Pubblicato il 31/03/2026

N. 06027/2026 REG.PROV.COLL.

N. 09064/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9064 del 2023, proposto da Bingo Imperial S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Cino Benelli, Claudio Mannoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

nei confronti

Operbingo Italia S.p.A., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a) del provvedimento del 4 maggio 2023 emesso dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Direzione Giochi, avente ad oggetto “proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala”;

b) dell’ulteriore provvedimento del 30 maggio 2023 emesso dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli Direzione Giochi, avente ad oggetto “articolo 1, comma 124, legge n. 197 del 2022- proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala”;

c) di ogni altro atto ad essi presupposto e conseguente, ancorché incognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa Monica LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con il ricorso all’esame del Collegio la ricorrente, titolare di una concessione del gioco del bingo venuta definitivamente a scadenza ed operante, pertanto, in regime di c.d. “ proroga tecnica ”, in attesa dello svolgimento delle procedure selettive per la riattribuzione delle concessioni del settore, impugna la nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione Giochi (nel prosieguo ADM), prot. n. 284334 del 30 maggio 2023, recante l’individuazione degli importi e delle scadenze per il pagamento del corrispettivo richiesto ai concessionari del bingo per il periodo di proroga ex art. 1, comma 124, della Legge 29 dicembre 2022, n. 197, in uno con il presupposto avviso, pubblicato il 4 maggio 2023, dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione Giochi, Ufficio Bingo, nell’area personale dei medesimi concessionari, avente a oggetto la proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala.

2. In effetti con plurimi interventi legislativi, a fronte della scadenza ab origine delle concessioni, se ne è disposta, via via, la proroga tecnica, con contestuale progressivo aumento unilaterale dell’entità del relativo canone dovuto.

In particolare:

i) l’art. 1, comma 636, della Legge n. 147/2013 - nel prendere atto del disallineamento delle concessioni, in scadenza nel 2013 e nel 2014, e nello stabilire il principio di onerosità del rapporto concessorio – ha autorizzato, in vista dell’assegnazione delle nuove concessioni con una gara ad evidenza pubblica, la proroga tecnica delle precedenti a fronte del pagamento di un canone determinato nella somma di euro 2.800 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 1.400 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

ii) l’art.1, comma 934, lett. a), n. 1), della Legge 28 dicembre 2015, n. 208 novellava tale norma, ha disposto che l’Agenzia provvedesse ad avviare la gara per l’assegnazione delle nuove concessioni entro il 2016, innalzando il canone ad euro 5.000 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 2.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

iii) l’art. 1, comma 1047, lett. a), della Legge 27 dicembre 2017, n. 205 ha posticipato, poi, al 2018 il termine per l’avvio della gara in questione, innalzando il canone dovuto per il periodo di proroga tecnica ad euro 7.500 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

iiii) successivamente il legislatore, a più riprese, ha ulteriormente posticipato il termine per l’espletamento della gara ed ulteriormente prorogato le concessioni scadute. L’art. 24, comma 2, del Decreto legge n. 124/2019 ha prorogato il termine per la gara al 30 settembre 2020 ed il Decreto Legge n. 18/2020 ha poi prorogato il suddetto termine di altri sei mesi. Con la Legge n. 178/2020, art. 1, commi 1130-1133, è stato poi ulteriormente posticipato il termine per l’effettuazione della gara al 31 marzo 2023 e quindi estesa la proroga delle concessioni scadute;

v) l’art. 1, comma 124, lett. a) della Legge n. 197/2022 (Legge di Bilancio 2023), ha poi disposto, in attesa della riorganizzazione complessiva della disciplina del gioco, la proroga a titolo oneroso, fino al 31 dicembre 2024, delle concessioni per la raccolta del gioco del Bingo in scadenza il 31 marzo 2023. La medesima norma ha disposto, altresì, che, a fronte del nuovo periodo di proroga, i concessionari corrispondessero un corrispettivo una tantum , calcolato in proporzione alla durata della proroga e maggiorato del 15 per cento rispetto alla previsione delle norme in vigore, da versare, per l’anno 2023, in due rate di pari importo entro il 15 luglio e il 1° ottobre di tale anno e, per l’anno 2024, in due rate di pari importo entro il 15 gennaio e il 1° giugno di tale anno;

3.Orbene, in applicazione del citato art. 1, comma 124 della Legge n. 197 del 2022, l’ADM:

- in primo luogo, in data 4 maggio 2023, nell’area personale riservata ai concessionari del settore, ha pubblicato un avviso, avente ad oggetto “Proroga delle convenzioni di concessione per la raccolta del bingo di sala”, con il quale si è dato atto della prosecuzione dell’attività ai sensi della Legge di Bilancio 2023, riproducendo sostanzialmente il contenuto della norma intervenuta;

-in secondo luogo, con nota prot. n. 284334/RU del 30 maggio 2023, ha fornito le indicazioni operative in ordine alle modalità di pagamento, in quattro rate, del corrispettivo una tantum introdotto dalla Legge n. 197/2022. In particolare, è stato comunicato che: “ Il dovuto dovrà essere versato, per l’anno 2023, in due rate di pari importo entro il 15 luglio e il 1° ottobre di tale anno e, per l’anno 2024, in due rate di pari importo entro il 15 gennaio e il 1° giugno di tale anno. In ragione di quanto disposto dalla citata Legge n. 197 del 2022, ciascun Concessionario dovrà quindi corrispondere a titolo di una tantum la somma di euro 181.125, suddivisa in quattro rate: - euro 38.812,50 entro il 15 luglio 2023; - euro 38.812,50 entro il 1° ottobre 2023; - euro 51.750 entro il 15 gennaio 2024; - euro 51.750 entro il 1° giugno 2024 ”.

4. La ricorrente avversa, dunque, la nota e l’avviso su riportati e, con essi, la presupposta normativa di ulteriore innalzamento dell’entità del canone di cui all’art. 1, comma 124, della Legge n. 197 del 2022 per i seguenti motivi:

“Violazione degli artt. 49 e 56 TFUE. violazione della direttiva 5 24/2014/UE. Violazione degli artt. 2, 3, 41 e 97 Cost. Violazione degli artt. 1 e 3 l. n. 241/1990. Violazione dell’art. 112 c.p.a. Violazione de gli artt. 106, comma 11 e 165 d. lgs. n. 50/2016. Violazione dell’art. 9 d. lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 1, comma 636 l. n. 147/2013 e ss.mm.ii. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei pre supposti. Eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento, contraddittorietà e disparità di trattamento. Eccesso di potere per carenza di istruttoria”.

Con il primo motivo di ricorso la parte ricorrente si duole della circostanza secondo la quale nell’adottare gli atti gravati l’ADM avrebbe comunque applicato una norma (l’art. 1, comma 124 L. n. 197/2022) “anti-eurounitaria” che avrebbe dovuto indurre la stessa ADM a procedere alla sua “disapplicazione” in conformità ai princìpi espressi dall’Adunanza Plenaria con le note decisioni nn. 17 e 18/2021

“II.1. Violazione delle decisioni cautelari rese dal consiglio di 8 stato e dal T.A.R. Lazio ”.

Secondo la prospettazione del ricorrente inoltre l’ADM illegittimamente non avrebbe tenuto conto delle ordinanze cautelari del Consiglio di Stato e del Tar Lazio che hanno consentito ai concessionari in proroga il pagamento del canone nella misura di € 2800/mese sino alla definizione nel merito dei giudizi incardinati, su rinvio pregiudiziale, dinanzi alla CGUE proprio in relazione alla compatibilità del reiterato regime di proroga, nonchè del progressivo innalzamento del canone, con la disciplina eurounitaria. E ciò nonostante l’efficacia ultra partes delle pronunce cautelari sia stata riconosciuta da una copiosa giurisprudenza ispirata al principio di effettività della tutela giurisdizionale per la loro funzione potenzialmente anticipatoria degli effetti della decisione sul merito. In ogni caso, anche a voler sostenere in astratto la tesi della presunta efficacia inter partes dei provvedimenti cautelari, a questi ultimi avrebbe dovuto riconoscersi una portata generale in quanto resi “a motivo della lesione di un interesse collettivo” (così, Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4074/2009);

“II.2. Mancata previsione di un termine entro il quale indire la gara per la riassegnazione delle concessioni: violazione dei princìpi di ragionevolezza ed imparzialità”.

Irragionevolmente poi l’ulteriore proroga delle concessioni per la raccolta del gioco del bingo, alla quale si è accompagnata la maggiorazione del 15% del canone nella misura fissata dall’art. 1 comma 1047 L. 205/2017, sarebbe stata illegittimamente disposta dal legislatore fino al 31 dicembre 2024 non soltanto nelle more dei rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia operati dal Consiglio di Stato, ma anche senza indicare alcun termine entro il quale l’ADM dovrebbe indire le procedure selettive di riassegnazione delle concessioni medesime.

“II.3. Violazione dei princìpi di adeguatezza e proporzionalità. Violazione dei princìpi di libertà di stabilimento, prestazione dei ser vizi e di concorrenza nel mercato. Assenza di motivi imperativi di interesse generale”.

Risulterebbero altresì, violati, con la disposizione di legge censurata, non soltanto i princìpi di adeguatezza e proporzionalità - poiché la misura restrittiva non sarebbe adeguata né tanto meno idonea a soddisfare gli interessi pubblici in gioco con il minor sacrificio degli interessi privati - ma anche quelli di libertà di stabilimento e di prestazione dei servizi nonché di concorrenza nel mercato garantiti dagli artt. 49 e 56 del TFUE, così come interpretati dalla giurisprudenza “pretoria” della Corte di Giustizia.

“II.4. violazione dei princìpi dell’equilibrio contrattuale, di correttezza, buona fede e solidarietà sociale” .

L’ulteriore maggiorazione del 15% del canone fino al 31 dicembre 2024 sarebbe stata poi inopinatamente disposta in pendenza dell’emergenza energetica e bellica e, per di più, senza considerare la totale paralisi subìta dall’attività di raccolta del gioco del bingo fino al 1° luglio 2021 per effetto delle misure reiteratamente assunte dall’Esecutivo, a far data dall’8 marzo 2020, in funzione di contrasto dell’emergenza pandemica.

“III. Richiesta di rinvio pregiudiziale alla corte di giustizia UE e/o alla Corte costituzionale”.

Per tutto quanto sopra dedotto, la ricorrente, nel suo ricorso, ha insistito per la trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia e/o alla Corte costituzionale.

5. L’ADM si è costituita in giudizio, instando per la reiezione nel merito del gravame proposto ed eccependo, in via preliminare nelle proprie difese, il difetto di giurisdizione del giudice adito.

6. La Sezione, con ordinanza cautelare n.4108 del 1° agosto 2023, ha accolto l’istanza cautelare, disponendo che “ la società ricorrente sia tenuta a versare il canone concessorio nella ridotta misura originaria di euro 2.800,00 mensili, a condizione che, per la restante parte e fino a copertura dell’intero ammontare rideterminato dall’Amministrazione (euro 7.500,00 mensili oltre l’ulteriore maggiorazione ex art. 1, comma 124, lett. a), L.n.197/2022, ossia euro € 8.625,00 mensili), la società ricorrente proceda – a garanzia degli interessi patrimoniali dell’Amministrazione – all’espletamento dei seguenti adempimenti: (a) verifica della piena idoneità delle garanzie fideiussorie attualmente esistenti a coprire anche i debiti derivanti dalla nota ora impugnata in relazione ai due pagamenti dovuti nell’anno 2023 (con scadenza rispettivamente in data 15 luglio e 1° ottobre); (b) in caso di esito negativo della suddetta verifica, integrazione entro il termine del 30 settembre 2023 della garanzia fideiussoria esistente (o - in caso di totale carenza di detta garanzia fideiussoria - rilascio della stessa) con fideiussione bancaria o assicurativa (ulteriore rispetto alla cauzione eventualmente già prestata) proporzionata alla differenza del canone concessorio non corrisposto per l’anno 2023, con l’avvertenza che la mancata prestazione di tale garanzia entro il suddetto termine comporterà l’automatica perdita di efficacia della disposta misura cautelare ”;

7. Con successiva ordinanza n.18483 del 7 dicembre 2023, tenuto conto della pendenza delle questioni pregiudiziali rimesse dal Consiglio di Stato al vaglio della C.G.U.E. e ritenendo le stesse dirimenti ai fini della definizione della presente controversia, questa Sezione ha, altresì, disposto la sospensione c.d. impropria in senso lato del giudizio, in attesa che si definisse la questione pregiudiziale, a quella data pendente innanzi alla Corte di giustizia, sollevata da altro giudice in relazione alle medesime disposizioni poste a fondamento della decisione amministrativa impugnata nella causa in esame .

8. Parte ricorrente, con successiva istanza di fissazione di udienza del 4 giugno 2025, a valle della intervenuta pronuncia della Corte di Giustizia sulle questioni pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato (Sez. VII, ordinanza 21 novembre 2022, nn. 10264, 10263, 10261), di cui alla sentenza del 20 marzo 2025 resa nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, ha chiesto fissarsi l’udienza di discussione del ricorso.

9. In vista della udienza pubblica dell’11 marzo 2026, fissata per la discussione del ricorso, le ricorrenti hanno, quindi, depositato memoria difensiva, nella quale hanno fatto riferimento all’intervenuta decisione resa dalla Corte di Giustizia ed alle conclusioni raggiunte dalla stessa circa l’incompatibilità del regime di proroga di cui all’art. 1, comma 636, della Legge n. 147/2013, come modificato dalla art. 1, comma 1047, della Legge n. 205/2017, con la Direttiva 2014/23 nonché delle sopravvenute pronunce di disapplicazione della legge del Consiglio di Stato e del Tar Lazio. Nella ridetta memoria la parte ricorrente ha concluso nel senso che “ L’odierno giudizio concerne i precedenti provvedimenti mediante i quali l’Agenzia resistente ha applicato il pressoché identico art. 1, comma 124, L. 6 n. 197/2022 (Legge di Bilancio 2023), parimenti emanato senza neppure far menzione del termine entro il quale dovrebbe essere indetta la procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla riassegnazione delle concessioni. Facendo applicazione dei princìpi enunciati dall’Ecc.mo T.A.R. con le richiamate pronunce nonché di quelli emergenti dalle sentenze della Corte di Giustizia e del Consiglio di Stato, tali atti dovranno essere parimenti annullati, previa disapplicazione (o non applicazione) della norma di legge presupposta”.

10.All’udienza pubblica dell’11 marzo 2026, la causa è stata trattata e, dunque, trattenuta in decisione.

11. Deve essere, innanzitutto, esaminata e respinta l’eccezione di inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizione, sollevata in atti da ADM, sussistendo in materia di concessione di pubblici servizi ai sensi dell’art.133, comma 1, lett. c), c.p.a., in via generale e anche nella fase esecutiva del rapporto, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con la sola esclusione delle controversie afferenti a “ indennità, canoni e altri corrispettivi ”, ovvero comunemente considerate come “ meramente patrimoniali ”.

Ben si comprende, infatti, come nella fattispecie non si controverta in merito alla corretta quantificazione del canone per profili che ineriscono al rapporto concessorio in esecuzione, ma alla legittimità in sé della proroga stessa e del canone preteso dall’amministrazione in relazione ad aspetti che investono la fase genetica del rapporto concessorio siccome prorogato ad opera del legislatore e, dunque, in definitiva, sulla pretesa autoritativa dell’amministrazione concedente ad applicare il canone in costanza di proroga tecnica, in dichiarato ossequio alla previsione recata dalla legge (cfr., sul tema, Cass. S.U., 28 agosto 2025, n. 24074; Cass. S.U., 19 marzo 2025, n.7300; Consiglio di Stato, 30 maggio 2024, n. 4854; T.A.R. Lazio, Roma, 20 dicembre 2024, n. 23186).

12. Ciò posto, il ricorso è fondato ai sensi e per quanto di seguito specificato.

12.1. Nel ricorso si contesta, innanzitutto, la compatibilità eurounitaria della Legge statale (l’art. 1, commi 123-125 Legge n. 197/2022) che ha disposto l’ennesima proroga delle concessioni rilasciate dall’Agenzia per il gioco del bingo ed un ulteriore incremento del canone, da ultimo asceso ad euro 181.125,00 per 21 mesi di proroga, a fronte di un iniziale importo di euro 2.800,00 mensili (pari, dunque, ad euro 33.600,00 annui) fissato dall’art. 1, comma 636, della Legge n. 147/2013.

La contestazione riguarda, come accennato, tanto il sistema della proroga tecnica in sé, che la previsione legata all’entità del canone dovuto ex lege per il periodo di proroga, ritenuto arbitrario, eccessivamente oneroso e, comunque, iniquo nella misura in cui esso non è parametrato in rapporto al reale fatturato dell’impresa.

Parte ricorrente evoca la violazione dell’art. 49 e 56 del T.F.U.E. nonchè, più specificamente, delle regole e delle condizioni che la direttiva 2014/23/UE fissa per la modifica ex post dei contratti di concessione.

Le leggi medio tempore intervenute, fra cui quella in ultimo adottata dal legislatore -pedissequamente applicata dall’Agenzia con gli atti gravati - hanno dilatato nel tempo la durata delle concessioni originariamente fissata in sei anni, salvo rinnovo, ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 1, lett. e), del Decreto del 31 gennaio 2000, n. 29 recante il “ Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco «Bingo» ai sensi dell’articolo 16 della legge 13 maggio 1999, n. 133 ”, innalzando in modo fisso il livello del canone richiesto ai concessionari.

Ebbene, come accennato, il Consiglio di Stato - nell’ambito dei giudizi di appello incardinati nei confronti delle sentenze rese da questa Sezione con riferimento a provvedimenti dell’Agenzia adottati in ossequio al citato art. 1, comma 1047, lett. a), della Legge 27 dicembre 2017, n. 205, come visto di precedente rinnovo delle concessioni di cui si discorre (anteriore alla legge ora all’esame del Collegio) - dubitando della compatibilità eurounitaria di tale norma, ha sottomesso alla C.G.U.E., ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E., plurime questioni pregiudiziali.

In particolare, la Sezione VII del Consiglio di Stato:

- con le ordinanze n. 10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022 ha sottoposto le seguenti questioni interpretative:

“ I. Se la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, nonché i principi generali desumibili dal Trattato, e segnatamente gli artt. 49 e 56, TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi trovano applicazione a fronte di concessioni di gestione del gioco del Bingo le quali siano state affidate con procedura selettiva nell’anno 2000, siano scadute e poi siano state reiteratamente prorogate nell’efficacia con disposizioni legislative entrate in vigore successivamente all’entrata in vigore della direttiva ed alla scadenza del suo termine di recepimento;

II. Nel caso in cui al primo quesito sia fornita risposta affermativa, se la direttiva2014/23/UE osta ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, oprassi applicative sulla base delle norme stesse, tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni;

III. Se la direttiva 89/665/CE, quale modificata dalla direttiva 2014/23/UE, osta aduna interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni;

IV. Se, in ogni caso, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni;

V. Se gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni;

VI. Se, più in generale, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino a una normativa nazionale (quale quella che rileva nella controversia principale, la quale prevede a carico dei gestori delle sale Bingo il pagamento di un oneroso canone di proroga tecnica su base mensile non previsto negli originari atti di concessione, di ammontare identico per tutte le tipologie di operatori e modificato di tempo in tempo dal legislatore senza alcuna dimostrata relazione con le caratteristiche e l’andamento del singolo rapporto concessorio ”;

- con l’ordinanza n. 9835/2023, ha reso chiarimenti alla Corte di Lussemburgo, precisando, fra l’altro, sia le ragioni per le quali si ritiene che elementi prevalenti depongano nel senso dell’applicabilità della direttiva 2014/23/UE alle concessioni per cui è causa, sia le ragioni per le quali, in riferimento alle domande di pronuncia pregiudiziale dirette all'interpretazione degli articoli 49, 56 e 63 del T.F.U.E., sussiste l’interesse transfrontaliero certo.

Analoga rimessione, vertente sulla questione in esame, è stata sottoposta anche dalla Sezione IV del Consiglio di Stato, che:

- con l’ordinanza n.1071/2023, ha rivolto i seguenti quesiti:

“ A. Se la normativa nazionale, sopra riportata, viola le libertà europee di stabilimento e di impresa, in quanto:

i) determina un aumento del canone che prescinde dalla valutazione delle dimensioni delle imprese; ii) impone l’accettazione della proroga e del suddetto aumento del canone, aggravato dal divieto di cessione dei locali, quale irragionevole condizione per potere partecipare alle successive gare che vengono anch’esse indefinitivamente posticipate.

B. Qualora si dia risposta positiva al primo quesito, si dubita che la suddetta restrizione possa ritenersi giustificata per la asserita sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale, indicato nell’esigenza di assicurare un allineamento temporale dell’avvio delle procedure di gara.

C. Qualora, nondimeno, si ritenesse che vi sia un motivo imperativo di interesse generale, se ugualmente sono stati violati: i) il principio di proporzionalità, perché la misura restrittiva non è adeguata, idonea e proporzionata in senso stretto all’obiettivo pubblico formalmente indicato; ii) il principio di concorrenza per il mercato, perché la scelta di prorogare le concessioni e di posticipare l’avvio delle gare impedisce agli operatori di settore l’esercizio della libertà di impresa, quantomeno sotto il profilo della necessaria programmazione e pianificazione delle attività ”;

- con l’ordinanza n. 6456/2025, pubblicata il 22 luglio 2025, nel riscontrare la richiesta della C.G.U.E. sulla persistenza dell’interesse al riscontro sulla domanda pregiudiziale, in esito alla sentenza già resa dalla stessa Corte in data 20 marzo 2025), ha confermato l’interesse alla soluzione dei quesiti, evidenziando che “ risultano permanere i presupposti del rinvio pregiudiziale sollevato con l’ordinanza n. 1071/2023 della Sezione, dal momento che la sentenza della Corte di giustizia 20 marzo 2025, resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22, è stata adottata sulla base di un rinvio pregiudiziale non del tutto coincidente con quella formulato da questa Sezione nell’ordinanza di rinvio n. 1071/2023 ”, atteso che “ in particolare, la Corte di Giustizia, con la citata decisione del 20 marzo 2025, non sembra prendere in considerazione in modo specifico le questioni interpretative sollevate con i quesiti di cui alle lettere C e B della richiamata ordinanza di rinvio n. 1071/2023… ”.

La C.G.U.E., in relazione alle surrichiamate ordinanze della Sezione VII del Consiglio di Stato n.10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022, con la sentenza del 20 marzo 2025 (resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22) ha, poi, affermato in estrema sintesi i seguenti principi:

i) ai contratti di concessione oggetto di modifica/proroga dopo la scadenza del termine di trasposizione della direttiva 23/2014/UE (il 18 aprile 2016) si applica la direttiva medesima (par. 67);

ii) essendo la materia concessoria regolata, in ambito comunitario, da una specifica direttiva, ad essa dovrà farsi riferimento per l’esame della fattispecie e non già direttamente ai principi dei Trattati. Nello specifico, la norma di riferimento per apprezzare la compatibilità con l’ordinamento UE delle leggi di proroga, è rappresentata dall’art. 43, par. 1 e 2, della direttiva n.23/2014/UE, che regola le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara (par. 68);

iii) quanto alle ipotesi contemplate dal par.1, lett. a), di tale art. 43, esse non sono conferenti, non trattandosi di proroga disposta sulla base di un’opzione prevista nella concessione originaria e allo scopo prevista nella iniziale procedura selettiva;

iv) quanto alle ipotesi previste dal par.1, lett. da b) a d), dell’art. 43, le stesse non sono state esaminate, in quanto non prese in considerazione dal giudice del rinvio;

v) quanto alla fattispecie sub par.1, lett. e), sempre dell’art. 43 (modifiche non sostanziali ai sensi del par. 4 del medesimo art. 43), la stessa non si applica alla situazione in esame, in quanto determina una innovazione che, se conosciuta ab origine , avrebbe influenzato la partecipazione alla gara, attirando un maggior numero di partecipanti (par. 86);

vi) non è neppure applicabile la fattispecie autorizzativa di cui al par. 2 dell’art.43, atteso che il valore della concessione, calcolato ai sensi dell’art. 8, par. 2, della direttiva 23/2014/UE, ossia in termini di fatturato generato dalla concessione a beneficio del concessionario, supera le soglie ivi prefigurate (par. 91);

vii) posto che le leggi nazionali che hanno disposto la proroga non appaiono essere assistite dai presupposti delineati dall’art. 43 della direttiva 23/2014/UE e che, quindi, le proroghe tecniche disposte sono sostanzialmente illegittime, in quanto hanno comportato una modifica alle concessioni non consentita dalla tale direttiva, nondimeno non è consentito trarre da tale assunto la conseguenza che, durante il regime di proroga, non sia comunque dovuta l’applicazione di un canone/corrispettivo. In caso contrario, si determinerebbe, infatti, un’alterazione sensibile della concessione ad esclusivo vantaggio del concessionario (par. 95);

viii) in merito alla determinazione del canone forfetariamente stabilito dal legislatore nazionale in modo fisso per tutti i concessionari, a prescindere dai rispettivi fatturati, una tale impostazione non è compatibile con l’art. 43 della direttiva 23/2014/UE (par. 96);

ix) dagli artt. 5 e 43 della direttiva medesima non discende in ogni caso l’illegittimità delle previsioni di legge o delle eventuali prassi applicative che privassero le autorità amministrative del potere di modificare le condizioni di esercizio della concessione in presenza di eventi sopravvenuti e indipendenti dalla volontà delle parti (par. 105).

Il Consiglio di Stato, nel prendere atto di tale pronuncia della C.G.U.E., ha, poi, accolto gli appelli proposti avverso le decisioni della Sezione, inerenti in modo specifico all’applicazione dell’art. 2, comma 1047, della legge n. 205/2017, sulla base dei seguenti passaggi motivazionali:

i) i rapporti relativi al gioco del Bingo rientrano nella nozione di concessione ai sensi dell’art. 5 della direttiva n.23/2014/EU, implicando l’attribuzione di un diritto di gestione, dal quale traggono gli emolumenti connessi alla vendita delle cartelle, accompagnato dal pagamento di un canone/prezzo da versare all’Agenzia. Dette concessioni raggiungono la soglia comunitaria e, come chiarito dalla Corte di Lussemburgo, sono soggette alla direttiva 23/2014/UE, atteso che le proroghe tecniche sono state disposte in data successiva alla scadenza del termine di trasposizione della direttiva;

ii) la proroga, determinando una modifica unilaterale del rapporto concessorio, rientra nel campo di applicazione dell’art. 43 della direttiva 23/2014/UE, che regola le ipotesi, di stretta interpretazione, in cui la modifica della concessione è ammissibile in assenza di un nuovo procedimento selettivo;

iii) è da escludere che la proroga tecnica delle concessioni bingo ricada nelle ipotesi derogatorie di cui all’art. 43, par. 1 e 2;

iv) la proroga di dette concessioni è, pertanto, illegittima e va, quindi, disapplicata la legge nazionale di riferimento che l’ha prevista (nella circostanza, l’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017);

v) dall’illegittimità della proroga e, quindi, dall’essere il rapporto concessorio privo di idoneo titolo giuridico (rapporto di fatto) non deriva tuttavia l’esonero, per il concessionario, dall’obbligo di corrispondere un’indennità (definita come indennità di occupazione) fino alla futura e urgente assegnazione delle nuove concessioni tramite gara pubblica;

vi) tale indennità dovrà essere rideterminata dall’Agenzia non in modo astratto o forfetario, bensì tenendo conto dei fatturati dei concessionari e, comunque, reciprocamente di vantaggi e svantaggi delle parti. Quale vantaggio per il concessionario si dovrà, in particolare, considerare l’avere evitato l’alea di gara e come svantaggio il mancato trasferimento dei locali;

vii) la rideterminazione del canone (indennità di occupazione), che dovrà avvenire tramite provvedimenti discrezionali, anche in via provvisoria, a cura dell’Agenzia, è funzionale ad elidere le conseguenze derivanti dal mancato esperimento della gara nonché dall’applicazione di canoni stabiliti in modo rigido dal legislatore.

12.2. Ciò posto, ad avviso del Collegio la decisione resa dalla C.G.U.E. nella pronuncia del 20 marzo 2025, come noto vincolante nell’interpretazione del diritto eurounitario, letta anche alla luce delle condivisibili coordinate fornite dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, consente di dirimere la presente controversia, nel senso di accogliere la pretesa di parte ricorrente nei sensi di seguito esplicati, senza che sia necessario procedere ad un nuovo rinvio pregiudiziale.

In particolare, la suddetta pronuncia del 20 marzo 2025 chiarisce, infatti, per quello che rileva in questa sede, che:

- le proroghe delle concessioni di cui trattasi sono regolate, sia in termini oggettivi che ratione temporis , dalla direttiva 23/2014/UE;

- non vengono ad emersione le fattispecie esimenti previste dall’art.43 di tale direttiva, sia pure nei termini prospettati dal giudice remittente, sicché si applica il principio per cui la proroga del contratto ( ergo la modifica del contratto originario) richiedeva l’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica;

- (soprattutto) visto e considerato che l’interesse primario dei concessionari in proroga ha come punto comune e finale di ricaduta la contestazione dell’entità del canone applicato ex lege piuttosto che l’illegittimità ex se della proroga (non deducendosi l’interesse a svincolarsi dal rapporto concessorio), non è legittima la predeterminazione di un canone fisso e rigido, non parametrato alla remuneratività effettiva della concessione, avuto riguardo al fatturato che ne deriva per il concessionario nel periodo di proroga della concessione.

Sebbene tale pronuncia della C.G.U.E. abbia ad oggetto una legge antecedente a quella in esame nel presente giudizio (l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. n. 205/2017 e non l’art. 1, commi 123-125 l. n. 197/2022, reso ora oggetto di contestazione), nondimeno le questioni implicate sono le medesime, stante la sostanziale omogeneità del quadro unionale di riferimento (la direttiva 23/2014/UE) e delle leggi nazionali in considerazione, tutte improntate alla proroga tecnica delle concessioni, nelle more dell’avvio delle procedure selettive, sempre via via procrastinate, con contestuale obbligo di pagamento di un canone, maggiorato nel corso degli anni e determinato in misura fissa, non parametrata al fatturato del concessionario.

Ben si comprende, dunque, come - stanti i principi di diritto espressi dalla C.G.U.E. nel senso dell’insussistenza dei presupposti derogatori fissati dall’art. 43, par. 1 e 2 - per quello che rileva in relazione ai motivi di gravame proposti, deve essere disapplicato l’art. 1, commi 123-125 della Legge n. 197/2022, nella parte in cui prevede la proroga tecnica delle concessioni bingo dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024 e, altresì, nella parte in cui stabilisce, in modo fisso e invariabile, per il periodo di proroga tecnica il canone nella misura di euro 181.125,00 pagabili in quattro rate semestrali.

Non possono essere condivise, per converso, le argomentazioni prospettate in sede difensiva dall’Avvocatura erariale in merito alla sussistenza dei presupposti di cui all’art. 43, par. 1 e 2, della direttiva 23/2014/UE, come in proposito già ritenuto anche dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, risultando non applicabili i relativi specifici presupposti e, vieppiù, apparendo del tutto inconsistente le tesi per cui la frammentazione del panorama legislativo regionale avrebbe reso imprevedibile la necessità di dare corso alle proroghe tecniche, con ciò finendosi per obliterare il principio di unitarietà dello Stato e la responsabilità di quest’ultimo nella potestà di organizzazione del settore dei giochi.

Nello specifico, infatti, rispetto all’art. 43, non risultano conferenti le fattispecie:

- di cui alla lettera a) del par. 1, mancando la clausola convenzionale legittimante in relazione alla precedente procedura di affidamento;

- di cui alla lettera b) del medesimo par. 1, non risultando pacificamente integrata la difficoltà tecnica od economica ad ammettere il subentro di un nuovo soggetto;

- di cui alla lettera c) sempre del par. 1, difettando le condizioni di cui al punto i), in merito all’impossibilità di considerare la frammentazione del panorama legislativo e amministrativo regionale quale circostanza imprevedibile;

- di cui alla lettera d) dello stesso par. 1, non risultando pacificamente integrata l’ipotesi della sostituzione ad opera di un nuovo concessionario;

- di cui alla lettera e) sempre del par. 1, atteso che, come chiarito dalla C.G.U.E. nella pronuncia del 20 marzo 2025, l’applicazione della proroga del contratto, in combinato disposto con il regime dell’onerosità della stessa, ha portata sostanziale ai sensi del par. 4 dell’art. 43, consistendo in una previsione che, se conosciuta ab origine , avrebbe influenzato la partecipazione alla procedura in termini ampliativi o dissuasivi;

- di cui al par. 2, atteso che il valore delle proroghe, da calcolarsi in relazione al criterio del fatturato ai sensi del par. 8.2 della direttiva 23/2014/UE (e, quindi, giammai in ragione del canone richiesto al concessionario) è sicuramente superiore alla soglia di rilievo comunitario fissata dal par. 8.1 (requisito di cui al punto i) e, in ogni caso, superiore con tutta evidenza al 10% del valore della concessione originaria (requisito di cui al punto ii). Peraltro, l’ultimo comma del par. 2 dispone che, in caso di più modifiche successive, il valore della concessione è accertato in base al valore complessivo delle successive modifiche.

La proroga disposta con l’artt. 1, commi 123-125 Legge n. 197/2022 è, quindi, illegittima, in quanto non ricompresa tra ipotesi per le quali l’art. 43 della direttiva 23/2014/UE autorizza la modifica postuma della concessione (rendendosi invece necessario l’esperimento di un nuovo procedimento selettivo). La violazione del diritto eurounitario, sancita dalla sentenza della C.G.U.E. del 20 marzo 2025 (cause riunite da C-728/22 a C-730/22), comporta, dunque, in applicazione del principio di primazia dello stesso rispetto al diritto nazionale, la necessità di disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, l’illegittimità dell’avversata nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione Giochi, prot. n. 284334 del 30 maggio 2023 e del presupposto avviso del 4 maggio 2023, che ne fanno pedissequa applicazione, con conseguente annullamento degli atti gravati in accoglimento della presente impugnazione.

A seguito dell’annullamento di tale atto, non è, comunque, possibile ritenere che il rapporto resti, per l’effetto, privo di regolazione, atteso che l’interesse primario della parte ricorrente (ma anche quello della parte pubblica) non è quello di retrocedere i complessivi effetti del rapporto concessorio (dovendosi in tale ipotesi riversare gli incassi ritenuti dal gioco), bensì quello di ridefinire il canone dovuto per l’esercizio (di fatto) del gioco del bingo in modo da garantire l’equilibrio del rapporto sottostante.

In merito, come chiarito dalla C.G.U.E., l’illegittimità della proroga non esime, infatti, il concessionario ( recte l’esercente del gioco del bingo a ciò autorizzato dalla competente amministrazione) dal versamento all’Erario di un’indennità, a patto di non alterare il rapporto (di fatto) intercorrente con il concedente ad esclusivo vantaggio dell’esercente stesso, realizzando un’indebita locupletatio . È del resto innegabile che l’esercizio del gioco abbia comportato, per l’esercente, ricavi tali da ritrarre un’obiettiva utilità.

Nondimeno, come ulteriormente chiarito dalla C.G.U.E., l’indennità non potrà essere determinata in modo rigido e forfetario, ossia prescindendo dai rispettivi fatturati degli esercenti, ma dovrà tenere conto, in una logica tesa al riequilibrio del rapporto, della valutazione bilanciata di tale utilità (misurata sulla base dei fatturati conseguiti) e, altresì, dei vantaggi attribuiti (assegnazione pluriennale dell’utilità senza l’alea di gara), così come dei sacrifici imposti all’operatore economico per beneficiare della proroga del rapporto (mancata possibilità di trasferimento dei locali).

La definizione di tale indennità spetterà all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, amministrazione competente alla gestione del rapporto concessorio, che pertanto dovrà rideterminarsi, stabilendo - a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato dall’art. 1, commi 123-125, Legge n. 197/2022 - con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione (dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024), un’indennità a carico dei concessionari/esercenti.

13. In conclusione, per quanto precede, il ricorso in epigrafe deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, la nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione Giochi, prot. n. 284334 del 30 maggio 2023 ed il presupposto avviso devono essere annullati. L’accoglimento delle doglianze volte a stigmatizzare l’incompatibilità della norma di cui dall’art. 1, commi 123-125, Legge n. 197/2022 con la disciplina eurounitaria, portando alla sua disapplicazione ed alla illegittimità derivata del provvedimento gravato consente di ritenere in tale decisione assorbiti tutti gli ulteriori motivi di doglianza quivi non esaminati.

Resta salvo l’esercizio del potere dell’Agenzia di determinarsi in ordine alla corretta individuazione dell’indennità a carico dei concessionari per il periodo compreso tra il 31 marzo 2023 ed il 31 dicembre 2024, nel rispetto dei principi affermati dalla C.G.U.E. nella sentenza del 20 marzo 2025 resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22 e del vincolo conformativo nascente dalla presente decisione.

14.Le spese di giudizio possono, nondimeno, essere compensate integralmente, avuto riguardo alla particolare complessità della controversia ed alla novità della stessa, tenuto vieppiù conto che l’Agenzia resistente ha, comunque. applicato una disposizione di legge statale, in ordine alla cui compatibilità con l’ordinamento eurounitario la C.G.U.E. si è espressa successivamente all’adozione dell’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e con gli effetti di cui al punto 13 della motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

GE AN, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario

Monica LO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Monica LO	GE AN

IL SEGRETARIO