Pubblicato il 11/12/2025

N. 02096/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01548/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1548 del 2025, proposto da
QU Servizi Pubblica Amministrazione Locale S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B7DC5A1492, rappresentata e difesa dagli avvocati ON AC, BE La LO e ON ER, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. ON AC in Salerno, largo Dogana Regia 15;

contro

Comune di Aiello del Sabato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato EN NT, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Halley Campania S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Arturo Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell'esecuzione

della determinazione del Responsabile del Settore Contabile del Comune di Aiello del Sabato (AV) n. 29 del 5.8.2025, con la quale il servizio di “aggiornamento delle procedure, elaborazione dati, PEF ed elaborazione tariffe, elaborazione accertamenti IMU, elaborazione solleciti/accertamento TARI, gestione coattivi in scadenza, verifica tributi locali ed aggiornamento e bonifiche delle banche dati” (CIG B7DC5A1492) è stato affidato in via diretta alla ditta “HALLEY Campania s.r.l.” per l'importo di € 43.200,00, oltre IVA, per tre anni.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Halley Campania S.r.l. e del Comune di Aiello del Sabato;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2025 il dott. ON ND e uditi per le parti i difensori AC ON, La LO BE, ER ON, NT EN, OR RC (in dichiarata sostituzione di Testa);

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

La ricorrente, affermando di essere impresa operante nel settore delle attività di supporto all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali e di essere iscritta all’albo dei gestori per l’accertamento e la riscossione dei tributi locali, di cui all’articolo 53, comma 1, del decreto legislativo 446 del 1997, impugna il provvedimento comunale di affidamento diretto all’impresa controinteressata del servizio di aggiornamento delle procedure, elaborazione dati, PEF ed elaborazione tariffe, elaborazione accertamenti IMU, elaborazione solleciti e accertamenti TARI, gestione coattivi in scadenza, verifica tributi locali e aggiornamento e bonifiche delle banche dati.

Deduce, con il primo motivo, la illegittimità dell’affidamento per violazione dell’articolo 53, comma 1, del decreto legislativo 446 del 1997 e dell’articolo 1, comma 805, della legge 160 del 2019, nonché del decreto del Ministero dell’economia e delle finanze numero 101 del 2022; l’impresa affidataria del servizio non sarebbe in possesso del requisito essenziale di idoneità tecnico-professionale previsto dalla legge per l’espletamento del servizio, ravvisabile nella iscrizione obbligatoria nella sezione separata, dedicata alle attività di supporto propedeutiche all’accertamento e alla riscossione delle entrate degli enti locali, dell’albo dei soggetti privati abilitati a effettuare attività di liquidazione e di accertamento dei tributi e attività di riscossione dei tributi e delle entrate delle province e dei comuni; con il secondo motivo deduce il difetto di motivazione del provvedimento di affidamento e, con il terzo motivo, la contraddittorietà della motivazione dello stesso.

Il Comune resistente e l’impresa controinteressata eccepiscono la inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e carenza di interesse perché la ricorrente non potrebbe ambire all’affidamento del servizio in base al principio di rotazione degli affidamenti diretti, sancito dall’articolo 49 del codice dei contratti pubblici, D.lgs. n. 36 del 2023, essendo l’impresa ricorrente sostanzialmente collegata al gestore uscente.

La ricorrente eccepisce la inammissibilità dell’eccezione per le seguenti ragioni: l’eccezione di inammissibilità, notificata alla controparte, sarebbe qualificabile come ricorso incidentale, ma il ricorso incidentale sarebbe inammissibile in difetto di un interesse giuridico meritevole di tutela; l’interesse della affidataria non sarebbe meritevole di tutela in quanto tendente a conservare un vantaggio indebitamente conseguito in violazione della legge; inoltre l’interesse della ricorrente principale sussisterebbe in quanto titolare della posizione qualificata e differenziata di impresa di settore, titolare di un interesse strumentale alla rinnovazione della procedura di affidamento diretto, indipendentemente dall’esito della procedura impugnata; in terzo luogo, l’eccezione sarebbe inammissibile per violazione del divieto del giudice amministrativo di pronunciarsi su un potere non ancora esercitato, divieto sancito dall’articolo 34, comma 2, del codice del processo amministrativo; ogni valutazione sulla eventuale esclusione di una impresa da una procedura di affidamento per asserita esistenza di un unico centro decisionale, costituendo causa di esclusione non automatica, dovrebbe essere espressa dalla stazione appaltante, senza che il giudice amministrativo possa preventivamente sostituirsi a tale valutazione; infine, il ricorso incidentale non potrebbe esimere il giudice dal pronunciarsi sulla fondatezza del ricorso principale, in applicazione della Direttiva europea numero 89-665 e della sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea 333-18 del 5 settembre 2019, per cui la ricevibilità del ricorso principale non può essere subordinata all’applicazione delle norme o delle prassi giurisprudenziali procedurali disciplinanti il trattamento dei ricorsi intesi alla reciproca esclusione.

Preliminarmente, dunque, devono essere esaminate le eccezioni proposte dalla ricorrente intese ad escludere la ammissibilità delle eccezioni delle controparti.

A giudizio del Collegio, le eccezioni della ricorrente sono infondate.

Con riferimento alla prima eccezione, non può essere qualificata come ricorso incidentale l’eccezione difensiva di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e di legittimazione attiva.

Infatti il ricorso incidentale è configurato nel codice del processo amministrativo come mezzo di impugnazione autonomo, nel quale cioè sono proponibili "domande" (art. 42, co. 1, c.p.a.) la cui disciplina è dettata nei commi dell'art. 42 c.p.a. successivi al primo, anche mediante rinvio alla disciplina del ricorso principale. La connessione tra il ricorso incidentale e il ricorso principale è dovuta all'unica condizione posta per proporre il ricorso incidentale: l'interesse per le domande che ne sono oggetto deve infatti sorgere in dipendenza della domanda proposta in via principale nel giudizio da altri instaurato (Cons. Stato, Sez. V, Sentenza 27/08/2025, n. 7120).

Nel caso specifico, la controinteressata non ha proposto alcuna impugnazione, avendo eccepito la inammissibilità del ricorso senza aver contestato la legittimità di alcun provvedimento della stazione appaltante. Inconcepibile sarebbe qualificare come ricorso incidentale l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposta dalla stazione appaltante, come se essa stesse chiedendo l’annullamento in sede giurisdizionale degli stessi provvedimenti da essa adottata, come evidentemente non è. Essendo escluso che sia stato proposto alcun ricorso incidentale, si ritiene che l’eccezione di inammissibilità proposta dalla pubblica amministrazione resistente e dalla impresa controinteressata non sia altro che un’eccezione processuale in senso proprio. Ne deriva la infondatezza della eccepita inammissibilità del ricorso incidentale per carenza di un interesse giuridicamente meritevole di tutela.

Anche la seconda eccezione della ricorrente è infondata.

Per costante e condivisibile giurisprudenza, il ricorso è ammissibile se al momento della sua proposizione sussistono le condizioni dell'azione, identificate nella legittimazione attiva e nell’interesse ad agire. La legittimazione a ricorrere consiste nella prospettazione di una situazione giuridica soggettiva indicativa della strumentalità dell'azione proposta al soddisfacimento di un interesse che sia, ad un tempo, qualificato sul piano oggettivo, in quanto meritevole di tutela e dunque protetto dall'ordinamento giuridico, e differenziato sul piano soggettivo, poiché distingue dal “quisque de populo” il suo titolare, in virtù della speciale posizione rivestita rispetto all'esercizio del potere pubblico di cui si lamenta l'illegittimità; l'interesse a ricorrere consiste nella possibilità per chi agisce di ottenere un risultato favorevole, anche di natura morale, dall'accoglimento del ricorso e sussiste se ed in quanto la lesione della posizione giuridica, per la tutela della quale si è proposta l'impugnazione, sia concreta e attuale, per cui solamente laddove l'atto amministrativo produca una lesione immediata e diretta alla sfera giuridica del ricorrente questi ha interesse a promuovere azione di annullamento, perché solamente in questa ipotesi l'eventuale pronuncia giudiziale favorevole gli arreca un'utilità personale concreta e attuale (T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 01/02/2022, n. 230).

Nel caso specifico, la legittimazione attiva è ravvisabile nella qualificazione della ricorrente come impresa di settore, in posizione differenziata a contestare l’affidamento di un appalto di servizi appartenenti al settore di attività imprenditoriale.

Tuttavia, affinché sia configurabile un interesse all’annullamento della procedura di affidamento, è necessario che la ricorrente possa trarre un vantaggio concreto da tale annullamento. Qualora, invece, in esito all’eventuale rinnovazione della procedura, la ricorrente non possa essere affidataria del servizio controverso, per le ragioni che sorreggono l’eccezione di inammissibilità del ricorso, non sarebbe riconoscibile alcun interesse strumentale, meritevole di tutela, all’annullamento dell’affidamento al fine della ripetizione della procedura di affidamento.

Si deve concludere, quindi, nel senso che la legittimazione attiva della ricorrente non è sufficiente ad escludere l’inammissibilità del ricorso qualora risulti carente l’interesse ad agire.

Infondata è pure la terza eccezione della ricorrente, per cui il giudice amministrativo non potrebbe pronunciarsi su un potere non ancora esercitato.

Oggetto della eccezione di inammissibilità del ricorso non è l’accertamento della causa di esclusione non automatica da una gara d’appalto, in base a quanto previsto dall’articolo 95, comma 1, lettera D, del codice dei contratti pubblici 36 del 2023, laddove si dispone che la stazione appaltante esclude dalla partecipazione alla procedura un operatore economico qualora sussistano rilevanti indizi tali da far ritenere che le offerte degli operatori economici siano imputabili ad un unico centro decisionale, a cagione di accordi intercorsi con altri operatori economici partecipanti alla stessa gara.

Nel caso in esame non si controverte sulla possibile esclusione da una gara d’appalto, non essendo stata espletata alcuna procedura selettiva, trattandosi, evidentemente, di un affidamento diretto ed essendo impossibile ravvisare un potere della stazione appaltante, non ancora esercitato, di esclusione dalla procedura della ricorrente, non avendo presentato la ricorrente alcuna offerta in mancanza della partecipazione ad una procedura selettiva che non è stata mai espletata.

Infondata, infine, è l’ultima eccezione della ricorrente, richiamante i principi di diritto euro-unitario che impedirebbero la declaratoria della inammissibilità del ricorso principale in applicazione di norme processuali nazionali.

La Direttiva europea del Consiglio numero 89-665, che coordina le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative relative all’applicazione delle procedure di ricorso in materia di aggiudicazione degli appalti pubblici di forniture e di lavori, come modificata, da ultimo, dalla Direttiva europea numero 23-2014, si applica agli appalti di cui alla Direttiva del Parlamento europeo numero 24-2014, quindi agli appalti pubblici e ai concorsi pubblici di progettazione il cui valore è stimato come non inferiore alle soglie stabilite all’articolo 4 della Direttiva 24-2014. Nel caso di specie si tratta di un appalto al di sotto della soglia di rilevanza euro-unitaria, tanto da essere stato oggetto di affidamento diretto, per cui le norme e i principi giurisprudenziali invocati dalla ricorrente non sono applicabili e l’ammissibilità del ricorso deve essere accertata esclusivamente in applicazione delle norme processuali nazionali.

Esaurite le questioni preliminari, si può procedere all’esame della eccezione di inammissibilità del ricorso.

L’affidamento controverso, del valore di euro 43.200 oltre Iva, rientra nella disciplina dei contratti di importo inferiore alle soglie europee, di cui alla parte prima del libro II del codice dei contratti pubblici.

Ai sensi dell’articolo 49 del codice, gli affidamenti di cui alla parte prima avvengono nel rispetto del principio di rotazione.

In applicazione del principio di rotazione (articolo 49, comma 2) è vietato l’affidamento o l’aggiudicazione di un appalto al contraente uscente nei casi in cui due consecutivi affidamenti abbiano ad oggetto una commessa rientrante nello stesso settore merceologico oppure nella stessa categoria di opere oppure nello stesso settore di servizi.

Quindi, in base all'art. 49 del D.lgs. n. 36 del 2023, il principio di rotazione vieta nuovi affidamenti diretti all'operatore economico uscente in caso di appalti aventi valore inferiore alle soglie unionali, assicurando altresì l'apertura del mercato a nuovi operatori (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, Sentenza 02/12/2024, n. 6731).

Nel caso di specie, è stato eccepito che il servizio controverso era stato espletato, nella qualità di gestore uscente, dalla società MM UT immediatamente prima dell’affidamento oggetto di impugnazione.

L’impresa ricorrente, che contesta la legittimità dell’attuale affidamento, sarebbe sostanzialmente riconducibile al gestore uscente, sussistendo elementi concordanti che dimostrerebbero il collegamento sostanziale tra la ricorrente QU Servizi Pubblica Amministrazione Locale S.r.l. e MM UT S.r.l.

Pertanto, essendo ravvisabile un collegamento sostanziale tra la ricorrente e il gestore uscente, il principio di rotazione impedirebbe, in ogni caso e indipendentemente dalla fondatezza del ricorso, l’affidamento del servizio all’impresa ricorrente che, di conseguenza, non avrebbe alcun interesse giuridicamente rilevante all’annullamento del provvedimento di affidamento diretto.

A giudizio del Collegio, l’eccezione di inammissibilità è fondata.

Le controparti hanno dimostrato l’esistenza di molteplici indici di collegamento sostanziale tra le due imprese.

Innanzitutto sussiste un legame familiare, essendo il socio unico di QU (NN GR) moglie del socio unico di MM UT (ON RR) oltretutto ex socio unico di QU. Inoltre il passaggio di proprietà delle quote societarie di QU dall’ex socio unico alla propria consorte è avvenuto tra maggio e giugno 2025, in un periodo immediatamente precedente all’affidamento del servizio alla controinteressata (luglio-agosto 2025) nella imminenza della scadenza del servizio uscente.

Per giunta, entrambe le società hanno la propria sede legale allo stesso indirizzo, in Battipaglia, alla via Rosa Jemma n. 2.

Identico è il revisore legale delle due imprese.

Tutti questi elementi sono stati dimostrati dalla documentazione esibita dalla controinteressata (visura camerale storica della società QU, visura camerale della società MM UT, certificato dello stato di famiglia RR GR, scheda delle cariche attuali di NN GR, estratta dal Registro delle imprese presso l’Archivio ufficiale della Camera di Commercio.

Il Collegio ritiene che l’affidamento diretto di un servizio ad un operatore economico sostanzialmente riconducibile, per la presenza di molteplici e concordanti elementi, al gestore uscente, configuri elusione al principio di rotazione che vieta due consecutivi affidamenti diretti di un appalto allo stesso operatore economico.

Pertanto, l’impresa ricorrente non potrebbe aspirare a conseguire l’affidamento del servizio nel caso di annullamento, per illegittimità, dell’affidamento diretto del servizio stesso all’impresa controinteressata.

Ne deriva la inammissibilità del ricorso, per carenza di interesse, non potendo la ricorrente trarre alcuna utilità dall’eventuale accoglimento dell’impugnazione.

Il ricorso, in conclusione, deve essere dichiarato inammissibile.

Le spese processuali, in applicazione del criterio della soccombenza, devono essere poste a carico della parte ricorrente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente al pagamento, in favore delle controparti, delle spese processuali, liquidate in euro 2000,00 oltre accessori dovuti per legge, da corrispondere ad entrambe le controparti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RE ZA, Presidente

ON ND, Consigliere, Estensore

NN Saporito, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ON ND	RE ZA

IL SEGRETARIO