Pubblicato il 19/01/2026

N. 00099/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00601/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 601 del 2025, proposto da
Arena s.r.l. – società tra professionisti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luigi Biondaro e Matteo Biondaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Fulvia Squadroni e Federica Miatto, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Michelon in Verona, piazza Bra 1;

per l’annullamento e comunque per l’accertamento dell’illegittimità

previa sospensione dell’efficacia

- della “ richiesta pagamenti relativa alla SCIA alternativa al permesso di costruire presentata in data 29.12.2021 da Arena s.r.l. […] per intervento in Viale del Commercio 10/A ” contenuta nella nota inviata a mezzo PEC del 6 febbraio 2025 con la quale il dirigente della direzione SUAP-SUEP del Comune di Verona ha richiesto alla ricorrente il pagamento dell’importo di euro 123.125,06 “ relativamente a mq 609,53 di cambio d’uso ”, con avvertimento che in caso di omesso o ritardato versamento “ verranno applicate le sanzioni previste dall’art. 42, comma 2, del d.p.r. 380/01 ”;

- della nota del 10 marzo 2025 nella parte in cui il dirigente della direzione SUAP-SUEP del Comune di Verona ha avvertito che, in caso di mancato pagamento entro il termine assegnato, “ si provvederà alla riscossione coattiva del complessivo credito ”;

- di ogni atto presupposto e conseguente relativo al procedimento di determinazione degli importi (oneri di urbanizzazione, costo di costruzione, monetizzazione e sanzione per sanatoria), ivi compresa la nota del Comune 1° aprile 2025 di quantificazione degli importi rateizzati;

e, in ogni caso,

per l’accertamento

della non debenza da parte della ricorrente degli importi così come determinati dal Comune di Verona nelle ridette note;

con conseguente condanna

dell’amministrazione comunale alla restituzione di quanto non dovuto fosse corrisposto dalla ricorrente nella pendenza del giudizio, con interessi legali dalla domanda al saldo;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 dicembre 2025 il dott. EA IZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società ricorrente è proprietaria di un immobile sito nel Comune di Verona, in Viale del Commercio n. 10/a, utilizzato quale struttura per la prestazione di servizi sanitari (medicina del lavoro, servizi terapeutici ed infermieristici, punto prelievo-analisi, visite ed esami strumentali).

Tale immobile è stato interessato nel corso degli anni da una serie di interventi edilizi tra i quali spiccano, ai fini dell’odierno ricorso, quelli realizzati a seguito di una CILA nel 2019 e di una SCIA alternativa al permesso di costruire nel 2021.

La CILA, presentata il 7 settembre 2019 da una società terza, ha avuto la finalità di operare il frazionamento dell’immobile in due unità immobiliari funzionalmente autonome ed è stata corredata di una tavola progettuale ove è stato indicato, tra l’altro, l’inserimento dell’immobile all’interno della “ zona ” del vigente Piano degli Interventi (PI) denominata “ tessuto produttivo della Zai storica ” disciplinata dall’art. 113 delle relative NTO.

La SCIA, presentata il 29 dicembre 2021, invece, ha avuto ad oggetto altri interventi meglio documentati nell’allegata relazione tecnica ove si è precisato che “[...] la ditta [aveva] l’esigenza di ampliare la propria attività direzionale sfruttando il locale adibito attualmente a magazzino già riscaldato e che [era] in funzione e di pertinenza dell’attività stessa ”; la stessa ditta, inoltre, avrebbe realizzato “ al piano primo (sfruttando la LR 14/2019 -Veneto 2050) [...] un nuovo spazio di 26,61 mq adibito a ripostiglio e disbrigo ”.

Con quest’ultimo titolo, pertanto, ad avviso della ricorrente, non sarebbero state richieste modifiche di destinazione d’uso, perché la stessa attività esistente – e la destinazione d’uso consentita dal certificato di agibilità del 2005 rilasciato per l’immobile – era esclusivamente quella di prestazione di servizi sanitari riconducibile alla destinazione produttiva.

Tale lettura sarebbe corroborata dall’atto con il quale il Comune di Verona ha quantificato il contributo di costruzione in euro 3.134,66, riferendolo solo alla realizzazione del nuovo locale al piano primo in applicazione della l.r. 14/2029.

2. A distanza di oltre tre anni dal deposito della predetta SCIA e dalla determinazione del contributo di costruzione effettuato dal Comune e pagato dalla ricorrente, lo stesso Ente, con nota inviata a mezzo PEC il 6 febbraio 2025, ha richiesto, “ a seguito di verifica del Tecnico Istruttore ”, il pagamento dell’importo di euro 123.125,06 “ relativamente a mq 609,53 di cambio d’uso ”, con avvertimento che, in caso di omesso o ritardato versamento, sarebbero state “ applicate le sanzioni previste dall’art. 42, comma 2, del d.p.r. 380/01 ”.

Nell’approssimarsi della scadenza del termine assegnato ai fini del pagamento con la suddetta nota, la ricorrente, per il tramite del proprio legale, ha inviato al Comune, in data 7 marzo 2025, una lettera con la quale ha richiesto sia un incontro con i responsabili degli uffici per avere dei chiarimenti relativi alla pratica sia la concessione di una proroga per il pagamento stesso.

L’istanza è stata accolta per ambedue le questioni in quanto è stata concessa la proroga del termine per il pagamento, slittato al 9 aprile 2025, ed è stato accordato l’incontro con i responsabili dei competenti uffici comunali, i quali, in data 11 marzo 2025, hanno riferito di aver ritenuto di contestare per l’intervento (SCIA 2021) un cambio di destinazione d’uso da “ produttivo ” a “ direzionale ”.

Alla successiva richiesta di rateizzazione, avanzata in data 24 marzo 2025 dalla ricorrente, ove è stato manifestato l’avviso che la pretesa dell’amministrazione non fosse fondata, ha fatto seguito la nota del Comune del 1° aprile 2024 con cui sono stati comunicati l’importo e le scadenze delle singole rate e delle relative fideiussioni ed è stato richiesto il pagamento di euro 75.520,79, entro il 9 aprile 2025, quale prima rata (comprensiva delle prime rate del costo di costruzione, degli oneri di urbanizzazione, della monetizzazione e dell’intero importo della “ sanzione a sanatoria ”).

3. Avverso i suddetti atti del Comune relativi alla richiesta di pagamento, la ricorrente è insorta, con atto introduttivo notificato in data 8 aprile 2025 e depositato in data 10 aprile 2025, chiedendo il loro annullamento ovvero l’accertamento della loro illegittimità, previa sospensione dell’efficacia dei medesimi.

Nella circostanza, sono state formulate le seguenti censure:

(i) Eccesso di potere – difetto di istruttoria – erroneità dei presupposti di fatto e di diritto – violazione ed erronea applicazione di legge – artt. 16, 19 e 23 ter d.p.r. 380/01 – eccesso di potere – contraddittorietà in atti.

Nessun cambio d’uso avrebbe potuto essere contestato in conseguenza della SCIA del 2021, alla luce del fatto che la porzione immobiliare oggetto dell’intervento aveva una destinazione produttiva che è stata mantenuta;

(ii) Eccesso di potere – difetto di istruttoria – erroneità dei presupposti di fatto e di diritto – violazione ed erronea applicazione di legge – art. 23 ter d.p.r. 380/01 – art. 42 bis.

Il cambio di destinazione d’uso dalla categoria “ produttiva ” a quella “ direzionale ”, in ogni caso, non sarebbe urbanisticamente rilevante alla luce dell’introduzione dell’art. 23- ter d.P.R. 380/2001 ad opera del d.l. 133/2014, convertito con modificazioni dalla legge 164/2014;

(iii) Eccesso di potere – difetto di istruttoria – erroneità dei presupposti di fatto e di diritto – contraddittorietà in atti – illogicità ed irragionevolezza.

Il raffronto tra l’elaborato grafico “ per il calcolo della SUL ” e la tavola sullo stato di fatto e di progetto, allegati alla SCIA del 2021, documenterebbe che l’intervento oggetto del titolo edilizio interessava meno di un terzo dell’intera superficie dell’unità di proprietà della ricorrente;

(iv) Eccesso di potere – illogicità – erroneità dei presupposti di fatto e di diritto.

La SCIA del 2021 non sarebbe stata presentata a “ sanatoria ” bensì esclusivamente allo scopo di adibire ad “ uffici ” e “ sale riunioni ” solo una porzione dell’unità immobiliare, mantenendone sempre la strumentalità e la funzionalità all’esercizio dell’attività di prestazione di servizi sanitari, consentita fin dal certificato di agibilità assentito nel 2005;

(v) Violazione di legge – Art. 3 legge 241/90 – difetto di motivazione – art. 24 Cost. – artt. 21 octies e nonies legge 241/90.

La richiesta di pagamento censurata non conterrebbe alcun riferimento ai presupposti normativi e regolamentari che, nella specie, sarebbero stati applicati; di conseguenza, la formulazione della richiesta di pagamento non permetterebbe di esercitare il proprio diritto di difesa.

4. Il Comune si è costituito in giudizio con memoria depositata in data 2 maggio 2025 ove ha controdedotto alle censure della ricorrente, chiedendo la reiezione della domanda cautelare e del ricorso.

5. All’esito della camera di consiglio dell’8 maggio 2025, questo Tribunale ha adottato l’ordinanza collegiale n. 196 pubblicata in data 13 maggio 2025 con la quale ha accolto la menzionata istanza.

Nell’occasione, è stato rilevato, per quanto concerne il fumus boni iuris , che “ il cambio di destinazione d’uso, essendo effettivamente avvenuto nell’ambito di una stessa categoria funzionale, [appariva] astrattamente riconducibile alla previsione di cui al novellato art. 23-ter d.P.R. 380/2001 ”; contestualmente, sotto il profilo del periculum , è stato evidenziato che la ricorrente aveva “ dimostrato di essere esposta finanziariamente in ragione di altri rapporti obbligatori e che, conseguentemente, la pretesa di ottenere il pagamento di euro 123.125,06, avanzata dal Comune a distanza di oltre tre anni dalla presentazione della SCIA, essendo non preventivabile, [incideva e aggravava] la situazione finanziaria complessiva dell’impresa ”.

6. All’udienza pubblica dell’11 dicembre 2025, prima della quale le parti hanno scambiato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dal Comune per mancata impugnazione delle norme tecniche operative (NTO) del PI, da ritenersi l’atto presupposto su cui si fonda la pretesa dell’amministrazione relativa alla rideterminazione degli oneri.

Le predette norme, infatti, costituirebbero la fonte sulla quale si basa la distinzione articolata tra i diversi usi, nell’ambito della categoria funzionale, con i relativi specifici carichi urbanistici (artt. 11, 13, 14).

2. L’eccezione è infondata.

Come rileva puntualmente la ricorrente, la controversia in parola, attenendo alla spettanza e alla liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a. e, conseguentemente, “ non è soggetta alle regole delle azioni impugnatorie-annullatorie degli atti amministrativi e ai rispettivi termini di decadenza ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 30 agosto 2018, n. 12).

In tale ambito, pertanto, dovendo dare tutela ad un diritto soggettivo, “ il giudice amministrativo può disporre la disapplicazione di un regolamento comunale, in applicazione delle regole sulla gerarchia delle fonti ” (Cons. Stato, 1° aprile 2025, n. 2724).

3. Tanto premesso, possono essere vagliate le questioni afferenti al merito.

4. Il ricorso merita l’accoglimento in ragione della fondatezza delle prime due censure aventi valore assorbente rispetto alle altre.

Gli atti versati in giudizio dalla ricorrente pongono in evidenza una situazione fattuale oggettiva dalla quale non è possibile prescindere.

Il fabbricato ove insiste l’unità immobiliare della ricorrente è dotato di certificato di agibilità che legittima fin dal 2005 la destinazione d’uso “ produttiva ” di tutti i suoi locali e tale destinazione d’uso è conforme alla tipologia di attività da oltre vent’anni esercitata all’interno dei locali, ossia la produzione di servizi sanitari riconducibile alla destinazione produttiva/industriale.

In proposito, puntuale è il richiamo giurisprudenziale secondo cui “ l’attività imprenditoriale diretta alla prestazione di servizi sanitari è a pieno titolo un’attività industriale, giusta la definizione di attività industriale che si ricava dall’art. 2195 cod. civ. ” (Cons. Stato, sez. V, 26 agosto 2013, n. 4267).

La SCIA del 29 dicembre 2021 è stata presentata – come emerge nella sezione intestata “ descrizione sintetica ” – al solo fine di eseguire una ristrutturazione e una “ riqualificazione energetica con l’ampliamento dell’attività esistente ”, utilizzando la parte “ adibita a magazzino per la realizzazione di uffici amministrativi e sala riunioni ”.

Invero, gli interventi sono stati meglio descritti nella relazione tecnica ove, da un lato, in modo sommario, è stata rappresentata l’esigenza di “ ampliare la propria attività direzionale sfruttando il locale adibito attualmente a magazzino già riscaldato ”, dall’altro, è stata circoscritta puntualmente la portata dei lavori, distinguendo la realizzazione “ di tramezzature interne create con sistema a secco (struttura in acciaio e cartongesso debitamente isolate) per creare nuovi spazi adibiti ad uffici e sale riunioni, nonché i blocchi destinati a wc come da vigente normativa ” (primo alinea) dalla realizzazione “ di un piano primo (sfruttando la L.R. 14/2019 – Veneto 2050) con solaio con struttura in legno per creare un nuovo spazio di 26.61 mq adibito a ripostiglio e disbrigo ” (secondo alinea).

A questa specifica parte della relazione tecnica, dunque, occorre fare riferimento per valutare la congruità e, soprattutto, la correttezza della liquidazione del contributo di costruzione che, in prima battuta, il Comune ha quantificato in euro 3.134,66, con la comunicazione del 12 ottobre 2022 riferita solo alla realizzazione del soppalco del primo piano, e poi ha rideterminato in euro 123.125,06 con la nota impugnata del 6 febbraio 2025 riferita all’intera superficie dell’unità immobiliare.

Infatti, è la descrizione dei lavori che consente di inferire come sia priva di pregio la tesi dell’amministrazione secondo cui si sarebbe verificato un cambio d’uso rilevante per effetto delle previsioni contenute nelle NTO del PI che ancorano alla singola destinazione d’uso il relativo carico urbanistico e il fabbisogno minimo di parcheggi pubblici e privati.

Nel caso in esame, è palese che non si è avuto alcun mutamento di destinazione d’uso dell’intera unità immobiliare ma una limitata variazione del carico urbanistico dipendente dal diverso utilizzo di alcuni locali per lo svolgimento di attività amministrative a supporto dello sviluppo di quella stessa impresa avviata circa venti anni addietro.

In altri termini, nella specifica situazione, a rilevare è solo una diversa incidenza sul carico urbanistico derivante dalla trasformazione di una parte dei locali che la società ha inteso destinare ad uffici; ciò comporta, a sua volta, la possibilità di quantificare un contributo di costruzione ma limitatamente a tali nuovi spazi.

In ogni caso, nella vicenda, gioca un ruolo l’art. 23- ter d.P.R. 380/2001, introdotto dall’art. 17, comma 1, d.l. 133/2014 e recentemente modificato dall’art. 1, comma 1, lett. c), d.l. 69/2024.

Alla data di presentazione della SCIA, il primo comma del predetto articolo così stabiliva: “ Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa, da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: […] b) produttiva e direzionale […]”.

In breve, il legislatore nazionale, dal 2014, ha perimetrato con esattezza il concetto di “ mutamento rilevante della destinazione d’uso ” di un immobile, individuando quale elemento imprescindibile per tale qualificazione l’assegnazione dell’immobile a una diversa categoria funzionale tra quelle elencate.

Ne consegue che, poiché la norma statale quando è stata presentata la SCIA, al pari di quella regionale (almeno fino alla modifica dell’art. 42- bis l.r. 11/2004 operata dall’art. 22 l.r. 6/2025), non distingueva tra destinazione “ produttiva ” e “ direzionale ”, essendo entrambi gli usi ricompresi nella medesima categoria funzionale, nella fattispecie, il Comune non avrebbe potuto qualificare come rilevante il cambio d’uso dell’unità immobiliare della società ricorrente basandosi solo su una lettura delle NTO, emendate da ultimo con la deliberazione 5 aprile 2022, n. 19, che hanno attribuito valore alle cc.dd. sottocategorie e sottofunzioni.

In definitiva, assorbite le altre censure, deve rilevarsi l’illegittimità della pretesa del Comune relativa alla determinazione del contributo di costruzione avanzata nei confronti della ricorrente riferendosi all’intera superficie dell’unità immobiliare.

Per l’effetto, quindi, devono essere annullati i provvedimenti impugnati aventi ad oggetto l’ultima richiesta di pagamento, ferma restando la possibilità di quantificare il contributo avendo riguardo alla superficie dei locali convertiti ad uso ufficio.

5. In applicazione della regola della soccombenza, le spese del presente giudizio, liquidate nella misura indicate in dispositivo, devono essere poste a carico del Comune.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati nei sensi di cui in motivazione.

Condanna il Comune al pagamento, a favore della ricorrente, delle spese di lite, che liquida in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre ad accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

RA LA, Presidente

EN BA, Primo Referendario

EA IZ, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
EA IZ	RA LA

IL SEGRETARIO