Pubblicato il 28/11/2025

N. 03864/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01062/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la ARa

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1062 del 2025, proposto da
C.R.E. – Centro Ricerche Ecologiche S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Todarello e Giacomo Guglielmini, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti

contro

EG ARa, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Piera Pujatti e Annalisa Santagostino, con domicilio digitale come da PEC indicata in atti

nei confronti

Giovanni Madonini, Agenzia Regionale per la Protezione Dell’Ambiente (“Arpa”) della ARa, Istituto Superiore per la Protezione e La Ricerca Ambientale (“Ispra”), Ministero Dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Città Metropolitana di Milano, Provincia di Lodi, Provincia di Cremona, Comune di San Zenone, Provincia di Pavia, Comune di Castelleone, Comune di Turano Lodigiano, Comune di Bertonico, Azienda Agricola Papa Alberto, AR BE e RO Società Agricola S.S, Azienda Agricola Donini Luigi, non costituiti in giudizio

per l'annullamento

della Deliberazione n. XII/3832 della Giunta Regionale della EG ARa adottata nella seduta del 27.1.2025, pubblicata sul BURL del 29.1.2025;

ove occorrer possa, di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, conseguente e/o comunque connesso al provvedimento qui gravato, ancorché non noto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di EG ARa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 30 ottobre 2025 il dott. BE AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso depositato in data 31 marzo 2025, C.R.E. – Centro Ricerche Ecologiche S.r.l., società che svolge l’attività di gestione, trattamento e recupero dei fanghi biologici da depurazione nella provincia di Lodi, ha chiesto l’annullamento, previa sospensione incidentale, della deliberazione con cui EG ARa ha introdotto una deroga al generale divieto di impiego dei fanghi nel caso in cui i terreni destinati al loro spandimento siano localizzati in Comuni in cui risultino già superati i limiti di azoto da effluenti di allevamento imposti dalla normativa europea e nazionale.

In particolare, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità di tale specifica eccezione, secondo cui sarebbe ad oggi ammessa la possibilità di impiego dei fanghi nel caso di iniezione nel terreno di fanghi di c.d. alta qualità, ritenendola in contrasto con la normativa europea, nazionale e regionale di settore, oltre che irragionevole e ingiustificata sotto il profilo scientifico, e “tale da comportare seri pericoli per l’ambiente (ossia il pericolo di contaminazione delle acque da nitrati) oltre che una grave disparità di trattamento tra gli operatori del settore”.

Nelle sue conclusioni, parte ricorrente ha chiesto in via principale l’annullamento della delibera impugnata, nella parte in cui limita l’esenzione dal divieto di cui ai parr. 6.2 e 6.3 della DGR 2051/2014 ai soli fanghi di alta qualità applicati mediante iniezione nel terreno, e non anche ai fanghi idonei oggetto di spandimento; in via subordinata, è stato domandato l’annullamento dell’atto contestato “nella sua totalità”.

Si è costituita in giudizio EG ARa, che ha chiesto il rigetto del ricorso, deducendo preliminarmente la carenza di interesse di parte ricorrente ad ottenere l’annullamento della delibera impugnata, e la Sezione ha ritenuto sussistenti i presupposti per la sollecita definizione del giudizio ex art. 55, comma 10 c.p.a, previa estensione del contraddittorio a tutti gli altri controinteressati individuabili in relazione agli effetti dell’atto contestato.

La causa è stata infine discussa e trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 30 ottobre 2025.

DIRITTO

Preliminarmente, anche al fine di esaminare funditus l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata da EG ARa, occorre individuare con esattezza l’ambito di applicazione della disposizione impugnata.

La delibera di giunta regionale n. XII/3832, pubblicata nel bollettino ufficiale della EG ARa del 29 gennaio 2025, ha intesto sostituire la lettera d) del paragrafo 6.2 della d.g.r. n. 2031/2014 e il punto 28) della lettera b) del par. 6.3 della medesima delibera.

In particolare, la lettera d) del paragrafo 6.2 sopra citato è stata modificata nel senso di autorizzare l’impiego per uso agronomico dei fanghi sui terreni agricoli senza limiti (rispetto al limite generale fissato dalla Direttiva nitrati e dalla norma regionale di settore in materia di inquinamento causato da nitrati di origine agricola, ovvero 170 kgN/ha/anno per le zone vulnerabili e 340 kgN/ha/anno per le zone non vulnerabili), per “le matrici classificate come «fanghi di alta qualità», per i parametri «metalli pesanti», ed idonee per i restanti parametri, che siano utilizzate in agricoltura tramite iniezione nel terreno”.

Simmetricamente, è stato disposto, con modifica del punto 28 della lettera del paragrafo 6.3. della delibera di Giunta regionale n. 2031 del 2014, che l’utilizzo dei fanghi in agricoltura è vietato sui terreni “localizzati nei Comuni individuati ai sensi del par. 6.2, lettera d), con le modalità e limitazioni indicate”.

Ne consegue che la EG ARa ha effettivamente introdotto una deroga “assoluta”, rispetto alle precedenti limitazioni imposte dalla medesima EG all’utilizzo di fanghi in agricoltura, in favore dell’utilizzo tramite iniezione (e non mediante spandimento) nel terreno di fanghi che siano non solo “idonei” ma anche di “alta qualità” con riferimento ai parametri “metalli pesanti”.

Dalla delibera impugnata è poi possibile evincere le ragioni di tale modifica normativa, ragioni individuate, posto l’intervallo temporale trascorso dall’approvazione della delibera del 2014 ad oggi, nelle “evoluzioni in materia di fanghi da depurazione e matrici assimilate” e nella “disponibilità di dati ed informazioni relativi all’effettivo carico zootecnico sui terreni”, ciò che avrebbe permesso la possibilità di “individuare le matrici di più ridotto impatto ambientale” e di appurare che “l’iniezione dei fanghi nel terreno rappresenta una buona pratica, che consente di minimizzare le potenziali emissioni odorigene e quella di ammoniaca in atmosfera”.

Tanto premesso in ordine all’effettivo impatto normativo della modifica introdotta, così come contestata da parte ricorrente, è utile ricordare che CRE è un’impresa che si occupa del trattamento, dell’utilizzo e del recupero a beneficio dell’agricoltura dei fanghi biologici, nonché della produzione di gessi di defecazione da fanghi, avvalendosi dei propri impianti di stoccaggio e trattamento, siti nei Comuni di Maccastorna e Meleti.

A seguito del trattamento dei fanghi di depurazione, gli stessi vengono utilizzati in agricoltura mediante spandimento sui campi agricoli, “in virtù di accordi tra le società che si occupano del trattamento dei fanghi biologici e gli agricoltori, che si impegnano a fertilizzare i terreni in tal modo”.

Ne consegue che la modifica normativa contestata certamente va impattare sul mercato di riferimento dell’attività svolta dalla ricorrente, ciò che la legittima ad agire nel presente giudizio.

Tuttavia, mentre CRE ritiene di essere fortemente pregiudicata dalla deliberazione impugnata, “in quanto quest’ultima procurerebbe un vantaggio ad alcuni operatori per il solo fatto di utilizzare i c.d. fanghi di alta qualità rispetto ai cd. fanghi idonei, nonché una diversa tecnica di applicazione dei fanghi, quale l’iniezione di fanghi pompabili”, EG ARa ha obiettato che l’atto contestato non arrecherebbe “alcuna lesione diretta e attuale alla sfera giuridica della Società”, in quanto “la quota di mercato a disposizione della ricorrente” resterebbe “del tutto invariata”.

Sul punto, occorre evidenziare che la direttiva 91/676/CEE (c.d. Direttiva Nitrati) del 12 dicembre 1991, relativa alla protezione delle acque dall’inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole, impone agli Stati membri di designare le zone vulnerabili ai nitrati (ZVN), porzioni di territorio dove la gestione degli effluenti di allevamento, e più in generale dell’azoto, deve essere regolamentata attraverso specifici Programmi di azione.

Contestualmente, all’allegato III (misure da inserire nei programmi di azione), la direttiva stabilisce che tali misure “garantiranno che, per ciascuna azienda o allevamento, il quantitativo di effluente di allevamento sparso sul terreno ogni anno, compreso quello distribuito dagli animali stessi, non superi un determinato quantitativo per ettaro”.

La disposizione prosegue specificando che “Il suddetto quantitativo per ettaro corrisponde al quantitativo di effluente contenente 170 kg di azoto.”

La norma italiana di recepimento della Direttiva Nitrati è attualmente contenuta nel decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152, articolo 92 (che ha sostituito l’articolo 38 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152), il quale a sua volta rimanda, per ciò che concerne il quantitativo massimo in discorso, all’allegato 7 della parte III, e le Regioni italiane sono le amministrazioni responsabili dell’attuazione degli obblighi della Direttiva Nitrati, sulla base dei criteri stabiliti dal decreto ministeriale 25 febbraio 2016, n. 5046.

In ARa, l’attuazione della Direttiva avviene attraverso il Programma d’azione nitrati (PdA), che per il triennio 2024-2027 è stato approvato con la delibera di Giunta Regionale del 16 dicembre 2024 n. XII/3634.

In tale Programma, all’allegato A), paragrafo 3.3. (Divieti di utilizzo dei fanghi di depurazione), è stato stabilito che “ai fanghi di depurazione si applicano inoltre i divieti di utilizzo in agricoltura previsti dalla d.g.r. 1°luglio 2014, n. 2031 al punto 6.3 “Divieti di utilizzo”.

Il divieto di utilizzo suddetto non deriva dunque in via immediata dalla c.d. Direttiva Nitrati ma costituisce un limite stabilito in modo autonomo dalla EG ARa sulla base (anche) delle indicazioni provenienti dalla normativa primaria nazionale e sovranazionale in materia di inquinamento da nitrati.

In particolare, i principali riferimenti normativi per le attività costituite dai processi di recupero in agricoltura dei fanghi biologici da depurazione sono costituiti, oltre che dal codice dell’ambiente, dal decreto legislativo 27 gennaio 1992, n. 99 e dalla Direttiva 86/278/CEE, rispetto alla quale tale ultimo decreto costituisce fonte interna di recepimento.

Sulla base di tali riferimenti normativi, sono state emanate, ai sensi dell’art. 17, comma 1, lettera e) della legge regionale 12 dicembre 2003, n. 26, linee guida che definiscono i criteri procedurali e gestionali da seguire nel processo di recupero suddetto.

Tali linee guida sono a loro volta contenute nell’allegato 1 della deliberazione n. X/2031 del 2014 (disposizioni regionali per il trattamento e l’utilizzo, a beneficio dell’agricoltura, dei fanghi di depurazione delle acque reflue di impianti civili e industriali) e dispongono che l’utilizzo in agricoltura dei “fanghi trattati” deve avvenire individuando possibili interazioni con le condizioni poste dalla “Direttiva nitrati” a seguito dell’utilizzo agronomico degli effluenti zootecnici e deve “pertanto” sottostare ad alcune prescrizioni e condizioni tecniche, oltre che ad alcuni divieti, tra cui (par. 6.3, punto 28) quello afferenti all’impiego sui terreni che non siano territorialmente localizzati in Comuni in cui la produzione di effluenti di allevamento dovuta al carico zootecnico insistente sugli stessi, correlato alle coltivazioni presenti sul territorio comunale, supera il limite di 170 kgN/ha/anno per le zone vulnerabili e di 340 kgN/ha/anno per le zone non vulnerabili.

Tale ultimo limite, a sua volta, è mutuato da quanto era stato previsto dall’art. 10 del decreto del 7 aprile 2006 adottato dal Ministero delle Politiche agricole e forestali (Criteri e norme tecniche generali per la disciplina regionale dell'utilizzazione agronomica degli effluenti di allevamento, di cui all'abrogato articolo 38 del decreto legislativo 11 maggio 1999, n. 152), secondo cui “nelle zone non vulnerabili da nitrati la quantità di azoto totale al campo apportato da effluenti di allevamento non deve superare il valore di 340 kg per ettaro e per anno, inteso come quantitativo medio aziendale”.

Tanto premesso, e posto che è evidente il condizionamento diretto (c.d. interazione) che la normativa regionale in materia di fanghi subisce dalla Direttiva Nitrati - per discostarsi dalla quale è dunque necessaria una motivazione tecnica rinforzata -, l'interesse ad agire nel caso di specie deve essere declinato e valutato sulla base delle due diverse domande presentate dalla ricorrente, tra di loro strutturalmente diverse, se non addirittura incompatibili.

Con riferimento alla domanda principale, la pronuncia che si chiede a questo Giudice radica in modo intuitivo l'interesse al ricorso, quanto meno con riferimento agli effetti che deriverebbero da tale pronuncia.

L'invalidazione “in parte qua” del provvedimento produrrebbe infatti un'immediata estensione degli effetti favorevoli dello stesso (eliminazione dei limiti sopra indicati) anche ai soggetti che commercializzano, come la ricorrente, fanghi idonei da spandere sui terreni.

Tuttavia, nel merito, la domanda in discorso non è accoglibile, in quanto presuppone la risoluzione in senso favorevole alla legittimità del provvedimento impugnato, contrariamente alle allegazioni difensive della stessa CRE, e in senso più ampio di quanto dalla medesima dedotto, della questione di fondo costituita dall'esatta individuazione del rapporto tra nuove norme regionali e disciplina primaria e sovranazionale.

Invero, ammesso e non concesso che sia astrattamente possibile e compatibile con tale disciplina l'introduzione di una deroga motivata e basata su adeguata istruttoria (ferma restando poi la necessità di esame in concreto della correttezza di tale deroga), certamente viola in modo diretto e non giustificabile, per le considerazioni in precedenza esposte (evidente condizionamento della direttiva nitrati sulla disciplina regionale in materia di fanghi), l'eventuale generalizzato sforamento dei limiti imposti dalle norme nazionali e sovranazionali interessate, che è ciò che si produrrebbe in caso di accoglimento della domanda svolta in via principale.

D'altra parte, questo Giudice, avallando una tale ricostruzione, dovrebbe adottare una pronuncia additiva che non solo andrebbe ad ingerirsi inammissibilmente nel merito delle scelte dell'azione amministrativa, ma che ciò farebbe senza alcun elemento istruttorio, acquisito nel corretto alveo procedimentale, che sia in grado di confermare o comunque supportare la tesi di parte ricorrente (equivalenza tra metodo di immissione dei fanghi e del materiale utilizzato per tale finalità), andando in direzione giuridica contraria agli stessi dubbi di legittimità espressi da CRE, e ciò soltanto per garantire il ripristino di una dubbia posizione concorrenziale di parità sul mercato, obiettivo che però esula dall'ordinario ambito di tutela giurisdizionale.

La domanda di annullamento svolta in via principale deve dunque essere respinta in quanto infondata o comunque inammissibile, per le ragioni appena evidenziate.

La domanda di annullamento svolta in via subordinata è invece inammissibile per radicale carenza di interesse.

Non vi è in effetti alcun pregiudizio concreto e attuale che derivi alla ricorrente dall'introduzione della regola contestata, se solo si pensa che la sua quota di mercato, in relazione alla attività in concreto svolta, resta allo stato invariata.

La nuova regola non incide dunque, se non in una prospettiva ipotetica e futura, sulla capacità di guadagno della società ricorrente.

Allo stesso tempo, gli atti contestati non operano disparità di trattamento nell’ambito della commercializzazione di fanghi “idonei” - e dunque non creano neanche in astratto una discriminazione irragionevole all'interno dello stesso segmento di attività - ma vanno a rimuovere parzialmente un limite “esterno”, che al contrario continua in ogni caso a interessare chiunque non ritenga di non volersi avvalere dei criteri innovativi stabiliti dalla deroga introdotta dalla EG (come ha lasciato intendere di voler fare la ricorrente), senza intaccare in alcun modo la specifica capacità operativa di tali soggetti.

In altri termini, non sussiste alcun elemento che allo stato indichi l'attualità e l'effettività del pregiudizio allegato dalla ricorrente, posto che ad oggi risulta soltanto ipotizzato un futuro esito potenzialmente dannoso derivante dall'applicazione in concreto delle nuove norme.

Attualmente, dunque, l'interesse della ricorrente coincide con l'interesse al rispetto della legalità di cui è depositario genericamente ciascun consociato, e non si presenta nemmeno come concreto, ovvero consistente “in una utilità pratica, diretta e immediata, che l’interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice” (cfr., tra le altre, Cons. di Stato, Sezione Terza, sentenza n. 1419 pubblicata il 20 febbraio 2025).

Il ricorso deve conseguentemente essere dichiarato in parte infondato e in parte inammissibile, per tutte le ragioni appena evidenziate.

Le spese del giudizio possono essere peraltro compensate tra le parti, in considerazione della novità della questione esaminata.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la ARa (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 30 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

HA GO, Presidente

Fabrizio Fornataro, Consigliere

BE AR, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE AR	HA GO

IL SEGRETARIO