Pubblicato il 11/12/2025

N. 02097/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00809/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 809 del 2024, proposto da
DO SQ, rappresentato e difeso dall'avvocato Gennaro Maione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale di Salerno, domiciliataria ex lege in Salerno, c.so Vittorio Emanuele, 58;
Comune di Castellabate, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Corrado Magro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) del provvedimento prot. n. 5657 del 18 marzo 2024, successivamente notificato, con cui il Responsabile dell’area VII – Ambiente patrimonio manutentivo del Comune di Castellabate ha denegato l’istanza di autorizzazione paesaggistica di cui all’art. 146 d.lgs. n. 42/2004 prot. n. 23130 del 27 ottobre 2023, relativa alla domanda di condono edilizio ex l. n. 47/1985 prot. n. 1314 del 30 aprile 1986, avente ad oggetto “porzione di fabbricato residenziale ubicato al Lungomare Bracale – frazione Santa Maria del Comune di Castellabate” e censito al foglio 38 p.lla 110 sub 2 e sub 3 NCEU, di proprietà del ricorrente;

b) della nota prot. n. 6248-P del 12 marzo 2024, notificata in pari data, con cui la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno ed Avellino ha espresso parere contrario alla richiesta di autorizzazione paesaggistica presentata dal ricorrente;

c) se e per quanto possa occorrere, della nota prot. n. 2456-P del 30 gennaio 2024, notificata il 29 febbraio 2024, con cui la Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno ed Avellino ha comunicato ai sensi dell’art. 10 bis l. n. 241/90 i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di autorizzazione paesaggistica presentata dal ricorrente;

d) di ogni altro atto presupposto, successivo e/o comunque connesso e lesivo degli interessi del ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di Salerno e Avellino e del Comune di Castellabate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. AN AN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato alle controparti il 10 maggio 2024 e depositato il 20 maggio 2024, il ricorrente impugna il provvedimento comunale del 18 marzo 2024 di diniego dell’autorizzazione paesaggistica relativa alla domanda di condono edilizio, ai sensi della legge 47 del 1985, presentata il 30 aprile 1986, avente ad oggetto una porzione di fabbricato residenziale. Impugna inoltre il parere contrario alla sanatoria paesaggistica reso dalla Soprintendenza al paesaggio il 12 marzo 2024 e la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Il Ministero della cultura si costituisce in giudizio il 21 maggio 2024, per resistere al ricorso.

Il Comune di Castellabate si costituisce in giudizio solo formalmente.

Il ricorso è trattato, nel merito, all’udienza pubblica del 19 febbraio 2025, in esito alla quale il Collegio, con ordinanza numero 616 del 31 marzo 2025, dispone una istruttoria per l’acquisizione di documenti, rinviando la trattazione all’udienza del 3 dicembre 2025.

L’istruttoria viene adempiuta dalla parte ricorrente e dal Comune di Castellabate.

Nel contraddittorio scritto precedente l’udienza di merito, parte ricorrente insiste per l’accoglimento del ricorso.

La causa è trattata, nel merito, all’udienza pubblica del 3 dicembre 2025, venendo in decisione.

DIRITTO

Oggetto del contenzioso è un fabbricato residenziale, di proprietà del ricorrente, situato in zona sottoposta a vincoli paesaggistici.

Il ricorrente aveva presentato una domanda di condono edilizio per una parte del fabbricato, costituita dal livello seminterrato e dal piano terra. Il sovrastante piano mansardato, di successiva realizzazione, non è stato oggetto della domanda di condono edilizio, in quanto autorizzato dal Comune.

La pratica di condono è stata integrata recentemente con l’istanza di autorizzazione paesaggistica, inoltrata al Comune di Castellabate il 10 ottobre 2023.

Eseguita l’istruttoria, con il parere favorevole della Commissione locale per il paesaggio, il Comune ha chiesto alla Soprintendenza al paesaggio il prescritto parere di competenza, il 19 dicembre 2023.

Il 30 gennaio 2024 la Soprintendenza ha comunicato i motivi ostativi al rilascio del parere favorevole. L’interessato ha presentato le proprie osservazioni l’11 marzo 2024.

La Soprintendenza ha espresso parere contrario all’autorizzazione paesaggistica in sanatoria il 12 marzo 2024 e, sulla base del parere, ritenuto vincolante, il Comune di Castellabate ha adottato il definitivo provvedimento negativo del 18 marzo 2024.

Con i primi due motivi di impugnazione, parte ricorrente deduce la tardività del parere della Soprintendenza, che il Comune avrebbe erroneamente ritenuto vincolante sebbene reso dopo la scadenza del termine di 45 giorni dall’acquisizione della pratica. Dalla scadenza del termine parte ricorrente deduce, con il primo motivo di ricorso, la formazione del silenzio assenso e, con il secondo motivo, la degradazione del parere da atto vincolante a parere meramente consultivo, che il Comune avrebbe dovuto valutare autonomamente, non potendo adottare il provvedimento finale negativo senza adeguata motivazione, altrimenti contraddicendo la proposta di parere favorevole resa nella fase istruttoria.

Entrambi i motivi sono infondati.

L’articolo 32 della legge sul condono edilizio numero 47 del 1985 subordina il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo al parere favorevole delle Amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso. Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette Amministrazioni entro 180 giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere, il richiedente può impugnare il silenzio rifiuto. Ai sensi del comma 4, il motivato dissenso espresso da una Amministrazione preposta alla tutela paesaggistico-territoriale, inclusa la competente Soprintendenza, preclude il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria.

Per espressa previsione della legge, dunque, la mancata espressione del parere entro 180 giorni (non essendo applicabile il termine di 45 giorni richiamato dalla difesa di parte ricorrente, riferibile all’autorizzazione paesaggistica ordinaria e non al parere da rendere nel procedimento di condono edilizio) non determina la formazione del silenzio assenso ma si configura come silenzio inadempimento rispetto all’obbligo di esprimere il parere di compatibilità paesaggistica.

La giurisprudenza, di conseguenza, è costantemente orientata nel senso che, in tema di condono di manufatti su aree soggette a vincoli, il silenzio formatosi per decorso dei termini sulla istanza di regolarizzazione edilizia non equivale mai ad assenso; ove poi, scaduto il termine, sia sopravvenuto il parere negativo, avendo il medesimo valenza vincolante, esso viene ad assumere il valore di atto preclusivo del condono (Cons. Stato, Sez. VI, 02/07/2018, n. 4033). Il silenzio dell'amministrazione pubblica formatosi per il decorso dei termini sull'istanza di regolarizzazione edilizia non equivale, quindi, mai ad assenso atteso che, laddove sia scaduto il termine e sia sopravvenuto il parere negativo, lo stesso ha valore vincolante di atto preclusivo del condono (Cons. Stato, Sez. IV, 21/10/2019, n. 7147). Il silenzio-assenso sull'istanza di condono edilizio inerente ad opere abusive realizzate in area sottoposta a vincolo si perfeziona, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 32 e 35, comma 1, L. n. 47/1985, unicamente in presenza del parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo medesimo e non anche in caso di parere negativo (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 25/06/2024, n. 5606).

Nel caso di specie, il termine di 180 giorni non era scaduto alla data di espressione del parere, essendo stato avviato il procedimento il 19 dicembre 2023, avendo la Soprintendenza comunicato il preavviso di rigetto il 29 febbraio 2024, con sospensione del termine fino all’11 marzo 2024, data di trasmissione delle osservazioni di parte ed essendosi concluso il procedimento, tempestivamente, con il parere contrario del 12 marzo 2024.

In ogni caso, seppure il termine ordinatorio fosse scaduto, il parere contrario reso dalla Soprintendenza, in applicazione della richiamata norma sul condono edilizio, sarebbe risultato pienamente vincolante per l’Amministrazione comunale, obbligata ad adottare il diniego di autorizzazione paesaggistica in sanatoria.

Con il terzo motivo, parte ricorrente censura le motivazioni del parere contrario, nella parte in cui la Soprintendenza ha osservato che il fabbricato oggetto della domanda di condono sarebbe stato interessato da un ulteriore abuso, la realizzazione del piano mansardato senza autorizzazione paesaggistica, per cui non sarebbe ammissibile una sanatoria limitata soltanto ad una porzione del fabbricato abusivo. Inoltre, ad avviso della Soprintendenza, la documentazione non avrebbe dimostrato l’assetto originario del fabbricato e presenterebbe incongruenze e carenze. Parte ricorrente, al riguardo, osserva che la domanda di condono e di autorizzazione paesaggistica in sanatoria è riferita esclusivamente al seminterrato e al piano terra rialzato, parti del fabbricato che non avrebbero subito alcuna modifica dopo la presentazione della domanda di condono. Lo stato di fatto non sarebbe mutato, quindi e nessuna incongruenza sarebbe ravvisabile nei dati metrici. La parte di fabbricato oggetto di condono non sarebbe stata incisa nella propria conformazione dalla legittima realizzazione del piano mansardato, oggetto di autorizzazione edilizia del 15 aprile 1989. Tale autorizzazione sarebbe valida ed efficace anche ai fini paesaggistici e, comunque, l’interessato avrebbe riposto legittimo affidamento sulla edificazione del piano mansardato autorizzato dal Comune. In ogni caso, seppure fosse necessaria una ulteriore autorizzazione paesaggistica, essa sarebbe senz’altro ottenibile per il piano mansardato, in quanto costruito nel 1989, prima che la legge vietasse la sanatoria paesaggistica postuma con il decreto legislativo 157 del 2006. Inoltre il Comune avrebbe reiteratamente autorizzato, nel 1987, nel 1988, nel 1989 e nel 1990, ulteriori interventi edilizi sul manufatto, senza mai eccepire la abusività dello stesso. La Soprintendenza, esorbitando dalle proprie competenze, avrebbe fondato il proprio parere su profili ostativi di carattere urbanistico-edilizio, senza valutare concretamente l’incidenza paesaggistica dell’intervento. Tutte le presunte incongruenze rilevate sarebbero afferenti al campo delle valutazioni urbanistico-edilizie. Il parere, dunque, sarebbe illegittimo anche per incompetenza, essendosi espressa la Soprintendenza su materia di esclusiva competenza comunale. Sul piano paesaggistico, la posizione del fabbricato, interclusa tra edifici di maggiore altezza, non sarebbe stata considerata dalla Soprintendenza.

Il motivo è infondato.

Si deve premettere che la località interessata dalle opere è sottoposta a vincoli paesaggistici in quanto dichiarata di notevole interesse pubblico con decreto ministeriale 4 luglio 1966 ed è tutelata per legge ai sensi dell’articolo 142, comma 1, lettera A e lettera F, perché ricompresa rispettivamente nella fascia della profondità di 300 m dalla linea di battigia e nella perimetrazione dell’Ente parco nazionale del Cilento Vallo di Diano e Alburni.

Pertanto, la sopraelevazione del manufatto, con la realizzazione del piano mansardato dopo la presentazione della domanda di condono edilizio, seppure autorizzata sotto i profili urbanistico-edilizi, avrebbe dovuto essere oggetto di autorizzazione paesaggistica, in mancanza della quale l’autorizzazione comunale all’esecuzione degli interventi è da ritenersi inefficace.

La giurisprudenza, del resto, è costantemente orientata nel senso che è preclusa la modifica del manufatto abusivo per il quale pende la domanda di condono edilizio, al di fuori della procedura di cui all'art. 35, L. n. 47/1985, potendosi quindi eseguire sul medesimo solo opere di completamento autorizzate. In difetto di questa procedura, la presentazione della domanda di condono non autorizza l'interessato a completare né tantomeno a trasformare o ampliare i manufatti oggetto della richiesta, i quali, fino al momento dell'eventuale concessione in sanatoria, restano comunque abusivi (Cons. Stato, Sez. VI, 06/10/2023, n. 8713).

Queste considerazioni valgono anche per i profili paesaggistici, per cui si deve ritenere che, in assenza della sanatoria paesaggistica dell’edificio principale, non fosse consentito eseguire ulteriori interventi di ampliamento del manufatto in mancanza della prescritta autorizzazione paesaggistica.

La trasformazione dell’edificio dopo la presentazione della domanda di condono, infatti, impedisce alla Soprintendenza di esprimere un parere di compatibilità paesaggistica sulla parte di manufatto oggetto dell’istanza di sanatoria. Infatti, per valutare la compatibilità dell’intervento abusivo con il paesaggio, la Soprintendenza avrebbe dovuto esaminare l’impatto paesaggistico delle opere come configurate al momento della presentazione della domanda di condono, ma, allo stato attuale, queste opere presentano un aspetto diverso da quello originario e pertanto non sono più concretamente valutabili sotto il profilo paesaggistico. D’altra parte la Soprintendenza non avrebbe potuto neppure esprimere un parere sull’edificio nel suo aspetto complessivo allo stato attuale, essendo limitata la domanda di condono ad una parte soltanto del manufatto, quella non comprendente il piano mansardato.

In conclusione, il parere contrario è legittimamente fondato sulla trasformazione del manufatto in epoca successiva alla presentazione della domanda di condono, impedendo tale modificazione, non assentita sul piano paesaggistico, qualsiasi adeguata e compiuta valutazione di compatibilità paesaggistica delle precedenti opere abusive, senza che tale parere contrario possa essere ritenuto viziato per incompetenza, essendosi la Soprintendenza espressa soltanto sugli effetti paesaggistici delle trasformazioni edilizie, senza mai entrare nel merito della conformità urbanistico-edilizia.

Con il quarto motivo, parte ricorrente censura la motivazione del parere contrario nella parte in cui si fa riferimento a carenze documentali che avrebbero impedito l’esame compiuto della pratica. Contrariamente a quanto osservato dalla Soprintendenza, sarebbe stata trasmessa tutta la documentazione necessaria. Qualora mancante, tale documentazione avrebbe dovuto essere richiesta per l’integrazione della pratica.

Il motivo è infondato.

La Soprintendenza, nel parere impugnato, ha rilevato la carenza della rappresentazione completa del manufatto al fine di mettere in evidenza la impossibilità di esprimersi sulla parte di edificio oggetto della domanda di condono. Nel parere, peraltro, si è correttamente rilevato che la carenza non riveste carattere meramente formale, suscettibile di integrazione documentale, non potendosi definire favorevolmente la sanatoria limitata al solo piano seminterrato e al piano terra rialzato dal momento che la realizzazione del piano mansardato successivamente alla presentazione dell’istanza di condono edilizio ha alterato in maniera radicale la configurazione e l’aspetto dell’immobile originario. Valgono, pertanto, le considerazioni precedentemente espresse sulla impossibilità di valutare la compatibilità paesaggistica di un manufatto parzialmente diverso da quello oggetto della domanda di condono edilizio.

Con il quinto motivo, parte ricorrente deduce la violazione della norma sul preavviso di rigetto perché la Soprintendenza al paesaggio non avrebbe confutato le osservazioni di parte, limitandosi a riproporre le stesse argomentazioni già rappresentate nella comunicazione dei motivi ostativi.

Il motivo è infondato, non essendo tenuta la pubblica amministrazione a confutare espressamente tutte le osservazioni della parte interessata dal preavviso di rigetto qualora, come nel caso di specie, abbia dato atto di aver esaminato tali osservazioni e abbia motivato adeguatamente il provvedimento finale negativo.

Con il sesto motivo, infine, parte ricorrente deduce la illegittimità derivata del provvedimento comunale dai vizi del parere impugnato.

Il motivo è infondato, essendo stata esclusa, nei limiti dei motivi dedotti, la illegittimità del parere presupposto e vincolante.

Il ricorso, in conclusione, deve essere respinto, per l’infondatezza di tutti i motivi di impugnazione dedotti.

Le spese processuali sostenute dalla difesa statale devono essere poste a carico della parte ricorrente, in applicazione del criterio della soccombenza, mentre si può disporre la compensazione delle spese nel rapporto processuale con l’Amministrazione comunale, costituitasi in giudizio soltanto formalmente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente al pagamento, in favore dell’Amministrazione statale, delle spese processuali, liquidate in euro 2000,00 oltre accessori dovuti per legge.

Compensa le spese con l’Amministrazione comunale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

TO ZA, Presidente

AN AN, Consigliere, Estensore

Anna Saporito, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN AN	TO ZA

IL SEGRETARIO