Pubblicato il 25/11/2025

N. 21106/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11478/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11478 del 2024, proposto da Postepay S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca, Martina Menga, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Pacciani in Roma, via di San Nicola Da Tolentino 67;

contro

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sara Fiorucci, Roberto Santi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni n. 270/24/CONS, recante “Misura e modalità di versamento del contributo agli oneri di funzionamento per l’esercizio dei compiti derivanti dalla designazione dell’autorità per le garanzie nelle comunicazioni quale coordinatore dei servizi digitali - anno 2024”, pubblicata il 4 settembre 2024 sul sito www.agcom.it, nonché nella Gazzetta Ufficiale, Serie Generale n. 215 del 13 settembre 2024;

- di tutti gli atti comunque connessi, presupposti o consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità intimata, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Wind Tre S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 ottobre 2025 il dott. PP HI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1. Ai fini dell’inquadramento del presente ricorso, è necessario premettere che, con Regolamento (UE) 2022/2065 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 ottobre 2022 - relativo a un mercato unico dei servizi digitali e che modifica la direttiva 2000/31/CE (c.d. Digital Service Act, in breve DSA o Regolamento) –, è stato introdotto un sistema di obblighi per i fornitori dei servizi digitali, allo scopo di rafforzare la tutela degli utenti dei predetti servizi rispetto ai contenuti illeciti diffusi online, nonché di incoraggiare l’innovazione, la crescita e la competitività nel mercato interno dell’Unione.

Gli obblighi stabiliti dal Digital Service Act riguardano principalmente le imprese che forniscono i c.d. servizi intermediari, come definiti dall’art. 3, comma 1, lett. g) del Regolamento, di cui, di seguito, si riporta il tenore:

“ (i) un servizio di semplice trasporto (cosiddetto «mere conduit»), consistente nel trasmettere, su una rete di comunicazione, informazioni fornite da un destinatario del servizio o nel fornire accesso a una rete di comunicazione;

(ii) un servizio di memorizzazione temporanea (cosiddetto «caching»), consistente nel trasmettere, su una rete di comunicazione, informazioni fornite dal destinatario del servizio, che comporta la memorizzazione automatica, intermedia e temporanea di tali informazioni effettuata al solo scopo di rendere più efficiente il successivo inoltro delle informazioni ad altri destinatari su loro richiesta;

(iii) un servizio di memorizzazione di informazioni (cosiddetto «hosting»), consistente nel memorizzare informazioni fornite da un destinatario del servizio su richiesta dello stesso ”.

Per assicurare l’attuazione delle relative previsioni il Digital Service Act ha previsto la figura del coordinatore dei servizi digitali (artt. 49, 50 e 51) specificando al riguardo che:

- gli Stati Membri possano introdurre meccanismi di finanziamento delle attività assegnate ai coordinatori dei servizi digitali “ basati su un contributo per le attività di vigilanza a carico dei prestatori di servizi intermediari a norma del diritto nazionale conforme al diritto dell’Unione, nella misura in cui sia imposto ai prestatori di servizi intermediari che hanno lo stabilimento principale nello Stato membro in questione, sia strettamente limitato a quanto necessario e proporzionato per coprire i costi per l’adempimento dei compiti conferiti alle autorità competenti a norma del presente regolamento, ad esclusione dei compiti conferiti alla Commissione, e sia garantita un’adeguata trasparenza per quanto riguarda l’imposizione e l’utilizzo di tale contributo per le attività di vigilanza ” (Considerando n. 111);

- “ (…) Gli Stati membri provvedono affinché i rispettivi coordinatori dei servizi digitali dispongano di tutte le risorse necessarie per svolgere i loro compiti, comprese sufficienti risorse tecniche, finanziarie e umane per vigilare adeguatamente su tutti i fornitori di servizi intermediari di loro competenza. Ogni Stato membro assicura che il proprio coordinatore dei servizi digitali disponga di sufficiente autonomia per gestire il suo bilancio entro i limiti complessivi di bilancio, al fine di non incidere negativamente sull’indipendenza del coordinatore dei servizi digitali. (…) ” (articolo 50, comma 1).

1.1. In attuazione di quanto previsto dal Regolamento, l’art. 15, comma 5, del d.l. 15 settembre 2023, n. 123, recante “ Misure urgenti di contrasto al disagio giovanile, alla povertà educativa e alla criminalità minorile, nonchè per la sicurezza dei minori in ambito digitale ”, convertito con legge n. 159/2023, ha designato l’Autorità per le Garanzie nelle comunicazioni (di seguito CO) quale “Coordinatore dei servizi digitali” per l’Italia, stabilendo a tal fine che:

(i) CO possa procedere ad ampliare la propria pianta organica (fino a 23 unità);

(ii) gli oneri finanziari di CO derivanti dalle attività svolte in qualità di coordinatore dei servizi digitali saranno coperti mediante l’introduzione di un contributo (di seguito contributo SC), calcolato, in sede di prima applicazione, attraverso l’imposizione di un’aliquota contributiva pari allo 0,135 per mille del fatturato risultante dal bilancio 2022 dei soggetti che ricadono nell’ambito di applicazione del Regolamento;

(iii) ai fini dell’applicazione del contributo, CO è tenuta a individuare preventivamente, in collaborazione con l’ISTAT e l’Agenzia delle Entrate, l’elenco degli operatori tenuti al versamento del contributo.

In forza del ruolo conferitole, l’Autorità:

- è responsabile della vigilanza e dell’applicazione in Italia del Regolamento;

- ha il compito di garantire il coordinamento con le altre Autorità nazionali competenti incaricate della vigilanza e l’applicazione delle disposizioni del suddetto Regolamento;

- è tenuta ad esercitare funzioni di accreditamento e certificazione di soggetti esterni (quali ad esempio, segnalatori attendibili ed organismi di risoluzione extragiudiziale delle controversie);

- è chiamata a svolge attività di monitoraggio e di reporting;

- deve cooperare con gli altri coordinatori dei servizi digitali, con la Commissione europea e con il Comitato europeo per i servizi digitali nello svolgimento delle attività previste dal citato Regolamento.

In applicazione della suesposta normativa europea e nazionale, l’Autorità ha declinato, in via regolamentare, l’onere contributivo in questione con l’adozione della delibera impositiva n. 270/24/CONS, quantificando l’importo del fabbisogno da finanziare per l’annualità 2024 in misura pari a 1,5 milioni di euro.

2. L’odierna ricorrente, in qualità di fornitore di servizi di mere conduit, ha impugnato la predetta delibera, facendo valere cinque motivi di ricorso come di seguito rubricati:

“ I. SULLA MANCATA PREVENTIVA INDIVIDUAZIONE, DA PARTE DI CO, DELL’ELENCO DI IMPRESE SOGGETTE AL VERSAMENTO DEL CONTRIBUTO SC: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 15 D.L. N. 123/2023 E DEL REGOLAMENTO UE 2022/2065. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI TRASPARENZA E SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”;

“ II. VIOLAZIONE DEL DIVIETO DI DOPPIA IMPOSIZIONE CONTRIBUTIVA: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 23 E 53 COST., DEL REGOLAMENTO UE 2022/2065, DELL’ART. 15 D.L. N. 123/2023, DELL’ART. 16 DELLA DIRETTIVA 2018/1972 E DELL’ART. 16 D.LGS. 259/2003. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL DIVIETO DI DOPPIA IMPOSIZIONE CONTRIBUTIVA. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, RAGIONEVOLEZZA, TRASPARENZA E SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”;

“ III. SULL’ASSENZA DI CRITERI PREDEFINITI, UNIVOCI E OGGETTIVI DI DETERMINAZIONE DELLA BASE IMPONIBILE E DELL’IMPORTO CONTRIBUTIVO DOVUTO: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 23 E 53 COST., DEL REGOLAMENTO UE 2022/2065 E DELL’ART. 15 D.L. N. 123/2023. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, RAGIONEVOLEZZA, TRASPARENZA E SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”;

“ IV. SUI PROFILI DI VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, STRETTA CORRELAZIONE CON IL FABBISOGNO FINANZIARIO E TRASPARENZA: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 23 E 53 COST., DEL REGOLAMENTO UE 2022/2065 E DELL’ART. 15 D.L. N. 123/2023. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL DIVIETO DI DOPPIA IMPOSIZIONE CONTRIBUTIVA. ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, RAGIONEVOLEZZA, TRASPARENZA E SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”;

“ V. VIOLAZIONE DEI LIMITI DI LEGGE RELATIVI AL PRELIEVO CONTRIBUTIVO A CARICO DEGLI OPERATORI TLC: VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL REGOLAMENTO UE 2022/2065, DELL’ART. 15 D.L. N. 123/2023, DELL’ART. 16 DELLA DIRETTIVA 2018/1972, DELL’ART. 16 D.LGS. 259/2003. ECCESSO DI POTERE IN TUTTE LE FIGURE SINTOMATICHE ED IN PARTICOLARE PER VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITÀ, TRASPARENZA E SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE ”.

3. L’CO e la Presidenza del Consiglio dei ministri si sono costituite in giudizio per resistere al gravame.

Si è altresì costituita in giudizio Wind Tre S.p.A..

4. All’esito dell’udienza pubblica del 29 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via preliminare va esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a favore del giudice ordinario sollevata dalla difesa di CO sul rilievo che “ i ricorsi cui si resiste sono volti ad ottenere dal Giudice Amministrativo non tanto l’annullamento della delibera impositiva impugnata [i.e. la Delibera 270/24/CONS] per vizi propri dell’atto, quanto, piuttosto, l’accertamento della non debenza del contributo sull’erroneo presupposto che le ricorrenti non svolgano attività in Italia soggette alla regolamentazione di GC e che non conseguano ricavi in Italia da tali attività ”.

L’eccezione è infondata.

Come ha avuto modo di chiarire il Consiglio di Stato, già chiamato a scrutinare analoga eccezione mossa avverso una diversa delibera contributiva CO, ma con principi applicabili al caso di specie e condivisi dal Collegio, “ la disposizione di cui all’art. 2, comma 5, del D.Lgs. n. 546/1992 [fa] salva la possibilità di impugnazione di atti generali, quali sono quelli oggetto del presente giudizio, ove la parte non ha dedotto l’illegittimità del singolo atto impositivo ma ha contestato la stessa sussistenza di un potere di imporre la contribuzione ad un soggetto stabilito in altro Stato dell’Unione (cfr., Consiglio di Stato, Sez. VI 28 agosto 2024, n. 7291). Sussiste, quindi, la giurisdizione di questo Giudice e deve, altresì, ritenersi infondata l’eccezione con la quale è stata dedotta, in ogni caso, l’illegittimità della domanda di accertamento, che è, invece, logicamente e giuridicamente avvinta alla domanda di annullamento, trattandosi del presupposto necessario; in sostanza, la domanda di annullamento si fonda sul preliminare accertamento della non riferibilità a Google degli obblighi imposti, che non integra, neppure, una domanda autonoma ” (Cons. Stato, sez. VI, sent. 25 luglio 2025, n. 6660, § 30.3).

6. Nel merito il ricorso è in parte inammissibile ed in parte infondato.

6.1. Ragioni di opportunità e di economia processuale suggeriscono di muovere l’esame dal secondo motivo di ricorso con cui la ricorrente - operatore soggetto al pagamento del presente contributo nella sua qualità di operatore di mere conduit - sostiene che la delibera 270/24/CONS configuri, in capo agli operatori di telecomunicazioni, una vietata forma di doppia imposizione contributiva “ su ricavi già oggetto di un ulteriore prelievo contributivo (ossia il Contributo TLC), diretto anch’esso a finanziare GC (…) ”.

La censura è priva di fondamento.

Va anzitutto evidenziato, in punto di fatto, che la base imponibile del contributo SC non è identica a quella prevista per il contributo a carico degli operatori di telecomunicazioni (di seguito contributo TLC).

Ed invero, la base imponibile del contributo TLC è rappresentata dai ricavi derivanti dalla fornitura di servizi di comunicazione elettronica (voce " A1 - Ricavi delle vendite e delle prestazioni " del bilancio approvato prima dell’adozione della delibera, o la corrispondente voce contabile/fiscale per chi non redige il bilancio); ovvero la somma dei ricavi derivanti dalla fornitura di servizi di fonia e di accesso ad internet.

La base imponibile del contributo SC, viceversa, è rappresentata dai soli ricavi derivanti “ dai servizi intermediari ”, ovvero, per quel che attiene agli operatori di telecomunicazioni, i ricavi riguardanti la fornitura, in qualità di mere conduit, dei servizi di accesso a internet, con esclusione, quindi dei ricavi da fonia.

In secondo luogo va rimarcato che il presupposto del contributo TLC è l’esercizio di attività di comunicazione elettronica ai sensi del d.lgs. n. 259 del 2023 (codice delle comunicazioni elettroniche, di seguito anche solo CCE), ossia l’attività di operatore di rete o di fornitore di servizi di comunicazione elettronica, soggetta al regime dell’autorizzazione generale ( ex articolo 16 CCE in combinato disposto con l’articolo 1, comma 65, della legge n. 266/2005).

Il presupposto del contributo SC, invece, è l’esercizio di servizi di intermediazione online (mere conduit, caching, hosting, piattaforme online) ai sensi dell’art. 3, par. 1, del DSA.

I contributi in esame, conseguentemente, hanno anche una diversa funzione:

- il contributo TLC ha lo scopo di coprire i costi amministrativi sostenuti dall’Autorità per la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale per la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica e la vigilanza sugli obblighi ad esso connessi;

- il contributo SC serve invece a coprire i costi di vigilanza, controllo e applicazione del Regolamento DSA che l’ACGOM svolge in qualità di coordinatore dei servizi digitali.

Poiché i due contributi hanno base giuridica e funzioni diverse, la loro coesistenza non incorre nel lamentato divieto di doppia imposizione, ma implica solo una tassazione, a diverso titolo, di una parte dei ricavi (quelli derivanti dalla fornitura di servizi di accesso ad internet) colpiti anche dal contributo TLC.

Il secondo motivo di ricorso, pertanto, va respinto.

6.2. Va invece dichiarato inammissibile per carenza di interesse il primo motivo di ricorso con il quale parte ricorrente lamenta che CO abbia:

- omesso di adottare l’elenco dei soggetti tenuti al versamento del contributo in “ collaborazione dell’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) e dell’Agenzia delle entrate ”, come richiesto dall’art. 15, comma 5 del d.l. n. 123/2023;

- per l’effetto, frustrato la ratio dell’art. 15, comma 5, del d.l. n. 123/2023 che era quella di evitare fenomeni di “ illegittima doppia imposizione ” (cfr. lavori preparatori del d.l. n. 123/2023 ove si afferma quanto segue: “ nell’ambito della definizione dell’elenco delle società contribuenti, l’Autorità individuerà i soggetti tenuti alla contribuzione in coerenza con l’ambito di applicazione del Regolamento e considerando gli eventuali obblighi di contribuzione già presenti in altri settori di competenza, al fine di prevenire il rischio di doppia imposizione ”).

Invero, una volta chiarito, con l’esame del secondo motivo, che la sottoposizione degli operatori di telecomunicazioni al pagamento del contributo SC non incorre nel divieto di doppia imposizione, parte ricorrente non può avere alcun interesse all’annullamento della delibera in relazione al profilo in esame posto che Postepay, quale operatore di mere conduit, necessariamente figurerebbe nel predetto elenco.

Il motivo, dunque, è inammissibile.

Per altro verso va rimarcato, a fini di completezza, che il vizio lamentato, di natura meramente procedimentale, non è idoneo ad incidere sul contenuto del provvedimento impugnato per i profili di interesse, essendo i destinatari degli obblighi DSA - e quindi del relativo contributo - predeterminati dalla normativa sovranazionale e non avendo CO alcuna facoltà di discostarsi dalle definizioni di cui all’art. 3, comma 1, lett. g) DSA, ai fini dell’individuazione dei soggetti obbligati (sui cui cfr. par. 1 del presente provvedimento).

All’accoglimento, del motivo, dunque, osta anche l’articolo 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, ai sensi del quale “ non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato ”.

6.3. Con il terzo ordine di censure la ricorrente deduce che “ la Delibera 270/24/CONS è viziata anche in ragione del fatto che, in sede di prima applicazione, le norme e istruzioni adottate da GC in merito a tale nuovo prelievo contributivo non contengono criteri predefiniti, univoci e oggettivi che consentano alle imprese di calcolare la base imponibile del Contributo SC e, quindi, l’importo eventualmente dovuto all’Autorità ”.

6.3.1. Ai fini dell’esame della censura è necessario premettere che l’Allegato C alla delibera n. 270/24/CONS (“ Istruzioni per il versamento del contributo del contributo agli oneri di funzionamento per l’esercizio dei compiti derivanti dalla designazione dell’autorità per le garanzie nelle comunicazioni quale coordinatore dei servizi digitali - anno 2024 ”, di seguito Istruzioni) stabilisce che:

- la base di calcolo del contributo, da inserire nel riquadro 2A del modello Allegato B alla delibera n. 270/24/CONS, è costituita dalla voce A1 del conto economico - “ ricavi delle vendite e delle prestazioni ” - dell’esercizio finanziario 2022 (ovvero, per i soggetti che non sono tenuti alla redazione del bilancio civilistico, dalle voci delle scritture contabili o fiscali obbligatorie corrispondenti alla suddetta voce del conto economico del bilancio civilistico);

- la base imponibile sulla quale applicare l’aliquota contributiva definita dalla delibera è costituita dai ricavi “ realizzati nel territorio nazionale ” “ derivanti dai servizi intermediari ”, da indicare nel riquadro 2B del suddetto modello;

- gli eventuali ricavi derivanti da attività diverse dai servizi intermediari, come tali esclusi dalla base imponibile, vanno indicati nel riquadro 2C del modello di dichiarazione;

- la somma dei ricavi di cui ai riquadri 2B e 2C dovrà corrispondere ai ricavi delle vendite e delle prestazioni (indicati nel riquadro 2A).

A quest’ultimo riguardo le Istruzioni precisano che “ I ricavi conseguiti dall’impresa derivanti dalle attività che non rientrano nella base imponibile devono essere debitamente giustificati. A tal fine, è necessario allegare i corrispondenti giustificativi di natura contabile (conti di mastro, elenco delle voci di conto o elenco disaggregato del conto di mastro, piano dei ricavi, prospetti di raccordo/riconciliazione, eventuali fatture attive ordinate per singola voce di conto, etc.). … Il mancato invio dei suddetti giustificativi di natura contabile, ovvero la loro insufficienza informativa, comporta la rideterminazione del contributo da parte dell’Autorità mediante applicazione dell’aliquota fissata per il settore di competenza all’intera voce A1 ”.

Tanto premesso, si osserva quanto segue.

6.3.2. Con un primo profilo di doglianza la parte lamenta che “ la delibera impugnata si limita a individuare la base imponibile della contribuzione esclusivamente nei “Ricavi derivanti dai servizi intermediari”, ma senza ulteriori chiarimenti o indicazioni in merito alla specifica identificazione di tali ricavi … il mero riferimento ai “Ricavi derivanti dai servizi intermediari”, infatti, nulla dice sulla identificazione delle specifiche voci di ricavo che, almeno per un Operatore TLC eventualmente qualificato come mere conduit, potrebbe andare a costituire la base imponibile del Contributo SC ”.

La censura è infondata.

La base imponibile del contributo SC è definita:

- dall’art. 15, comma 5, del D.L. 123/2023, che fa riferimento al “ fatturato risultante dall’ultimo bilancio approvato dai prestatori dei servizi intermediari stabiliti in Italia, così come definiti dal Regolamento (UE) 2022/2065 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 ottobre 2022 relativo a un mercato unico dei servizi digitali e che modifica la Direttiva 2000/31/CE [Regolamento DSA]”;

- dall’art. 2, comma 1, della delibera n. 270/24/CONS che, conformemente a quanto previsto dalla norma di rango primario, individua nei “ ricavi derivanti dalla fornitura di servizi intermediari ” - come definiti dalla lett. g) dell’art. 3 del Regolamento DSA - la grandezza di riferimento ai fini della determinazione dell’onere contributivo.

La nozione di “ servizi intermediari ” è definita dalla lett. g) dell’art. 3 del Regolamento DSA.

Ai sensi della suddetta disposizione per “servizio intermediario” si intende “ uno dei seguenti servizi della società dell’informazione:

i) un servizio di semplice trasporto (cosiddetto «mere conduit»), consistente nel trasmettere, su una rete di comunicazione, informazioni fornite da un destinatario del servizio o nel fornire accesso a una rete di comunicazione;

ii) un servizio di memorizzazione temporanea (cosiddetto «caching»), consistente nel trasmettere, su una rete di comunicazione, informazioni fornite dal destinatario del servizio, che comporta la memorizzazione automatica, intermedia e temporanea di tali informazioni effettuata al solo scopo di rendere più efficiente il successivo inoltro delle informazioni ad altri destinatari su loro richiesta;

iii) un servizio di memorizzazione di informazioni (cosiddetto «hosting»), consistente nel memorizzare informazioni fornite da un destinatario del servizio su richiesta dello stesso ”.

Orbene, da quanto esposto si evince che la base imponibile del contributo SC è formata dai ricavi derivanti dallo svolgimento delle attività di mera trasmissione di informazioni (mere conduit), di memorizzazione temporanea automatica (caching) e di memorizzazione di informazioni fornite da destinatari del servizio (hosting).

Privo di pregio si rivela, dunque, l’assunto posto dalla ricorrente a fondamento della doglianza in esame, secondo cui non sarebbe consentito identificare le specifiche voci di ricavo destinate a costituire la base imponibile del contributo SC.

6.3.3. Sotto un secondo profilo la parte lamenta “ l’impossibilità di individuare la base imponibile del Contributo SC, dal momento che, come noto, la pressoché totalità dei servizi su rete fissa e mobile è fornita a utenti finali sulla base di offerte congiunte (c.d. bundle), che cioè prevedono un prezzo unitario per servizi voce e Internet (ed eventuali ulteriori prestazioni accessorie). In sostanza, un Operatore TLC non è in grado di individuare i propri ricavi da servizi di accesso a Internet, per il semplice fatto che tali servizi non sono forniti separatamente a utenti finali. Anche sotto questo profilo, la Delibera 270/24/CONS non fornisce alcun chiarimento su come sia possibile quantificare la suddetta (o altra) tipologia di ricavi ”.

La censura non coglie nel segno muovendo dall’erronea premessa in ordine alla “ impossibilità di individuare la base imponibile del Contributo SC nell’ipotesi di offerte congiunte (c.d. bundle), che prevedono un prezzo unitario per servizi voce e Internet ”.

Viceversa, come fondatamente obbiettato dalla difesa erariale, “ la circostanza che [i ricavi derivanti dalla fornitura di accesso a Internet] siano contabilmente inseriti in offerte cc.dd. “bundle” non impedisc [e] comunque di individuarli contabilmente mediante criteri … già noti … Ed invero, la moderna prassi contabile e regolatoria consente agevolmente di effettuare la scomposizione del prezzo unitario mediante criteri di price allocation e fair value, riconosciuti dai principi contabili internazionali e già utilizzati da anni in sede di vigilanza tariffaria ”.

Invero, i principi contabili internazionali (IFRS) impongono di distribuire il prezzo totale pagato dal cliente tra i diversi servizi (c.c.d.d. performance obligations) inclusi in un’offerta a pacchetto e, dunque, richiedono all’operatore di individuare il “prezzo di vendita a sé stante” (il c.d. prezzo di vendita stand-alone) del singolo bene/servizio che compone un’offerta di tipo bundle.

In particolare, viene in rilievo il principio contabile internazionale IFRS 15, che, nell’introdurre un modello standardizzato per la contabilizzazione dei ricavi, dedica una specifica fase della relativa sequenza procedimentale alla suddivisione del prezzo globale della transazione tra le diverse “performance obligations” singolarmente considerate (fase della allocazione del prezzo della transazione alle performance obligation).

A tale riguardo è stabilito (parr. 73 ss. dell’IFRS 15) che:

- in presenza di diverse “performance obligations”, il cui prezzo non sia separatamente valorizzato nel contratto, sarà necessario stabilire il corrispondente “stand alone selling price”, ovvero il prezzo di vendita a cui una impresa venderebbe separatamente il bene o il servizio al cliente;

- qualora il prezzo di vendita stand-alone non risulti facilmente identificabile, l’impresa dovrà procedere ad una stima (par. 78: “ Se il prezzo di vendita a sé stante non è direttamente osservabile, l’ente deve stimarlo ”) e, a tale fine, il medesimo IFRS (parr. 79-80) individua tre metodologie da utilizzare:

“ a) metodo basato sulla valutazione di mercato con aggiustamento: l’ente potrebbe valutare il mercato nel quale vende i beni o servizi e stimare il prezzo che un cliente di tale mercato sarebbe disposto a pagare per i beni o servizi. Questo metodo può anche prevedere tra l’altro il riferimento ai prezzi praticati dai concorrenti dell’ente per beni o servizi simili e l’aggiustamento di detti prezzi per riflettere i costi e i margini dell’ente;

b) metodo dei costi attesi più margine: l’ente potrebbe prevedere il costo che si attende di sostenere per adempiere l’obbligazione di fare e aggiungere un margine adeguato per il bene o servizio in questione;

c) metodo residuale: l’ente può stimare il prezzo di vendita a sé stante facendo riferimento al prezzo complessivo dell’operazione, meno la somma dei prezzi di vendita a sé stanti osservabili di altri beni o servizi promessi nel quadro del contratto ”.

Alla luce di tali previsioni deve concludersi che l’operatore ben possa, dal punto di vista contabile, disaggregare il prezzo unitario pagato dal cliente tra i diversi servizi inclusi nell’offerta bundle.

Conseguentemente si rivela infondato l’assunto su cui poggia la doglianza in discussione in quanto è ben possibile per gli operatori contabilizzare separatamente i ricavi delle diverse componenti dell’offerta e, quindi, operare lo scorporo dalla base imponibile del contributo SC dei ricavi derivanti dai servizi voce (e dalle eventuali ulteriori prestazioni diverse dai servizi intermediari), secondo le modalità previste nelle Istruzioni (ossia tramite l’inserimento dei ricavi esclusi nel riquadro 2C del modello Allegato B alla delibera n. 270/24/CONS e la contestuale allegazione della documentazione contabile idonea a giustificare lo scorporo; la quale, ove non già posseduta dall’operatore per finalità contabili interne, dovrà essere appositamente formata al fine di poter beneficiare della deduzione fiscale).

6.4. Con la quarta serie di doglianze la ricorrente lamenta che “ la Delibera 270/24/CONS è illegittima anche perché impone un nuovo prelievo contribuivo che, in concreto, è caratterizzato da molteplici e macroscopici profili di violazione dei principi di proporzionalità, trasparenza stretta correlazione con il fabbisogno finanziario, come stabiliti anche dal Regolamento DSA ”.

6.4.1. Sotto un primo profilo, la ricorrente contesta che “ il gettito contributivo derivante dal Contributo SC a favore di GC sarebbe di gran lunga più elevato rispetto al fabbisogno finanziario del 2024 indicato dalla stessa GC ”.

La censura è infondata.

L’art. 15, comma 5, del D.L. n. 123 del 2023 prevede che “ Gli oneri derivanti dal presente articolo sono determinati in 4.005.457 euro per l’anno 2024, 4.125.590 euro per l’anno 2025, 3.903.136 euro per l’anno 2026 […]. Ad essi si provvede mediante un contributo di importo pari allo 0,135 per mille del fatturato […] ”.

La norma dispone altresì al penultimo periodo che “ Eventuali variazioni della misura e delle modalità di contribuzione, per gli anni successivi, possono essere motivatamente adottate dall’Autorità, con propria deliberazione, nel limite massimo dello 0,5 per mille del fatturato risultante dall’ultimo bilancio approvato ”.

Ciò premesso, deve escludersi la configurabilità di una violazione del principio di stretta proporzionalità di cui al considerando 111 del Regolamento DSA, tenuto conto che:

- la stima da parte del legislatore degli oneri per le nuove funzioni in euro 4.005.457 - sulla base della quale è stata fissata per il 2024 un’aliquota pari allo 0,135 per mille del fatturato risultante dall’ultimo bilancio approvato dai prestatori dei servizi intermediari stabiliti in Italia - deve considerarsi necessariamente orientativa in ragione dell’assoluta novità del contributo in esame e dell’assenza di dati storici attendibili sulla platea dei soggetti obbligati e del loro fatturato, dal momento che il 2024 rappresenta il primo anno nel quale CO esercita le nuove competenze di cui al Regolamento SC;

- qualora l’Autorità dovesse ricevere per l’annualità in trattazione delle somme ampiamente eccedenti il fabbisogno effettivo, in difformità al citato principio eurounitario, la stessa dovrà attivare per le annualità successive il meccanismo di cui all’art. 15, comma 5, ultimo periodo, del d.l. n. 123 del 2023, riducendo proporzionalmente le aliquote previste per gli anni successivi in modo da ripristinare il parametro di proporzionalità imposto dal regolamento DSA: il citato meccanismo correttivo che consente all’Autorità di modificare le aliquote nel limite massimo dello 0,5 per mille del fatturato viene a configurarsi non come una facoltà ma come un potere-dovere dell’amministrazione finalizzato ad operare una correzione ex post , in aumento o diminuzione, del gettito in modo da recuperare una complessiva proporzionalità dei contributi nelle annualità successive, in ossequio al principio imposto dal regolamento DSA.

Ne deriva che la circostanza che CO, nella propria relazione economico-finanziaria, abbia individuato un fabbisogno pari a circa 1,5 milioni di euro, ammontare che corrisponde a meno della metà di quanto orientativamente preventivato dal legislatore (4.005.457 euro), non è idonea a dimostrare la violazione del principio di stretta proporzionalità fissato dal considerando 111 del Regolamento DSA.

6.4.2. Sotto un secondo profilo, la parte contesta che “ gran parte del fabbisogno finanziario del Contributo SC sarebbe coperto dagli Operatori TLC, nonostante questi ultimi, anche se qualificati come prestatori di servizi di mere conduit, sono tutt’al più destinatari di una porzione molto limitata delle attività di GC ai sensi del Regolamento DSA … dall’analisi delle (presunte) attività di GC derivanti dalle nuove competenze ai sensi del Regolamento DSA, come elencate nell’Allegato A della Delibera 270/24/CONS che, per la maggior parte, sono rivolte esclusivamente a soggetti diversi dagli operatori di mere conduit, quali motori di ricerca e piattaforme online ”.

Al fine di esaminare la censura è necessario premettere che:

- il Regolamento DSA, sotto il profilo del finanziamento del coordinatore dei servizi digitali, non impone esplicitamente di adottare un’aliquota differenziata in base all’attività effettivamente svolta dal coordinatore nei confronti delle varie categorie di prestatori di servizi intermediari;

- l’art. 43 del Regolamento, rubricato “ Contributo per le attività di vigilanza ”, prevede che “ La Commissione addebita ai fornitori di piattaforme online di dimensioni molto grandi e di motori di ricerca online di dimensioni molto grandi un contributo annuale per le attività di vigilanza al momento della loro designazione a norma dell’articolo 33 ”.

Tanto premesso, la doglianza non coglie nel segno ove si consideri che:

- in assenza di espressa previsione comunitaria in senso contrario, è sufficiente che la proporzionalità sia riferita all’attività complessivamente svolta dall’Autorità;

- viene comunque previsto, al citato art. 43, un contributo annuale autonomo per le piattaforme e per i motori di ricerca online di dimensioni molto grandi – i quali necessitano di una ben più impegnativa attività di vigilanza – da pagare direttamente alla Commissione, il che supera le criticità sollevate dalla società ricorrente relative alla manifesta sproporzionalità del contributo rispetto a tali tipologie di intermediari, essendo questi ultimi assoggettati ad altro autonomo contributo.

Deve, pertanto, essere confermato in proposito l’orientamento della Corte di giustizia nella causa C-226/22 (espresso in tema di servizi postali, ma avente portata generale e conseguentemente applicabile anche all’attività dell’Autorità italiana quale coordinatore dei servizi digitali), secondo cui: “ 38. A tal riguardo, in primo luogo, dal mero utilizzo del verbo «contribuire» contenuto nell’articolo 9, paragrafo 2, secondo comma, quarto trattino, della direttiva 97/67 non si può dedurre che tale disposizione preveda soltanto la possibilità di imporre agli operatori del settore postale una semplice partecipazione al finanziamento dei costi operativi delle ANR di tale settore. Infatti, se è vero che il verbo «contribuire» può essere inteso come riferito alla partecipazione a un’attività in comune, quest’ultimo non implica, tuttavia, l’intervento di finanziamenti provenienti dal bilancio dello Stato. Al contrario, tenuto conto della formulazione molto generica della stessa disposizione, se ne deve dedurre che agli Stati membri viene riconosciuto un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda la determinazione delle fonti del sistema di finanziamento delle ANR responsabili del settore postale.

[…]

49. Ciò premesso, nella presente causa è pacifico che la misura di cui trattasi, consistente nell’imporre in modo uniforme, a tutti gli operatori del settore postale, un medesimo obbligo di finanziamento e, in particolare, una medesima aliquota di contribuzione, senza tener conto del grado di intensità dell’attività di regolamentazione dell’ANR rispetto alle prestazioni di servizi effettuate da ciascun operatore, è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo perseguito o che la normativa nazionale persegue un siffatto obiettivo in modo coerente. Del resto, poiché l’obiettivo di tale misura nazionale è, in sostanza, quello di garantire all’ANR interessata il finanziamento più ampio possibile, che possa consentirle di adempiere i suoi compiti in piena indipendenza, detta misura deve, in linea di principio, essere considerata idonea a garantire la realizzazione di un siffatto obiettivo.

[…]

52. Alla luce del margine di discrezionalità menzionato al punto 38 della presente sentenza, il principio di proporzionalità nonché l’articolo 9, paragrafo 2, secondo comma, quarto trattino, e paragrafo 3, della direttiva 97/67 non possono essere interpretati nel senso che debba esistere una correlazione precisa tra l’importo del contributo imposto a un operatore e i costi effettivamente sostenuti dall’ANR interessata per la sua attività di regolamentazione nei confronti di tale operatore ”.

Alla luce di tali principi, la scelta del legislatore nazionale di applicare un’aliquota uniforme rientra nell’ampio margine di discrezionalità riconosciuto agli Stati membri per garantire il finanziamento delle autorità di vigilanza, non ravvisandosi alcuna violazione dei parametri evocati dalla ricorrente.

6.4.3. Sotto un terzo profilo, la ricorrente lamenta che “ la Delibera 270/24/CONS si pone inoltre in contrasto anche con il principio di trasparenza …. la Delibera 270/24/CONS, da un lato, non consent [e] di conoscere, neppure per approssimazione, le specifiche attività concretamente svolte nel 2024 da GC ed i relativi costi che dovrebbero essere finanziati dal Contributo SC e, dall’altro, fa […] riferimento alla copertura di attività che non appaiono neanche essere state svolte nel 2024 ”.

L’argomento di doglianza si rivela privo di pregio considerando che, per un verso, l’Allegato A della Delibera 270/24/CONS contiene l’elenco delle attività intraprese da CO nel 2024 in qualità di coordinatore dei servizi digitali (destinate ad essere appunto finanziate attraverso il Contributo SC) e la stima dei costi per lo svolgimento delle suddette attività; per l’altro, che il 2024 rappresenta il primo anno nel quale GC esercita le nuove competenze di cui al Regolamento DSA, con la conseguenza che i costi preventivati concernono (anche) le spese di avvio e di predisposizione organizzativa strumentali all’esercizio delle competenze attribuite dal DSA all’Autorità, pur se, in concreto, le relative attività non siano state interamente portate a compimento nel corso dello stesso anno 2024.

6.5. Con l’ultimo motivo di ricorso la parte ricorrente lamenta che “ la Delibera 270/24/CONS è altresì illegittima in quanto si pone in contrasto con … l’art. 16, comma 1 della Direttiva 2018/1972 …. per avere posto a carico degli Operatori TLC qualificabili come prestatori di servizi di mere conduit una contribuzione … diretta a finanziarie attività che non sono previste tra quelle che possono giustificare l’imposizione di un siffatto onere agli Operatori TLC ”.

L’argomento di doglianza non è persuasivo ove si consideri che, come prima rilevato, i due oneri impostivi - contributo TLC e contributo DSA -:

- si fondano su una base giuridica diversa: rispettivamente l’art. 16 della Direttiva 2018/1972 e il considerando n. 111 del Regolamento DSA;

- sono destinati a svolgere una funzione diversa in relazione a distinte competenze affidate all’Autorità: il primo è volto ad assicurare la remunerazione dei costi amministrativi complessivi derivanti dalla gestione del regime di autorizzazione generale e dei diritti d’uso delle frequenze o delle numerazioni; il secondo è finalizzato a finanziare le attività e le competenze assegnate all’Autorità nel suo ruolo di Coordinatore dei Servizi Digitali;

- si riferiscono a diversi presupposti giuridici: lo svolgimento di attività di comunicazione elettronica il primo e la prestazione di servizi di intermediazione online il secondo.

Venendo in considerazione meccanismi contributivi tra loro distinti ed autonomi - sul piano del fondamento normativo, sul piano funzionale e su quello della giustificazione del contributo - va escluso che l’uno possa ritenersi soggetto alla (diversa) disciplina dettata per l’altro.

Conseguentemente si rivela privo di rilievo, ai fini della verifica di legittimità della avversata delibera, il fatto che “ le competenze che dovrebbero essere finanziate con il Contributo SC … non sono comprese tra quelle che, in base al citato art. 16, possono giustificare l’applicazione di un onere contributivo a carico degli operatori TLC ”.

Ne discende che non è ravvisabile la prospettata violazione dell’art. 16 della Direttiva (UE) 2018/1972.

7. In conclusione il ricorso va dichiarato in parte inammissibile e, per la restante parte, va respinto.

8. La novità delle questioni trattate giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile e, per la restante parte, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 29 ottobre 2025, 5 novembre 2025, con l'intervento dei magistrati:

RA ME, Presidente

PP HI, Referendario, Estensore

Giulia La Malfa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PP HI	RA ME

IL SEGRETARIO