del giusto procedimento ed aggravamento, irragionevolezza, illogicità, difetto di motivazione. Sviamento di potere ”.

La ricorrente lamenta che il Comune avrebbe paralizzato l’ iter di approvazione del PUA ASP_N1-6A “Villa Cella” formulando pretese illegittime, non conformi agli impegni previsti dall'accordo programmatico del 2014 ed oggettivamente non realizzabili; e che, inoltre, sarebbe rimasto inadempiente rispetto all'obbligazione, assunta a mente dell'art. 5 dell'accordo, di acquisire i lotti necessari alla realizzazione dell’opera (rotatoria lungo via Emilia per il futuro collegamento con via De Chirico), di cui il soggetto attuatore non era proprietario.

III. “ Violazione e falsa applicazione dell'art. 5 dell'Atto di accordo per la programmazione del POC in relazione all'art. 18 L.R. Emilia Romagna n. 20/2000, in relazione alle norme di cui al D.P.R. n. 327/2001. Eccesso di potere per ingiustizia grave e manifesta, violazione del giusto procedimento ed aggravamento, irragionevolezza, illogicità. Sviamento di potere ”.

Con il terzo motivo di ricorso, proposto in via subordinata, la ricorrente sostiene l’illegittimità della scelta del Comune di non acquisire, anche mediante procedimento ablatorio, la proprietà dell’area ove doveva essere realizzata la rotatoria lungo la via Emilia per il futuro collegamento con via De Chirico per la realizzazione del 4° ramo della rotatoria, scelta che dissimulerebbe un disegno dilatorio dell’Amministrazione finalizzato a paralizzare l’approvazione del PUA ASP_N1-6A “Villa Cella”.

IV. “ Risarcimento del danno ”.

Con il quarto motivo di ricorso, la ricorrente formula istanza di risarcimento del danno, in via principale nelle declinazioni del lucro cessante, quale mancato guadagno derivante dalle illegittime determinazioni dell’Amministrazione comunale, e del danno emergente connesso alla illegittima condotta inadempiente dell'Amministrazione, che non ha ottemperato alle obbligazioni di cui all'art. 5 dell'accordo; in via subordinata, nel caso in cui le previsioni del POC 2014 relativi al PUA “ASP_N1-6A” siano divenute inefficaci, chiede il risarcimento del danno da ritardo, ivi compreso il ristoro delle spese sostenute nel corso dell’intero procedimento amministrativo.

Il ricorso R.G. n. 1/2023 è affidato ad un unico motivo di diritto, con cui parte ricorrente deduce “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 30 della L.R. Emilia Romagna n. 20/2000 del 24.03.2000 (vigente ratione temporis) in relazione all'art. 5, commi 4 e 5, delle NTA del POC del Comune di Reggio Emilia. Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 del D.Lgs. n. 104/2010 del 02.07.2010. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Costituzione. Violazione dei principi di imparzialità e di buon andamento della pubblica Amministrazione. Eccesso di potere per disparità di trattamento; arbitrarietà; difetto ed illogicità di motivazione; difetto ed erroneità dei presupposti di fatto e di diritto; contraddittorietà; violazione del giusto procedimento. Sviamento di potere ”.

Lamenta, in via di estrema sintesi, l’illegittimità della deliberazione della Giunta Comunale di Reggio Emilia n. 206 del 13 ottobre 2022 che, in esecuzione delle sentenze di questo Tribunale n. 191, n. 200 e n. 201 del 1° luglio 2022, ha disposto il riavvio dei procedimenti di approvazione dei PUA – anche di quelli i cui soggetti attuatori non avevano proposto impugnazione delle determinazioni negative dell’Amministrazione comunale –, con la precisazione, per quanto di riferimento al procedimento di interesse di Sofim s.r.l., che non sussisterebbero « i presupposti per la riattivazione del procedimento volto alla approvazione del PUA ASP_N1-6A “Villa Cella”, avendo il Tribunale Amministrativo Regionale accertato il venir meno dell’interesse alla attuazione del comparto ».

Sostiene che i soggetti attuatori del PUA “ANS1-4” ed “ASP_N1-5A”, del “PRU Ospizio IP_6”e del “PPC ASP N1.17” hanno fatto acquiescenza alle determinazioni comunali, non avendo proposto impugnativa avverso le stesse entro i termini decadenziali; e che ciononostante, dopo le succitate sentenze di questo Tribunale, con la delibera impugnata il procedimento sarebbe stato riattivato anche per le pianificazioni attuative da loro proposte, mentre il procedimento relativo al PUA ASP_N1-6A “Villa Cella” di suo interesse non è stato riattivato, sulla scorta della sentenza del T.A.R. Emilia-Romagna, Sezione di Parma, n. 187/2022 avverso la quale era stato presentato appello al Consiglio di Stato.

Lamenta, quindi, l’illegittimità sotto plurimi profili della deliberazione della Giunta Comunale, chiedendone l’annullamento nella parte in cui non dispone il riavvio del procedimento relativo al PUA di suo interesse, oltre al risarcimento del danno.

A giudizio del Collegio, il ricorso n. R.G. 44/2021 è fondato e deve essere accolto, sulla scorta della fondatezza del primo motivo di ricorso, con assorbimento delle ulteriori censure dedotte dalla parte ricorrente; l’accoglimento del ricorso n. R.G. 44/2021, comportando di per sé la riattivazione del procedimento relativo all’approvazione del PUA, determina l’improcedibilità del ricorso n. R.G. 1/2023 per sopravvenuta carenza di interesse.

Il primo motivo del ricorso n. R.G. 44/2021 è fondato, sulla scorta delle ragioni già espresse sul punto da questo Tribunale nella sentenza n. 191 del 1° luglio 2022, cui si fa integrale rinvio ai sensi dell'art. 88, comma 1, lett. d), cod. proc. amm. nella parte motivazionale in cui si precisa che « Il Collegio osserva che l’art. 30 della LR Emilia-Romagna n. 20/2000 recita che “… cessano di avere efficacia le previsioni del POC per le quali, alla data di scadenza del termine quinquennale: a) nel caso di intervento indiretto, non sia stato adottato o presentato il PUA, prescritto dal POC stesso;”. La sopra riportata norma è, dunque, del tutto chiara nell’evidenziare che il POC continua ad essere efficace nel caso il PUA prescritto dal POC stesso sia stato “adottato o presentato” e questo è quello che, pacificamente, è avvenuto nel presente caso, come già rilevato nella parte in fatto, atteso che in data 4 novembre 2016 le odierne ricorrenti hanno presentato il PUA “ANS2-2B” e, in data 5 maggio 2020, il Comune odierno resistente ha autorizzato il deposito del predetto PUA. Ne consegue, dunque, che la presentazione e la successiva autorizzazione al deposito del PUA obbligavano l’Amministrazione ad esaminare lo stesso fino alla sua definizione in quanto le disposizioni del POC ad esso relative non perdevano efficacia essendo il predetto PUA stato presentato nel termine di vigenza del POC. Il Collegio rileva che la sopra menzionata norma regionale risulta del tutto chiara e, altresì, ragionevole in quanto la stessa ha la finalità di evitare che i (necessariamente) lunghi tempi di definizione del procedimento di approvazione del PUA possano ricadere sui privati quando questi abbiano già intrapreso, con onerosa attività, la definizione del PUA e siano arrivati ad un livello (almeno) di presentazione dello stesso, visto che la presentazione del PUA implica chiaramente lo svolgimento di una cospicua attività preparatoria che ha portato alla definizione di un piano dettagliato che, di per sé, già può occupare buona parte del tempo di vigenza del POC. Ciò premesso, il Collegio rileva che la normativa comunale rilevante nel caso de quo, ossia le NTA del POC, stabilisce, all’art. 5, che “Trascorsi i termini di validità del POC perdono efficacia le previsioni in esso contenute relativamente a tutti gli interventi per i quali, alla data di scadenza del termine quinquennale: ... b) non sia stata approvata specifica convenzione e/o atto unilaterale d’obbligo, nei casi in cui il POC ha previsto l'attuazione delle previsioni attraverso PUA/PPC”. La normativa comunale è, dunque, chiara nell’individuare, quale unico momento significativo per l’efficacia delle previsioni del POC, l’approvazione (e non la semplice presentazione) del PUA, così restringendo sensibilmente la portata della previsione regionale in quanto vengono esclusi dalla vigenza del POC i casi, come quello oggetto della presente vicenda, in cui il PUA è stato semplicemente presentato e non approvato. Tale restrizione risulta, però, del tutto illegittima in quanto si pone in frontale contrasto con la normativa regionale, limitando l’applicazione della stessa, e, conseguentemente, le NTA del POC del Comune di Reggio Emilia vanno annullate nella parte in cui non consentono la vigenza delle previsioni del POC anche per i PUA semplicemente presentati alla data di scadenza del medesimo POC ».

Ebbene, nel caso di specie il PUA ASP_N1-6A “Villa Cella” era stato presentato dal soggetto attuatore ( illo tempore Emilia Immobiliare 2015 s.r.l.) al Servizio Edilizia Privata del Comune di Reggio Emilia in data 23 ottobre 2015, unitamente a tutti gli elaborati tecnici e alle relazioni, ragion per cui l’arresto del procedimento di approvazione del PUA di che trattasi per scadenza del POC risulta in contrasto con le previsioni di cui dell’art. 30 della Legge Regionale dell’Emilia-Romagna 24 marzo 2000 n. 20.

È irrilevante la circostanza che nel presente giudizio non risultino impugnate in parte qua le NTA del POC, trattandosi di normativa urbanistica già ritenuta illegittima e annullata dalle sentenze di questo Tribunale n. 191/2022, n. 200/2022 e n. 201/2022, passate in giudicato.

Ebbene al giudicato formatosi sulla illegittimità dell’art. 5 delle NTA del POC deve attribuirsi efficacia ultra partes , attesa la natura regolamentare delle norme in questione (cfr. T.A.R. Veneto, sez. II, 3 agosto 2011 n. 1341).

Per consolidata giurisprudenza amministrativa, l'efficacia dell'annullamento giudiziale di un atto a natura regolamentare si estende a tutti i possibili destinatari, sebbene non siano stati parti del giudizio, perché gli effetti della sentenza si estendono al di là delle parti che sono intervenute nel singolo giudizio, dato che l'annullamento di un atto amministrativo a contenuto normativo ha efficacia erga omnes per la sua ontologica indivisibilità ( ex multis , Cons. Stato, sez. V, 24 luglio 2024, n. 6678).

L'annullamento delle disposizioni di una fonte regolamentare, invero, rientra nelle ipotesi eccezionali di estensione ultra partes degli effetti del giudicato, determinandosi in tal caso un effetto inscindibile che investe l'effetto caducatorio, atteso che le disposizioni regolamentari non possono non esistere più per taluno e continuare ad esistere per altri (cfr. T.A.R. Sicilia, Catania, sez. III, 3 febbraio 2025 n. 415).

L'efficacia erga omnes dell'annullamento di un regolamento, peraltro, trova una base normativa indiretta nell'art. 14, comma 3, D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, che, proprio presupponendo tale efficacia, prevede che il decreto decisorio di un ricorso straordinario che pronunci l'annullamento di un atto normativo deve essere pubblicato nelle stesse forme dell'atto annullato (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 febbraio 2019 n. 4).

In conclusione, quindi, il primo motivo del ricorso n. R.G. 44/2021 è fondato e deve essere accolto, con conseguente assorbimento delle ulteriori doglianze, stante anche quanto già accertato circa la questione della “mancata progettazione del quarto braccio della rotatoria”, e accoglimento in parte qua del gravame.

Deve essere rigettata, invece, la domanda di risarcimento del danno, dal momento che l’effetto conformativo della presente sentenza determina il riavvio e la conclusione del procedimento finalizzato all’approvazione del PUA, evidentemente satisfattivi dell’interesse fatto valere nei ricorsi e in grado di superare la pretesa risarcitoria fondata sulla lamentata lesione dell’interesse pretensivo ad ottenere l’approvazione del PUA di interesse.

È poi infondata la domanda risarcitoria basata sull’inadempimento dell’obbligo del Comune di acquisire i terreni per la realizzazione della rotatoria di collegamento tra la via Emilia e la via De Chirico, tenuto conto che, come precisato, tale inadempimento non risulta preclusivo alla riapertura del procedimento volto alla approvazione del PUA.

Quanto, infine, alle voci di danno in vario modo legate, direttamente o indirettamente, al ritardato concludersi dell’ iter di approvazione del PUA, osserva il Collegio che le richieste della ricorrente non distinguono in modo chiaro ed inequivocabile tra pregiudizio patrimoniale già consolidatosi e pregiudizio patrimoniale che il conseguimento del bene della vita consentirà di assorbire, sicché solo all’esito di quel procedimento sarà possibile accertare quanto ha effettivamente inciso sul patrimonio della società l’azione amministrativa censurata, sì da giustificare un’eventuale nuova domanda risarcitoria.

Il ricorso n. R.G. 1/2023 deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, nella parte in cui si chiede l’annullamento della deliberazione della Giunta comunale che esclude dalla riattivazione dei procedimenti quello relativo al PUA di interesse della ricorrente, dal momento che l’effetto conformativo della presente sentenza, nella parte in cui accoglie il ricorso n. R.G. 44/2021, determina la riattivazione del procedimento relativo al PUA ASP_N1-6A “Villa Cella”; deve essere rigettato, invece, con riferimento all’istanza risarcitoria, dal momento che la riattivazione del procedimento risulta satisfattiva per la definizione del PUA di che trattasi.

Per le suesposte ragioni, il Collegio, disposta la riunione dei ricorsi, così dispone:

- accoglie in parte il ricorso n. R.G. 44/2021 e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Comune di Reggio Emilia, Servizio Rigenerazione e Qualità Urbana, prot. n. P.G. 2020/0211645 del 16 dicembre 2020;

- rigetta in parte il ricorso n. R.G. 44/2021, per quanto attiene alla domanda risarcitoria;

- dichiara in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso n. R.G. 1/2023, nella parte in cui si chiede annullarsi la deliberazione della Giunta Comunale di Reggio Emilia n. 206 del 13 ottobre 2022;

- rigetta in parte il ricorso n. R.G. 1/2023, per quanto attiene alla domanda risarcitoria.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), disposta la riunione dei ricorsi, come in epigrafe proposti, definitivamente pronunciando sugli stessi, così dispone:

- accoglie in parte il ricorso n. R.G. 44/2021 e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Comune di Reggio Emilia, Servizio Rigenerazione e Qualità Urbana, prot. n. P.G. 2020/0211645 del 16 dicembre 2020;

- rigetta in parte il ricorso n. R.G. 44/2021, per quanto attiene alla domanda risarcitoria;

- dichiara in parte improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso n. R.G. 1/2023, nella parte in cui si chiede annullarsi la deliberazione della Giunta Comunale di Reggio Emilia n. 206 del 13 ottobre 2022;

- rigetta in parte il ricorso n. R.G. 1/2023, per quanto attiene alla domanda risarcitoria;

- condanna il Comune di Reggio Emilia al pagamento delle spese di lite, liquidandole in complessivi € 4.000,00 (quattromila/00), oltre ad accessori di legge e rifusione del contributo unificato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Italo AS, Presidente

TE ER, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TE ER	Italo AS

IL SEGRETARIO