Pubblicato il 23/01/2026

N. 00112/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01042/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1042 del 2025, proposto da
IT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sebastiano Sani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. - Prefettura di Cagliari, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale Cagliari, domiciliataria ex lege in Cagliari, via Nuoro n. 50;

nei confronti

Ors Italia S.r.l., Nova Facility S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell'efficacia:

- del provvedimento del Responsabile Unico del Procedimento prot. n. 0153348 del 16/10/2025, comunicato in pari data, con cui è stata determinata l’esclusione dell’operatore economico IT SR dalla “ Gara europea a procedura aperta per l’affidamento dei servizi di gestione di un Centro collettivo di accoglienza, con capacità ricettiva di n. 290 posti e di un Centro di cui all’art. 10-ter del D.lgs. n. 286/1998, con capacità ricettiva di n. 90 posti, presso il Compendio demaniale di Monastir ” (procedura ASP n. 5036143 del 27 gennaio 2025), per asserita carenza del requisito di ordine speciale inerente l’idoneità professionale a svolgere il servizio di pulizia e igiene ambientale;

- del verbale n. 4 dell’8 ottobre 2025 della Commissione Giudicatrice, nella parte in cui segnala gli esiti del soccorso procedimentale attivato nei confronti di IT SR, presupposto del provvedimento di esclusione;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, ancorché non conosciuto, ivi inclusi, ove occorra, il Disciplinare di Gara al punto 6.1. lett. b) e il punto 6, nella parte in cui sono interpretati e applicati dalla Stazione Appaltante nel senso di imporre l’esclusione della ricorrente;

e per la conseguente declaratoria:

- del diritto della società ricorrente a essere riammessa alla procedura di gara e, all’esito favorevole delle successive fasi, a conseguire l’aggiudicazione;

nonché per la condanna:

- della Stazione Appaltante a disporre la riammissione della ricorrente alla gara e, in caso di intervenuta aggiudicazione a terzi e stipula del contratto, al risarcimento del danno in forma specifica mediante subentro nel contratto, ovvero, in via subordinata, per equivalente monetario.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Cagliari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 gennaio 2026 il dott. BE XI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la IT SR ha adito l’intestato Tribunale al fine di ottenere l’annullamento del provvedimento del Responsabile Unico del Procedimento prot. n. 0153348 del 16/10/2025, con cui è stata determinata l’esclusione della ricorrente dalla procedura aperta per l’affidamento dei servizi di gestione di un Centro collettivo di accoglienza e di un Centro di cui all’art. 10-ter del D.lgs. 286/1998, presso il Compendio demaniale di Monastir, oltre agli atti correlati, indicati in epigrafe.

2. Espone la ricorrente di essere un operatore economico specializzato nella gestione di servizi di accoglienza e di aver partecipato alla gara indetta in data 27 gennaio 2025 dalla Prefettura di Cagliari per l’affidamento dei servizi di gestione dei Centri di accoglienza sopra indicati.

3. Precisa la ricorrente che il Disciplinare di gara, al punto 6.1, lett. b), tra i requisiti di idoneità professionale, prevedeva, a pena di esclusione, che l’operatore economico incaricato di svolgere il servizio di pulizia dovesse essere iscritto al Registro delle Imprese o Albo provinciale delle Imprese Artigiane ai sensi della L. 25 gennaio 1994, n. 82 e del D.M. 7 luglio 1997, n. 274, con appartenenza almeno alla fascia di classificazione “b”.

4. In relazione a tale prescrizione, nell’offerta tecnica, SP SR dichiarava che le attività di pulizia sarebbero state svolte da “ personale interno alla struttura con utilizzo di prodotti Ecolabel ”.

5. Con nota del 17 settembre 2025, la Stazione Appaltante attivava, ai sensi dell’art. 101, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023, il soccorso procedimentale, invitando la società a fornire chiarimenti in merito alle modalità di organizzazione del servizio di pulizia e, in particolare, a precisare se il “ personale interno alla struttura ” facesse parte di una propria unità organizzativa e, in tal caso, a dichiarare il possesso dei requisiti di cui al citato punto 6.1 lett. b) del Disciplinare.

6. In riscontro a tale richiesta, la ricorrente chiariva, con nota del 18 settembre 2025, che il riferimento al “ personale interno ” era da intendersi come “ operatori dell’accoglienza facenti parte dell’organizzazione aziendale della scrivente Società, regolarmente inseriti nell’organico dedicato alla gestione del servizio ” e che, pertanto, tale personale non rientrava “ nella categoria delle imprese di servizi di pulizia ”. La società specificava, inoltre, che detti operatori sarebbero stati appositamente formati per l’espletamento di tali mansioni accessorie.

7. Ritenendo non satisfattivi tali chiarimenti, la Stazione appaltante disponeva, con provvedimento prot. n. 0153348 del 16 ottobre 2025, l’esclusione della ricorrente dalla procedura in ragione della rilevata “ carenza del requisito di ordine speciale inerente l’idoneità professionale a svolgere il servizio di pulizia e igiene ambientale ”, atteso che dalla visura camerale della società non risultava il possesso della relativa abilitazione ai sensi della L. n. 82/1994.

8. Avverso tale determinazione è insorta la ricorrente con due motivi di gravame.

8.1. Con un primo ordine di doglianze la IT SR ha dedotto la violazione e falsa applicazione della lex specialis (art. 6.1, lett. b, del Disciplinare di Gara) e degli artt. 94 e 100 del D.Lgs. n. 36/2023, oltre a eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e manifesta illogicità.

8.1.1. Assume la ricorrente di essere un operatore economico la cui attività caratteristica è la gestione di servizi complessi di accoglienza e non la fornitura di servizi di pulizia quale attività d'impresa autonoma ed evidenzia che l’appalto in oggetto ha come prestazione principale la “ gestione di un Centro collettivo di accoglienza ”, mentre il servizio di pulizia e igiene ambientale, per quanto essenziale, costituisce una prestazione meramente accessoria, strumentale e secondaria rispetto a quella principale.

Pertanto la L. n. 82/1994, che disciplina l’attività delle “ imprese di pulizia ”, ovvero di quei soggetti economici che esercitano professionalmente e in via principale tale attività non sarebbe suscettibile di applicazione all’esponente che si assume l’onere di svolgere anche le prestazioni accessorie di pulizia “ in economia ” o “ in house ”, avvalendosi del proprio personale polifunzionale.

A giudizio della società ricorrente, quindi, la clausola del disciplinare andrebbe interpretata nel senso di imporre il possesso del requisito speciale solo al soggetto giuridico a cui il servizio di pulizia è specificamente affidato (ad es. un subappaltatore o un’impresa ausiliaria) e non anche al gestore principale, la cui attività prevalente è un’altra, che non può essere tenuto a possedere un’iscrizione per un’attività meramente strumentale.

D’altronde, soggiunge l’esponente, la coerenza tra l’oggetto sociale e l’oggetto dell’appalto non deve essere intesa come una “ perfetta e assoluta sovrapponibilità ” e che le attività meramente strumentali e accessorie a quella principale devono ritenersi ricomprese tra quelle che l’impresa “ effettivamente svolge ”, anche se non specificamente indicate nella visura camerale come attività prevalente. Un’attività strumentale, come il servizio di pulizia nel contesto della gestione di un centro di accoglienza, dovrebbe, dunque, costituire un “ implicito segmento esecutivo ” della prestazione principale.

Si rivelerebbe, pertanto, illegittima la condotta della prefettura che, ignorando la natura accessoria del servizio di pulizia, ha preteso dalla ricorrente un requisito previsto per un’attività che non costituisce il suo oggetto d’impresa, violando i principi di logicità, proporzionalità e massima partecipazione.

8.2. Con il secondo motivo di ricorso la ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 101, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023, oltre a eccesso di potere per difetto di motivazione e sviamento.

8.2.1. Assume la ricorrente che il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo anche per il palese sviamento della funzione del soccorso procedimentale in quanto la Prefettura avrebbe utilizzato tale istituto non per comprendere la reale volontà dell’offerente, ma per “ costruire ” un motivo di esclusione. In particolare, anziché prendere atto di un modello organizzativo che, in maniera legittima, prevedeva l’impiego del personale interno, già incaricato di svolgere le attività principali di accoglienza, per espletare il servizio di pulizia, ha desunto da tale chiarimento la prova della mancanza di un requisito che non poteva essere richiesto alla ricorrente.

La disposta esclusione, pertanto, sarebbe il frutto dell’impiego distorto dello strumento collaborativo, in contrasto con la ratio della norma, dei principi di buona fede e legittimo affidamento oltre che di un’istruttoria carente e di una motivazione illogica, basata su un’interpretazione aprioristicamente restrittiva e penalizzante della lex specialis.

9. Si è costituita in giudizio la Prefettura, Ufficio Territoriale del Governo di Cagliari, instando per la reiezione del gravame.

10. All’udienza camerale del 10 dicembre 2025, il Collegio, con l'accordo delle parti, dichiarava assorbita dal merito la fase cautelare.

11. La causa veniva, infine, trattenuta in decisione all’udienza del 21 gennaio 2026.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di ricorso, la società ricorrente censura l’esclusione dalla gara per presunta carenza del requisito di idoneità professionale, sostenendo, in via di estrema sintesi, che il servizio di pulizia, essendo accessorio rispetto alla gestione dei Centri di accoglienza, non richiederebbe la qualificazione di impresa di pulizia secondo la L. 82/1994.

1.1. Il motivo è infondato.

1.1.1. L’art. 100 del Codice dei contratti, rubricato “Requisiti di ordine speciale ”, prevede, alla lettera a), l’idoneità professionale tra i requisiti richiesti alle stazioni appaltanti. Il comma 3° stabilisce che, nelle procedure di aggiudicazione di appalti di servizi e forniture, le stazioni appaltanti richiedono l’iscrizione nel registro della Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura o nel registro delle Commissioni provinciali per l’artigianato, o presso i competenti ordini professionali, per un’attività pertinente anche se non coincidente con l’oggetto dell’appalto.

1.1.2. L’art. 6.1. del disciplinare di gara dispone, per gli operatori economici che svolgono il servizio di pulizia, il possesso dell’iscrizione al Registro delle Imprese o all’Albo provinciale delle Imprese Artigiane, ai sensi della L. 25 gennaio 1994, n. 82, e del D.M. 7 luglio 1997, n. 274, con appartenenza almeno alla fascia di classificazione “b”.

La richiamata fonte primaria precisa all’art. 1 “ Le imprese che svolgono attivita' di pulizia, di disinfezione, di disinfestazione, di derattizzazione o di sanificazione, di seguito denominate "imprese di pulizia", sono iscritte nel registro delle ditte di cui al testo unico approvato con regio decreto 20 settembre 1934, n. 2011, e successive modificazioni, o nell'albo provinciale delle imprese artigiane di cui all'articolo 5 della legge 8 agosto 1985, n. 443, qualora presentino i requisiti previsti dalla presente legge .”

1.1.3. Emerge, pertanto, che lo svolgimento dell’attività di pulizia è riservato, per espressa previsione normativa, alle imprese in possesso della relativa qualificazione professionale, a prescindere dalla circostanza che tale prestazione sia, nell’ambito dell’appalto, principale o secondaria.

Ne consegue che la disposizione della lex specialis non introduce un requisito ulteriore o arbitrario, ma costituisce una parametrica manifestazione della volontà della stazione appaltante di selezionare operatori economici formalmente abilitati allo svolgimento di tale specifica attività.

1.1.4. Risulta pacifico dall’esame della documentazione versata in giudizio che la ricorrente, pur non essendo iscritta al Registro delle imprese o all’Albo provinciale delle Imprese Artigiane secondo le previsioni di legge e di regolamento, in sede di soccorso istruttorio abbia dichiarato di non avere intenzione di esternalizzare il servizio tramite RTI o subappalto.

1.1.5. In tale contesto, la determinazione espulsiva adottata dalla stazione appaltante appare quale conseguenza necessitata e ineludibile della situazione nella quale versava la ricorrente avuto riguardo allo specifico requisito professionale richiesto dalla lex specialis.

1.1.6. La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha più volte ribadito che la norma che impone l’iscrizione al Registro delle imprese ha la funzione di “ accertare l’astratta idoneità professionale dell’operatore economico a svolgere l’attività imprenditoriale in un determinato settore ” e che tale iscrizione non è giuridicamente ammissibile se non collegata all’appartenenza alla specifica fascia di classificazione prescritta dalla legge n. 82/1994 e dal D.M. 274/1997 (Cons. Stato, Sez. V, 16 novembre 2020, n. 7037).

Pertanto, l’iscrizione camerale costituisce prova idonea a certificare l’attività dell’impresa, attestando l’effettivo svolgimento dell’attività prevista dalla normativa di settore e dai requisiti di gara (Cons. Stato, Sez. V, 1° giugno 2022, n. 4474; Sez. IV, 18 dicembre 2023, n. 10974).

Si è anche osservato che “ L’iscrizione presso la Camera di commercio riguarda il profilo soggettivo dell’imprenditore ed assolve, tra l’altro, alla funzione di pubblicità di tale qualificazione soggettiva, attestando l’idoneità allo svolgimento della relativa attività, (...).” (Cons. Stato, Sez. IV, Sent., 18/12/2023, n. 10974).

1.1.7. Ne consegue che, nella specie, non si può condividere l’assunto della ricorrente secondo cui il requisito richiesto possa essere soddisfatto mediante l’impiego di personale interno non formalmente qualificato o tramite formazione “ in house ”. La disciplina di settore richiede che l’impresa sia già in possesso della qualificazione richiesta al momento della partecipazione alla gara, risultando irrilevante che la prestazione di pulizia sia accessoria rispetto al servizio principale di gestione dei Centri di accoglienza.

1.1.8. Pertanto, alla luce della incontestata mancanza, nella visura camerale della ricorrente, dell’iscrizione nei registri richiesti e della mancata formalizzazione dell’intendimento di espletare tale servizio tramite RTI o subappalto, non è ravvisabile nel provvedimento espulsivo, fondato sull’assenza di un requisito espresso e inderogabile previsto dalla lex specialis, alcun vizio in tema di irragionevolezza, sproporzione o illogicità manifesta.

2. Con il secondo motivo la ricorrente deduce l’illegittimità del soccorso procedimentale, sostenendo che la stazione appaltante lo abbia utilizzato in modo distorto per giungere all’esclusione.

2.1. Anche tale motivo non è suscettibile di positivo apprezzamento.

2.1.1. La disciplina recata dall’art. 101, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023 attribuisce alla stazione appaltante la facoltà di richiedere chiarimenti sui contenuti dell’offerta tecnica ed economica allo scopo di consentire l’interpretazione della volontà dell’offerente e la rimozione di ambiguità, senza tuttavia modificare il contenuto dell’offerta o sanare carenze sostanziali o requisiti mancanti.

2.1.2. I chiarimenti devono mirare alla comprensione dell’effettiva volontà dell’operatore economico, superando eventuali ambiguità, ma senza costituire integrazioni sostanziali o rettifiche dell’offerta. (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. V, Sent., 09/01/2023, n. 290.)

2.1.3. Nel caso di specie, la richiesta formulata con nota del 17 settembre 2025 –volta a chiarire se il “personale interno alla struttura ” facesse parte di una propria unità organizzativa dotata dei requisiti di idoneità prescritti– rientra pienamente nei poteri di chiarimento consentiti, essendo funzionale alla corretta interpretazione dell’offerta con riferimento alle prestazioni di pulizia e igiene ambientale.

2.1.4. La risposta della ricorrente ha chiaramente evidenziato l’assenza del requisito richiesto e l’intento di supplire a tale carenza mediante un modello organizzativo interno, inidoneo a compensare la mancanza del requisito formale abilitativo rappresentato dall’iscrizione nei registri camerali.

2.1.5. La successiva esclusione della ricorrente rappresenta, pertanto, il naturale e coerente esito della fase endoprocedimentale, senza alcuno sviamento della funzione del soccorso procedimentale.

3. Alla luce delle considerazioni che precedono, il ricorso si rivela infondato e, come tale, meritevole di reiezione.

4. I connotati peculiari dell’appalto in questione inducono il Collegio a disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge siccome infondato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 21 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Marco LL, Presidente

Gabriele Serra, Primo Referendario

BE XI, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
BE XI	Marco LL

IL SEGRETARIO