Pubblicato il 31/07/2025

N. 01849/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02156/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2156 del 2021, proposto dalla società Palermo Retail S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giorgia Motta, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

contro

- il Comune di Palermo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Criscuoli, con domicilio digitale come da PEC indicata in Reginde;

per l’annullamento

dei seguenti atti e/o provvedimenti:

1) la nota del Capo Area dello Sviluppo Economico – Rilascio Concessioni Suolo Pubblico e Pubblicità del Comune di Palermo protocollo numero 945473/P del 13 settembre 2021 con cui si comunica alla ricorrente il mancato accoglimento della istanza per la installazione di impianti pubblicitari in Via Oreto 457-461 e la contestuale archiviazione del procedimento;

2) la nota del Responsabile dell’Unita Operativa Pubblicità dell'Area dello Sviluppo Economico – Rilascio Concessioni Suolo Pubblico e Pubblicità del Comune di Palermo protocollo numero 883251/P del 17 agosto 2021 con cui si è comunicato l’intendimento di adottare un provvedimento di non accoglimento dell'istanza di autorizzazione all’installazione di impianti pubblicitari per aver ravvisato la “…non conformità all'articolo 14 punto 2 della N.T.A. del P.G.I.P. per gli impianti tutti poiché le rispettive altezze superano i 0,90 m…”;

3) il non meglio conosciuto “parere tecnico” soltanto menzionato e non allegato alla nota protocollo numero 883251/P del 17 agosto 2021 di cui al punto precedente che individua la menzionata non conformità;

4) la nota del Responsabile dell’Unita Operativa Pubblicità dell’Area dello Sviluppo Economico – Rilascio Concessioni Suolo Pubblico e Pubblicità del Comune di Palermo protocollo numero 1037819 del 14.10.2021 con cui si comunica “…che restano confermati i contenuti del provvedimento di diniego prot. 945473 del 13.092021…”;

5) il non meglio conosciuto “…parere espresso dal Funzionario in P.O. O.S.P. in data 28/092021 secondo cui la richiesta in deroga non può essere accolta….” , soltanto menzionato e non allegato alla nota protocollo numero 1037819 del 14.10.2021 di cui al punto precedente;

6) ogni altro atto precedente o successivo, anche di natura istruttoria ed interlocutoria, comunque connesso, presupposto e/o consequenziale compreso, per quanto occorra e nei limiti d’interesse, il Regolamento Comunale sulla Pubblicità e sulle Pubbliche Affissioni approvato con Delibera del Consiglio Comunale numero 39 del 08.10.2015 nella parte in cui esclude l’applicazione dell’istituto del silenzio-assenso anche per le tipologie di insegne di esercizio, quali quelle della Società ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 18 giugno 2025 il dott. Tommaso Sbolgi e uditi, per le parti, i difensori, come specificato nel relativo verbale di udienza;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso r.g. n. 2165 del 2021, notificato il 12.11.2021 e depositato il 27.11.2021, la parte ricorrente ha domandato “: l’annullamento dei seguenti atti e/o provvedimenti: 1) la nota del Capo Area dello Sviluppo Economico – Rilascio Concessioni Suolo Pubblico e Pubblicità del Comune di Palermo protocollo numero 945473/P del 13 settembre 2021 con cui si comunica alla ricorrente il mancato accoglimento della istanza per la installazione di impianti pubblicitari in Via Oreto 457-461 e la contestuale archiviazione del procedimento; 2) la nota del Responsabile dell’Unita Operativa Pubblicità dell’Area dello Sviluppo Economico – Rilascio Concessioni Suolo Pubblico e Pubblicità del Comune di Palermo protocollo numero 883251/P del 17 agosto 2021 con cui si è comunicato l’intendimento di adottare un provvedimento di non accoglimento dell’istanza di autorizzazione all’installazione di impianti pubblicitari per aver ravvisato la “…non conformità all’articolo 14 punto 2 della N.T.A. del P.G.I.P. per gli impianti tutti poiché le rispettive altezze superano ASSOCIAZIONE PROFESSIONALE “STUDIO LEGALE SCUDERI – MOTTA E ASSOCIATI” Via Vincenzo Giuffrida, 37 – 95128 CATANIA Tel. 095 445240 – Fax 095 447397 Via Stoppani, 1 – 00100 ROMA Tel. 06 80662285 – Fax 06 8072985 www.scuderimottaeassociati.it 2 i 0,90 m…”; 3) il non meglio conosciuto “parere tecnico” soltanto menzionato e non allegato alla nota protocollo numero 883251/P del 17 agosto 2021 di cui al punto precedente che individua la menzionata non conformità; 4) la nota del Responsabile dell’Unita Operativa Pubblicità dell’Area dello Sviluppo Economico – Rilascio Concessioni Suolo Pubblico e Pubblicità del Comune di Palermo protocollo numero 1037819 del 14.10.2021 con cui si comunica “…che restano confermati i contenuti del provvedimento di diniego prot. 945473 del 13.092021…”; 5) il non meglio conosciuto “….parere espresso dal Funzionario in P.O. O.S.P. in data 28/092021 secondo cui la richiesta in deroga non può essere accolta…. “, soltanto menzionato e non allegato alla nota protocollo numero 1037819 del 14.10.2021 di cui al punto precedente; 6) ogni altro atto precedente o successivo, anche di natura istruttoria ed interlocutoria, comunque connesso, presupposto e/o consequenziale compreso, per quanto occorra e nei limiti d’interesse, il Regolamento Comunale sulla Pubblicità e sulle Pubbliche Affissioni approvato con Delibera del Consiglio Comunale numero 39 del 08/10/2015 nella parte in cui esclude l’applicazione dell’istituto del silenzio-assenso anche per le tipologie di insegne di esercizio, quali quelle della Società ricorrente” .

1.1. Più precisamente, con la predetta impugnazione la parte ricorrente ha proposto quattro doglianze: con la prima censura, quest’ultima lamenta – in sostanza – l’illegittimità dei dinieghi postumi impugnati essendosi già formato, in proposito, il silenzio-assenso – l’istanza di autorizzazione all’installazione delle insegne di esercizio anelate, infatti, è stata presentata più di un anno prima ( rectius , in data 29.06.2020) –; con la seconda censura (espressamente subordinata), la parte ricorrente, quanto al diniego del 13 settembre 2021, lamenta che lo stesso sarebbe stato adottato in violazione dell’art. 13, comma 2, della legge regionale numero 7 del 2019, posto che l’ente locale resistente avrebbe dato atto – del tutto illegittimamente – di non avere ricevuto le osservazioni formulate dalla stessa ricorrente mentre, quanto al diniego del 14.10.2021, lamenta la violazione del dell’articolo 3, comma 3, della medesima legge regionale numero 7 del 2019 posto che non sarebbe stato riportato, né allegato né sufficientemente individuato il parere a cui rinvia il diniego impugnato; con la terza censura (sempre espressamente subordinata), la parte ricorrente lamenta – in sintesi – la violazione del c.d. “ dissenso costruttivo ” di cui all’art. 14.2 del Piano Generale degli Impianti Pubblicitari (Delibera del Consiglio Comunale numero 93 del 2015), essendo lo scostamento dimensionale – sotto il profilo dell’altezza delle insegne – “minimale” e, comunque, si duole dell’evidente violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza; con l’ultima censura (sempre espressamente subordinata), la società ricorrente si duole, infine, dell’illegittimità dei dinieghi impugnati laddove evidenziano che non risulterebbe agli atti l’attestazione di pagamento dei diritti d’istruttoria della pratica dell’importo di euro 12.

2. In data 29.11.2021, con atto di mero stile, si è costituito il Comune di Palermo.

3. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 18.06.2025, tenutasi da remoto mediante collegamento via TEAMS, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Il ricorso va respinto per le motivazioni di seguito esposte.

5. Anzitutto, va esaminato il primo motivo del ricorso introduttivo il quale risulta infondato.

5.1. Com’è noto, l’installazione di impianti pubblicitari è indubbiamente soggetta ad un provvedimento autorizzatorio da parte del Comune, come si evince dal chiaro tenore letterale del d.lgs. n. 507 del 1993, art. 3, comma 3 e dall’art. 23, comma 4, d.lgs. n. 285 del 1992, a mente del quale “la collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse è soggetta in ogni caso ad autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada nel rispetto delle presenti norme. Nell’interno dei centri abitati la competenza è dei comuni, salvo il preventivo nulla osta tecnico dell’ente proprietario se la strada è statale, regionale o provinciale” (cfr. ex multis , T.a.r. Palermo, sezione IV, sentenza n. 1481/2024; T.A.R. Campania sez. IV - Napoli, 20/03/2012, sentenza n. 1335; Cassazione civile, sez. II, 19/10/2022, sentenza n. 30866) .

5.2. Ora, è ben vero che, in un’ottica di agevolazione delle attività private subordinate all’assenso della pubblica Amministrazione, con la legge n. 241 del 1990, art. 20 in attuazione del principio del buon andamento e della semplificazione amministrativa, il legislatore, con una fictio iuris , ha equiparato – in linea di principio – il fatto dell’inerzia al provvedimento di accoglimento dell’istanza per l’ottenimento di un titolo abilitativo.

5.3. Tuttavia, la portata generale dell’istituto non è illimitata.

5.4. Invero, la legge n. 241 del 1990, all’art. 20, comma 4, configura ragguardevoli eccezioni a tale principio; tra esse rientra la materia della pubblica sicurezza e quella della pubblica incolumità. Proprio a tali materie si impronta la ratio del d.lgs. n. 285 del 1992, art. 23, comma 4. Nel richiedere un provvedimento espresso per l’autorizzazione dell’attività di affissione, quest’ultima norma demanda alla pubblica Amministrazione un preciso onere di verifica circa le condizioni ed i presupposti per lo svolgimento di essa, cosicché risulterebbe illegittima la previsione del meccanismo del silenzio-assenso ad opera di fonti secondarie (cfr. ex multis , T.a.r. Palermo, sezione IV, sentenza n. 1481/2024; T.A.R. Campania sez. IV - Napoli, 20/03/2012, sentenza n. 1335; Cassazione civile, sez. II, 19/10/2022, sentenza n. 30866) .

5.5. Dunque nella specie, correttamente, il Comune di Palermo, all’art. 3 del Regolamento Comunale sulla Pubblicità e sulle Pubbliche Affissioni, ha escluso la configurabilità in relazione a tale tipologia di autorizzazioni del silenzio-assenso (cfr. pagina 6 del doc. 10- ter della parte ricorrente).

5.6. Peraltro, le insegne in questione – pur essendo su suolo privato – sono pacificamente visibili dalla strada (ossia da Via Oreto Nuova) come emerge chiaramente dalla relazione tecnica illustrativa e dal progetto insegne decò allegati (cfr. doc. 2 e 3 della parte ricorrente).

5.7. E come osservato recentemente da questo Tribunale “ sono idonei a recare interferenza con la circolazione stradale non soltanto gli impianti collocati lungo le carreggiate o sul suolo pubblico, ma anche le insegne d’esercizio, espressamente sottoposte all’autorizzazione di cui all’art. 23 del codice della strada in quanto comunque visibili dai veicoli che transitano sulla strada. L’amministrazione competente è perciò tenuta a verificare la compatibilità dell’insegna con l’esigenza di sicurezza della circolazione, accertando, come previsto dal comma 1 della medesima norma, che l’impianto non ingeneri confusione con la segnaletica stradale, che non ne renda difficile la comprensione o ne riduca la visibilità o l’efficacia e che non arrechi disturbo visivo agli utenti della strada o ne distragga l’attenzione” (cfr. T.a.r. Palermo, sezione IV, sentenza n. 1481/2024; Cons. di Stato, Sez. VI, 28 giugno 2007, sentenza n. 3782).

5.8. Dunque, i dinieghi tardivi in contestazione risultano – sotto tale profilo – pienamente legittimi, non configurandosi nella specie alcuna ipotesi di silenzio-assenso, con conseguente permanenza in capo all’Amministrazione in questione del relativo potere amministrativo in concreto esercitato.

6. Ciò posto, anche il secondo motivo è infondato.

6.1. Quanto alla censura formulata in relazione al diniego del 13.09.2021, è sufficiente constatare che – come risulta ex actis – in data 23.08.2021 la parte ricorrente non ha prodotto delle osservazioni nel termine indicato dalla comunicazione di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, quanto piuttosto una nuova istanza di autorizzazione in deroga ex art. 14 del Piano Generale degli Impianti Pubblicitari dell’ente locale resistente (cfr. docc. 7 e 7- bis e 10- bis della parte ricorrente).

6.2. Da ciò discende, con tutta evidenza, l’assenza di alcun profilo di illegittimità – quanto ai lamentati vizi in punto di motivazione e di lesione della partecipazione procedimentale – laddove il diniego in questione si limita a prendere atto della mancata presentazione di osservazioni nel termine previsto ex lege.

6.3. Infondata è, altresì, la censura formulata con riguardo al secondo diniego del 14.10.2021 (quello relativo all’istanza di autorizzazione in deroga presentata in data 23.08.2021), essendo lo stesso correttamente motivato per relationem. Dalla mera lettura del predetto diniego, infatti, risulta univocamente individuato l’atto istruttorio a cui quest’ultimo si riferisce ossia “il parere espresso dal Funzionario in P.O. O.S.P. in data 28.09.2021, secondo cui la richiesta in deroga non può essere accolta”. E com’è noto, per giurisprudenza amministrativa costante, espressasi in relazione all’art. 3, comma 3, della legge n. 241 del 1990 (formulato esattamente come l’art. 3, comma 3, della legge regionale n. 7 del 2019 che qui viene in rilievo), “ il provvedimento amministrativo può recare anche una motivazione per relationem, ammessa dall’art. 3, comma 3, della legge 241 cit., nelle ipotesi in cui sia preceduto e giustificato da atti istruttori in esso espressamente richiamati, resi disponibili alla parte incisa dall’esercizio del pubblico potere (ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 18 febbraio 2020, sentenza n. 1223). Il concetto di disponibilità di cui all’art. 3, l. n. 241 del 1990, non richiede, peraltro, ai fini della legittimità della determinazione in concreto assunta, che l’atto amministrativo menzionato per relationem sia unito imprescindibilmente al documento o che il suo contenuto sia riportato testualmente nel corpo motivazionale, essendo sufficiente che esso sia reso disponibile per l’interessato, potendo essere acquisito utilizzando il procedimento di accesso ai documenti amministrativi (Consiglio di Stato, sez. III, 20 marzo 2015, n. 01537): il tempo occorrente per la relativa acquisizione, a seconda delle peculiarità del caso concreto, potrebbe, al più, valorizzarsi ai fini dell’individuazione del dies a quo dell’impugnazione, ma non risulterebbe idoneo ad incidere sulla legittimità dell’atto assunto ” (cfr. ex multis , Consiglio di Stato sez. VI - 16/11/2022, sentenza n. 10044).

6.4. Dunque, la motivazione per relationem , come osservato, è ammessa, a condizione che gli atti richiamati siano individuati (circostanza sussistente, nel caso in esame, come detto supra ) e siano disponibili per i destinatari del provvedimento finale. Ebbene a tale ultimo proposito, nella specie, non emergono ragioni per ritenere il parere de quo indisponibile per la parte ricorrente, tenuto conto altresì della possibilità per la stessa di avanzare apposita istanza di accesso agli atti. E ciò al fine di ottenere l’ostensione di un atto influente sulla propria sfera giuridica, in quanto richiamato nel diniego per cui è causa e, per tale via, concorrente a delineare le ragioni giustificatrici della decisione in concreto assunta.

6.5. Di qui l’infondatezza anche del predetto motivo di ricorso.

7. Quanto al terzo motivo di ricorso, anch’esso risulta infondato.

7.1. In proposito, è sufficiente richiamare una recente pronuncia di questo Tribunale che, in un caso sovrapponibile a quello in esame, ha escluso la violazione dell’art. 14 del Piano Generale degli Impianti Pubblicitari del Comune di Palermo sotto il profilo del c.d. “dissenso costruttivo” (cfr. T.a.r. Palermo, sezione IV, sentenza n. 1481/2024).

7.2. Orbene, la disposizione in questione – per quanto qui rileva – precisa che “è demandata al competente Ufficio Comunale la valutazione di specifiche situazioni e/o casi particolari non previsti o anche diversamente previsti nella presente disciplina, per i quali potranno essere applicate eventuali deroghe motivate o potranno essere indicate, in fase di approvazione degli elaborati tecnici, le opportune prescrizioni”.

7.3. Ebbene, come emerge dalla mera lettura della stessa, la facoltà dell’amministrazione comunale di impartire modifiche al progetto o di derogare alle previsioni Piano è configurata dalla norma in esame come un potere di carattere eccezionale, poiché volto a fronteggiare situazioni singolari e non tipizzate.

7.4. E tali situazioni non sussistono di certo nel caso di specie, in cui nulla impediva all’impresa di installare un’insegna conforme ai requisiti previsti dalla disciplina di settore.

7.5. Peraltro, lo scostamento rispetto alle misure indicate dal Piano Generale degli Impianti adottato dal Comune resistente non può certo dirsi minimale se rapportato all’altezza massima consentita per le insegne di questo tipo, rectius 90 cm. Come emerge infatti dalla relazione tecnica ex actis , per due delle tre insegne oggetto dell’istanza, lo scostamento è pari a 35 cm, ossia più di un terzo dell’altezza massima consentita dal suddetto Piano (cfr. docc. 2 e 10- bis della parte ricorrente).

7.6. Di qui l’evidente insussistenza di alcun profilo di irragionevolezza o di violazione del principio di proporzionalità.

8. Quanto, infine, al quarto motivo di ricorso, lo stesso risulta inammissibile per carenza di interesse.

8.1. Invero, la comunicazione di motivi ostativi del 17.08.2021, nonché il diniego del 13 settembre 2021 (a cui rinvia espressamente anche il diniego del 14.10.2021) fanno principalmente riferimento alla violazione del requisito dimensionale (circostanza risultante pacificamente ex actis ed ammessa dalla stessa parte ricorrente cfr. docc. 2, 7 e 10- bis ) e comunque trattasi pur sempre di atti plurimotivati.

8.2. Ebbene, com’è noto, in presenza di un atto plurimotivato è sufficiente il riscontro della legittimità di una delle autonome ragioni giustificatrici della decisione amministrativa, per condurre al rigetto dell’intero ricorso in considerazione del fatto che anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato in quanto sorretto da un’autonoma ragione giustificatrice.

8.3. Al riguardo, trova applicazione la giurisprudenza secondo cui allorché sia controversa la legittimità di un provvedimento fondato su una pluralità di ragioni di diritto tra loro indipendenti, l’accertamento dell’inattaccabilità anche di una sola di esse vale a sorreggere il provvedimento stesso, sì che diventano, in sede processuale, inammissibili per carenza di interesse le doglianze fatte valere avverso le restanti ragioni ( ex plurimis , Cons. Stato, sez IV, 8 ottobre 2024, n. 8094; Consiglio di Stato sez. II, 21/03/2025, sentenza n. 2373).

9. In conclusione, il Collegio, sulla base delle ragioni esposte, ritiene di dover respingere il ricorso.

10. La disciplina delle spese giudiziali segue la regola della soccombenza, nei termini di cui al dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Sicilia – Palermo – (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la parte ricorrente alla refusione delle spese di lite in favore della parte resistente, che liquida in complessivi € 1.500,00, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025, tenutasi mediante collegamento da remoto, ex art. 87, comma 4- bis c.p.a., con l’intervento dei magistrati:

Roberto Valenti, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario

Tommaso Sbolgi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Tommaso Sbolgi	Roberto Valenti

IL SEGRETARIO