Pubblicato il 01/04/2026

N. 06074/2026 REG.PROV.COLL.

N. 05748/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5748 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da AR S.p.A. e DI ER Solutions S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Mario Bucello, Giovanni Battista Conte, AR Simonetta Mollica Straneo, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Battista Conte in Roma, via Ennio Quirino Visconti, 99;

contro

Gse - Gestore dei Servizi Energetici S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Enrico Campagnano e Fabio Garella, con domicilio eletto presso lo studio Fabio Garella in Roma, via Sardegna n.14;

nei confronti

Gestore dei Mercati Energetici – Gme S.P.A, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

A)Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. – Divisione Gestione e Coordinamento Generale - prot. GSE/P20170027446 del 27 marzo 2017, inviata in pari data a mezzo pec a DI ER Solutions S.p.A. e, per conoscenza, a AR S.p.A., avente ad oggetto “Attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell'art. 14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0101222018014R176, il cui Soggetto Titolare è la società DI ER Solutions S.p.A. Comunicazione di esito.”, e di ogni altro atto precedente, successivo o comunque connesso, ancorché non conosciuto; accertamento, conseguente, del diritto delle Ricorrenti ai certificati bianchi da calcolarsi secondo il coefficiente di durabilità originariamente indicato (3,36).

B )Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 31\10\2017 :

- della nota del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. – Direzione Contratti - prot. GSE/P20170053880 dell'11 luglio 2017, inviata in pari data a mezzo pec a DI ER Solutions S.p.A. avente ad oggetto “Attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell'art. 14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0101222018014R176- Seguiti Commerciali”; nonché di ogni altro atto antecedente, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto nonché per l'accertamento e la declaratoria di infondatezza dell'intimazione di pagamento ivi contenuta e per la condanna del GSE alla restituzione di quanto corrisposto dalle ricorrenti in relazione a detta intimazione

C) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 10\1\2025:

- (anche) del provvedimento del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a. prot. n. GSE/P20240047402 del 14 ottobre 2024, avente ad oggetto “Istanza di applicazione dell’art. 56 del DL 76/2020 (GSE/A20240246456 del 6 maggio 2024) in merito al provvedimento di rettifica dell’incentivo spettante prot. GSE/P20170027446 del 27 marzo 2017. Comunicazione di esito”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gse - Gestore dei Servizi Energetici S.P.A;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 23 gennaio 2026 la dott.ssa AR RA CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.Le società indicate in epigrafe hanno impugnato la nota del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. – Divisione Gestione e Coordinamento Generale - prot. GSE/P20170027446 del 27 marzo 2017, inviata in pari data a mezzo pec a DI ER Solutions S.p.A. e, per conoscenza, a AR S.p.A., avente ad oggetto “Attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell’art. 14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dalla prima richiesta di emissione dei titoli di efficienza energetica con il codice 0101222018014R176, il cui Soggetto Titolare è la società DI ER Solutions S.p.A.

Va premesso che la vertenza in esame trae origine da un procedimento di controllo avviato dal Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. a norma dell’art. 14, comma 1, d.m. 28 dicembre 2012 per la verifica della corretta esecuzione tecnica e amministrativa del progetto di efficienza energetica con diritto ai certificati bianchi realizzato nella centrale termica dello stabilimento di Collecchio (PR) di proprietà di AR S.p.A. e in relazione al quale la Società CSE S.r.l. (società certificata come ESCo - ER Service Company) – cui, a seguito di fusione per incorporazione, è subentrata la Società DI ER Solutions S.p.A. - ha presentato al GSE, su incarico di AR, una Proposta di Progetto e di Programma di Misura a consuntivo (PPPM), poi approvata dal GSE, con diritto ai certificati bianchi.

Detti Certificati bianchi– dietro verifica e certificazione dei risparmi da parte del GSE – sono stati regolarmente erogati nell’ammontare richiesto fino all’ultima rendicontazione inviata (del 12.10.15, relativa al periodo fino al 30.9.15).

Con il provvedimento impugnato, emesso all’esito del menzionato procedimento di controllo, il GSE ha comunicato che per il progetto in discorso sarebbero stati riconosciuti un numero di certificati bianchi maggiore di quelli effettivamente spettanti, per un totale di 3.030, che avrebbero dovuto quindi essere restituiti.

Diretto destinatario del suddetto provvedimento del GSE – e della pretesa restitutoria ivi contenuta – è la società DI ER, quale “Soggetto Titolare del Progetto” che ha presentato la PPPM e gestito le successive richieste di verifica e certificazione, in favore della quale i certificati bianchi sono stati formalmente emessi. DI ER, infatti, in base agli obblighi assunti con l’incarico di assistenza e consulenza, riconosce a AR il valore complessivo dei titoli ricevuti e poi venduti sul mercato, al netto del proprio corrispettivo, stabilito contrattualmente come quota parte del ricavo della cessione dei titoli stessi.

Il beneficiario sostanziale dei risparmi energetici prodotti dall’intervento di efficienza energetica e dei correlati certificati bianchi è la AR, proprietaria dell’impianto oggetto dell’intervento incentivato. AR, nell’ambito di un programma di politica ambientale volta all’efficientamento energetico, ha effettuato un intervento di risparmio energetico sulla produzione di vapore della centrale termica. Precisamente, detto intervento è consistito nella installazione di una caldaia, denominata “C4”, e dell’economizzatore ad essa associato per il recupero del calore contenuto nei fumi della caldaia medesima, entrati a regime il 1° ottobre 2012.

In relazione al suddetto progetto di efficienza energetica, in data 28 febbraio 2013, AR ha affidato, in via esclusiva, alla Società CSE S.r.l. tutte le attività relative all’ottenimento e alla successiva vendita sul mercato dei Titoli di Efficienza Energetica/Certificati Bianchi, dietro il riconoscimento di un corrispettivo.

2.In data 26 giugno 2014, AR è stata autorizzata a realizzare, nella medesima centrale termica oggetto dell’intervento di efficienza energetica incentivato, un impianto di cogenerazione con turbina a gas e caldaia a recupero. Relativamente a detto nuovo impianto, entrato formalmente in esercizio il 26 novembre 2015 – anche se effettivamente entrato a regime solo il 21 gennaio 2016 -, AR, in data 25 novembre 2015, aveva inoltrato al GSE richiesta per il riconoscimento del funzionamento dello stesso come Cogenerazione ad Alto Rendimento (CAR), con diritto ai CB.

Quasi contestualmente all’accoglimento della suddetta richiesta – avvenuto in data 4 marzo 2016 -, con provvedimento del 25 marzo 2016, inviato a mezzo pec a DI ER (e per conoscenza a AR), il GSE ha comunicato, ai sensi degli artt. 7 e ss. della legge 7 agosto 1990, n. 241, l’avvio del procedimento di svolgimento dell’attività di controllo mediante sopralluogo ai sensi dell’art. 14 comma 1 d.m. 28 dicembre 2012, relativo all’originario intervento di efficienza energetica.

Volendo sintetizzare le successive fasi procedimentali, fatte di sopralluoghi e interlocuzioni, è emerso che il GSE ha inizialmente contestato che “alla data del sopralluogo la configurazione impiantistica del sistema di produzione dell’energia termica è risultata differente da quella indicata nella documentazione di accesso agli incentivi, in quanto all’interno dello stabilimento è presente ed attivo un impianto di cogenerazione con turbina a gas con un generatore di vapore a recupero”, e dopo aver descritto il meccanismo fisico di funzionamento dei due impianti ha affermato che “c’è motivo di ritenere che l’intervento in oggetto dia luogo, in definitiva, ad una dissipazione del calore contenuto nei fumi, anziché ad un risparmio di energia”. Il GSE ha altresì rappresentato che la documentazione relativa al progetto non proverebbe in alcun modo la dovuta addizionalità dell’intervento.

Il GSE ha quindi richiesto al Soggetto Titolare DI ER documentazione integrativa e assegnato alla stessa un termine di 20 giorni per la formulazione di osservazioni a propria difesa. Con pec in data 23 novembre 2016, DI ER ha inviato al GSE, unitamente alla documentazione integrativa richiesta, le proprie osservazioni, rappresentando in particolare: a) quanto alla rilevata modifica impiantistica, che il nuovo impianto di cogenerazione è entrato formalmente in esercizio in epoca successiva (26.11.2015) rispetto alla data di invio dell'ultima RVC (riferita al semestre fino al 30.9.15) e che, pertanto, la relativa comunicazione sarebbe stata fornita con la RVC riguardante il successivo semestre di esercizio; b) quanto invece alla contestata interferenza tra l’intervento oggetto di incentivazione e il nuovo cogeneratore, ha precisato che, pur ammettendo in ipotesi che dal contestuale utilizzo dei due impianti possa derivare una dissipazione di parte del calore contenuto nei fumi, può comunque esservi “contemporaneità di esercizio della caldaia C4 e della turbina a gas ma per quanto riguarda il progetto di richiesta di emissione Titoli di Efficienza Energetica non verranno consuntivati i risparmi 6 generati nei periodi nei quali appunto si verifica la contemporaneità di utilizzo"; c) quanto infine alla verifica dell’addizionalità dell’intervento, ha rilevato e documentato la reale spesa sostenuta per la realizzazione dell’intervento (di gran lunga superiore a quella affermata dal GSE).

3. Il GSE non ha accolto le giustificazioni ritenendo che “sulla base delle informazioni fornite dal Soggetto Titolare il generatore di vapore sul quale è installato l’economizzatore oggetto della PPPM assume un ruolo secondario nell’attuale configurazione di gestione relegando lo stesso a funzioni di “backup o integrazione durante brevi periodi dell’anno”; - in ragione del nuovo assetto impiantistico, il periodo di tempo, successivo alla data di attivazione, durante il quale l’intervento produce effetti misurabili sui consumi di energia è da intendersi già esaurito, sin prima del termine della vita utile; - la vita tecnica dell’intervento dunque non supera la vita utile; ne consegue che il coefficiente di durabilità assegnato al progetto (pari a 3,36) deve essere ridotto al valore pari a 1. Ciò comporta che sono stati emessi dei TEE in eccesso, come rappresentato nella tabella successiva”, per un totale di 3.030 (su 4.315 complessivamente erogati).

Pertanto, poiché per il progetto in oggetto sono stati riconosciuti un numero di TEE maggiore di quelli effettivamente spettanti, il GSE ha provveduto al recupero di quanto erogato in eccesso.

4. Le società AR e DI ER hanno impugnato il provvedimento del 27 marzo per i seguenti motivi di diritto:

I)Violazione di legge (artt. 1 e 7 deliberazione AEEG 27 ottobre 2011 - EEN 9/11. Violazione e falsa applicazione dell'art. 14 d.m. 28 dicembre 2012) ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti

Le ricorrenti contestano che il GSE abbia erroneamente ritenuto che l’intervento incentivato (caldaia C4 con economizzatore) non producesse più risparmi energetici, a causa dell’entrata in esercizio dell’impianto di cogenerazione. Secondo le ricorrenti infatti: i) l’intervento aveva già prodotto risparmi effettivi nei periodi oggetto di RVC già approvate; ii)l’impianto di cogenerazione è entrato in esercizio solo successivamente; iii) non sussisterebbe alcuna incompatibilità tecnica automatica tra i due impianti.

Il GSE avrebbe applicato in modo non corretto la disciplina dei certificati bianchi, ritenendo esaurita la vita tecnica dell’intervento prima del termine, rideterminando il coefficiente di durabilità (tau) senza adeguato fondamento tecnico-normativo e disconoscendo retroattivamente risparmi già verificati e certificati.

Inoltre, vi sarebbe stata una carenza di istruttoria, e una violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza in quanto le RVC erano state validate e i TEE già rilasciati, ed inoltre il GSE era pienamente a conoscenza dell’assetto impiantistico.

Pertanto, il successivo intervento demolitorio inciderebbe illegittimamente su posizioni ormai consolidate e senza valutazione di soluzioni alternative.

II) Violazione delle garanzie procedimentali (L. 241/1990)

Il provvedimento del GSE appare viziato da carenza di istruttoria, oltre che lesivo del principio di partecipazione, non avendo tenuto in debito conto le affermazioni formulate da DI ER in merito al perdurante funzionamento dell’economizzatore installato sulla caldaia C4 e dalla persistenza di risparmi misurabili anche dopo la realizzazione del cogeneratore; affermazioni che il GSE ha solo formalmente considerato e che invece, ai sensi del combinato disposto degli artt.

7 e 10 della legge 4 agosto 1990, n. 241, aveva l’obbligo di valutare nella loro sostanza.

Sotto tale profilo, il provvedimento impugnato viola altresì il principio di ragionevolezza e proporzionalità, per avere il GSE totalmente disconosciuto i risparmi effettivamente realizzati, senza, per contro, in alcun modo valutare la proposta formulata dal Soggetto Titolare di limitare la consuntivazione dei risparmi ai fini TEE al solo recupero energetico realizzato dall’economizzatore della caldaia C4 a cogeneratore spento.

5. Con successivi motivi aggiunti depositati il 31.10.2017, le ricorrenti hanno impugnato la nota GSE dell’11 luglio 2017 relativa al recupero dei 3.030 TEE per un importo pari a euro 334.200,90, debitamente pagati ma senza prestare acquiescenza.

Questo provvedimento è stato impugnato per illegittimità derivata, posto che la richiesta di restituzione sarebbe illegittima in quanto fondata su un provvedimento presupposto (27 marzo 2017) già gravato da plurimi vizi e tempestivamente impugnato.

Con il secondo motivo, si prospetta “Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione degli artt. 1, 3, 7 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per carenza di istruttoria. Arbitrarietà, manifesta illogicità, irragionevolezza, sproporzionalità e difetto di motivazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza”, in quanto il GSE avrebbe disposto un recupero pressoché integrale dei benefici già riconosciuti senza distinguere tra periodi di effettivo funzionamento dell’intervento incentivato e periodi successivi all’entrata in esercizio dell’impianto di cogenerazione. Il recupero sarebbe stato disposto in modo automatico, senza una puntuale verifica dei risparmi effettivamente conseguiti e senza considerare le osservazioni tecniche presentate, quindi in palese difetto di istruttoria.

Con il terzo motivo si prospetta Violazione del principio di legittimità dell’azione amministrativa, racchiuso nell’art. 97 della Costituzione. Violazione dell’art. 1 del Prot. 1 CEDU nonché dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990in quanto il Gestore ha di fatto annullato i provvedimenti di riconoscimento dei CB, rideterminando retroattivamente il numero degli stessi. E ciò rapportando detti titoli al nuovo coefficiente di durabilità dell’intervento (erroneamente) attribuito dal GSE, all’esito della verifica, in misura pari a 1, in base all’assunto dell’esaurimento della vita tecnica dello stesso intervento.

6. Il GSE, già costituito formalmente in giudizio, ha depositato documenti e una memoria, in data 30 aprile 2024, chiedendo il rigetto del ricorso, sostenendone l’infondatezza in fatto e in diritto, sulla base delle seguenti argomentazioni.

In primo luogo, il Gse sostiene che sostiene che il provvedimento del 27 marzo 2017 non costituisce né decadenza né annullamento in autotutela, ma una semplice rideterminazione dell’incentivo spettante.

Da ciò fa discendere la non applicabilità della disciplina dell’autotutela di cui all’art. 21-nonies L. 241/1990 né l’art. 56 del D.L. 76/2020 (riesame), limitato ai casi di decadenza o rigetto.

Prospetta che i propri poteri di verifica ex art. 42 D.Lgs. 28/2011 consentono di riesaminare anche interventi già incentivati e che il riconoscimento dei TEE avviene in un procedimento a formazione progressiva, privo di effetti definitivamente consolidati.

Pertanto, la rideterminazione successiva dei benefici sarebbe pienamente legittima.

In fatto, secondo il GSE il riconoscimento degli incentivi sarebbe avvenuto sulla base di una rappresentazione non aderente alla realtà dell’assetto impiantistico, in quanto la presenza e l’impatto dell’impianto di cogenerazione non sarebbero stati adeguatamente considerati e tale circostanza avrebbe inciso sui presupposti tecnici del beneficio.

In pratica, a seguito della modifica dell’assetto impiantistico l’intervento incentivato avrebbe assunto un ruolo secondario, i risparmi energetici risulterebbero ridotti o non più sussistenti e la vita tecnica dell’intervento non supererebbe la vita utile.

Da ciò deriverebbe la correttezza della riduzione del coefficiente di durabilità (tau) e del conseguente recupero dei TEE.

7. Con istanza depositata il 10.5.2024, le ricorrenti hanno chiesto il rinvio dell’udienza pubblica in virtù delle modifiche legislative all’art. 42, d.lgs. 3 marzo 2011 n. 28 introdotte dal D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della Legge 11 settembre 2020, n. 120 (c.d. “Decreto Semplificazioni”) della istanza di riesame presentate dalle ricorrenti medesime.

8. Con successiva memoria del 15.10.2024, il GSE ha comunicato di aver respinto l’istanza di riesame con nota prot. GSE/P20240047402 del 14.10.2024 confermando il diniego agli incentivi.

A seguito del nuovo rigetto formulato ha eccepito l’improcedibilità del giudizio in quanto l’originario rigetto è stato integralmente sostituito dal nuovo provvedimento adottato dal GSE.

9. Le ricorrenti hanno chiesto il rinvio dell’udienza del 15.11.2024 e successivamente hanno presentato motivi aggiunti, depositati il 10.1.2025, avverso il provvedimento del GSE S.p.a. del 14 ottobre 2024, avente ad oggetto “Istanza di applicazione dell’art. 56 del DL 76/2020 (GSE/A20240246456 del 6 maggio 2024) in merito al provvedimento di rettifica dell’incentivo spettante prot. GSE/P20170027446 del 27 marzo 2017.

In sintesi prospettano

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 56 D.L. 76/2020 e dell’art. 42 D.Lgs. 28/2011.

Il GSE avrebbe erroneamente escluso l’applicabilità della disciplina del riesame, qualificando il provvedimento del 27 marzo 2017 come “mera rideterminazione dell’incentivo”, mentre esso avrebbe in realtà comportato una decadenza sostanziale e retroattiva dall’incentivo.

Le ricorrenti contestano la lettura data dal GSE all’art. 56 e la limitazione dell’ambito di applicabilità dell’art. 56, comma 7, lett a), D.L. 76/2020 alle sole violazioni rilevanti, come pure sarebbe arbitrario e irragionevole limitare l’applicazione dei principi espressi dalla novella alle sole ipotesi di violazioni che comportino la decadenza totale dall’incentivo e non anche a quelle che richiedano una semplice “rideterminazione dell’incentivo spettante” (così testualmente p. 6 del provvedimento).

II) Violazione dell’art. 21-nonies L. 241/1990 in relazione all’art. 56 cit.

Il provvedimento del 2017 sarebbe intervenuto oltre un termine ragionevole, in assenza di una ponderazione degli interessi e senza motivare sulle ragioni di interesse pubblico prevalente, in violazione dei limiti all’autotutela.

Le ricorrenti hanno respinto la tesi del GSE (cfr. p. 6 del provvedimento) sul fatto che la nuova norma sull’assoggettamento del potere di controllo del Gestore ai requisiti dell’autotutela amministrativa non si applichi al caso di specie, in quanto non emergerebbero indicazioni in merito ad una possibile applicazione retroattiva del termine di 18 mesi (ridotto a 12 mesi dall’art. 63, comma 1, del D.L. n. 77/2021, ad espressione della volontà del Legislatore di rafforzare ulteriormente la tutela dell’affidamento), previsto dall’art. 21-nonies della L. n. 241/1990.

Fermo restando che il limite temporale dei 18 mesi non esaurisce le condizioni di legittimità dell’autotutela, la limitazione propugnata dal GSE non trova alcun conforto nell’art. 56, comma 8, D.L. 76/2020, che, quale norma definitoria dell’ambito applicativo del comma 7, dispone chiaramente che tutte le modifiche apportate da quel comma all’art. 42, D.Lgs. 28/2011, si applicano retroattivamente ai casi ivi indicati, senza distinzioni o limitazioni di sorta.

III) IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del D.Lgs. 28/2011 e art. 56, comma 7, del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in L. 11 settembre 2020, n. 120. Violazione degli artt. 46 e 47 del d.p.r. n. 445/2000. Violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per travisamento di fatto e di diritto e difetto di motivazione e di istruttoria.

Il GSE ritiene che nel caso di specie si verserebbe in ipotesi di false rappresentazioni dei fatti rispetto a cui non troverebbe applicazione il termine di 18 mesi previsto dall’art. 21 nonies l.. 241/90.

Infatti, nel caso di specie vi sarebbe stata semmai una “dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà” rispetto a cui per espressa previsione dell’art. 21-nonies comma 2-bis, il termine di 18 mesi può essere derogato solo ove dette dichiarazioni risultino “false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato accertate con sentenza passata in giudicato”.

V) In subordine, si è prospettata Violazione e falsa applicazione dell’art. 42, comma 3 ter del D.Lgs. 28/2011 e art. 56, commi 7 e 8, del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in L. 11 settembre 2020, n. 120 sotto ulteriore profilo – violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 - eccesso di potere per difetto di motivazione.

Le argomentazioni svolte in merito all’insussistenza di false rappresentazioni dei fatti rilevanti per la concessione degli incentivi dimostrano che il provvedimento è stato emanato anche in violazione del disposto dell’art. 42, comma 3-ter del d.lgs. 28/2011, come modificato dall’art. 56 comma 7 del Decreto Semplificazioni, che, nell’eventualità di decadenza dei titoli a seguito di verifica, esclude la restituzione dei TEE, ossia la “sanzione” inflitta alle ricorrenti.

VI) Violazione e falsa applicazione (sotto altro profilo) dell’art. 56, commi 7 e 8, D.L. 76/2020, dell’art. 42, co. 3, D.Lgs. 28/2011 e dell’art. 21-nonies, L. 241/1990. Violazione dei principi del legittimo affidamento e del giusto procedimento, della ragionevolezza, della proporzionalità e del buon andamento della pubblica amministrazione sotto altro profilo. Eccesso di potere per perplessità, irragionevolezza e contraddittorietà, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione sotto altro profilo.

Per quanto riguarda la ponderazione degli interessi richiesta dall’art. 56, comma 7, tramite richiamo all’art. 21-nonies l. 241/90, la giurisprudenza avrebbe stabilito che “il mero ripristino della legalità violata - rectius, in questo caso, specularmente, la conservazione della legalità lesa dalla accertata violazione delle norme di settore che ha dato luogo alla perdita dell’incentivazione – non è di per sé sufficiente a giustificare il mantenimento della misura della decadenza posto che l’ovvio riconoscimento di un tale interesse non può comportare di per sé la pretermissione di ogni altra circostanza rilevante ed esonerare l'amministrazione da qualunque - seppur succintamente motivata - valutazione sulla complessiva situazione di fatto”. Il rigetto dell’istanza di riesame si fonderebbe su argomentazioni meramente assertive, riproduttive delle tesi già espresse nel 2017, senza una reale rivalutazione del caso concreto né un confronto con le deduzioni delle ricorrenti.

VII) Violazione degli articoli 3, 10, lettera b) e 10-bis della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e difetto di motivazione. Ingiustizia grave e manifesta. irragionevolezza. Violazione dei canoni di efficienza, efficacia e buon andamento dell’azione amministrativa.

Il Gestore, prima del rigetto dell’istanza di riesame, non ha trasmesso alle ricorrenti il preavviso previsto dall’art. 10-bis, l. 241/1990.

10. Il GSE non ha replicato ai motivi aggiunti da ultimo depositati.

La causa è passata in decisione all’udienza del 23.1.2026.

DIRITTO

11.Preliminarmente va chiarito che non vi è alcuna improcedibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti per effetto della istanza di riesame ex art. 56 presentata dalle ricorrenti.

La giurisprudenza di questo Tribunale (cfr. T.A.R. Lazio sez. III, 18/11/2024, n. 20498; id., nn. 16253/1923; 393,525, 5602,7028/2022; n. 11452/ 2021) ha esaminato natura e portata dell'art. 56, commi 7 e 8 DL 76/2020, ritenendo che, con le relative norme, sia stata introdotta una procedura eccezionale, con finalità di sanatoria, allo scopo di conservare la capacità di produzione energetica da fonte rinnovabile.

L’istanza di riesame ex art. 56, commi 7 e 8, d.l. n. 76/2020 costituisce pertanto l’avvio di un autonomo procedimento, che non implica il venir meno dell’interesse alla caducazione del provvedimento di decadenza dagli incentivi

Ne discende che il ricorso e i primi motivi aggiunti devono essere esaminati.

12. Il punto centrale del provvedimento del GSE impugnato ab origine è il fatto che le ricorrenti hanno effettivamente cambiato la tipologia di impianto, e questo ha portato il GSE a riconoscere un numero di Titoli di Efficienza Energetica minore di quelli riconosciuti inizialmente.

IL GSE infatti ha affermato, documentando le sue affermazioni, che “sulla base delle informazioni fornite dal Soggetto Titolare il generatore di vapore sul quale è installato l'economizzatore oggetto della PPPM assume un ruolo secondario nell'attuale configurazione di gestione relegando lo stesso a funzioni di “backup o integrazione durante alcuni brevi periodi dell’anno; - in ragione del nuovo assetto impiantistico, il periodo di tempo, successivo alla data di attivazione, durante il quale l'intervento induce effetti misurabili sui consumi di energia è da intendersi già esaurito, sin prima del termine dalla vita utile; - la vita tecnica dell’intervento dunque non supera la vita utile; ne consegue che il coefficiente di durabilità assegnato al progetto (pari a 3,36) deve essere ridotto al valore pari a 1.”

Il ragionamento del Gestore è stato quello di valutare i risparmi potenziali, a fini di stima dell’efficienza, con quello della misurazione dei risparmi effettivi, che deriva invece dall’uso concreto dello strumento.

Le ricorrenti hanno infatti installato un impianto di cogenerazione unitamente alla caldaia C4, che era stata destinataria degli incentivi, e prospettano da un lato che la caldaia non sia stata né smantellata né spenta, dall’altro un uso alternativo tra caldaia e impianto di cogenerazione, tale da dimostrare che la caldaia ha sempre funzionato e continuerà a funzionare in futuro “tant’è vero che,

in qualsiasi momento, AR potrebbe decidere di tornare ad affidare il soddisfacimento del proprio fabbisogno energetico unicamente e interamente alla caldaia C4.”

Nonostante l’impegno delle ricorrenti nel cercare di dimostrare il contrario, il Collegio ritiene che l’ammissione dell’uso promiscuo dei due impianti, senza una logica precisa (ed anzi, con una evidente graduale dismissione della caldaia C4, confermata anche dai dati riportati nel ricorso e dai documenti allegati) conferma la tesi del GSE sulla sostanziale alterazione dell’impianto iniziale, al quale erano stati destinati gli incentivi.

Ed infatti, il GSE, all’esito dell’istruttoria procedimentale, ha accertato che il coefficiente di durabilità dell'intervento era pari a 1, atteso che l'intervento dava luogo ad una dissipazione del calore contenuto nei fumi, anziché ad un risparmio di energia, il tutto per effetto del cambiamento apportato, applicando quindi correttamente l'art. 14, comma 3, del D.M. 28 dicembre 2012 che specifica che “nel caso in cui siano rilevate modalità di esecuzione non regolari o non conformi al progetto, che incidono sulla quantificazione o l'erogazione degli incentivi, il GSE dispone l’annullamento dei certificati imputabili all'irregolarità riscontrata (…)”.

Sulla base dei rilievi effettuati, infatti, il GSE ha affermato che il generatore di vapore sul quale è installato l'economizzatore oggetto della PPPM assume infatti un ruolo secondario nell'attuale configurazione di gestione relegando lo stesso a funzioni di “backup o integrazione durante alcuni brevi periodi dell’anno.

Il che è praticamente quanto ammesso dalla difesa nel ricorso.

Pertanto, in ragione del nuovo assetto impiantistico, il periodo di tempo, successivo alla data di attivazione, durante il quale l'intervento induce effetti misurabili sui consumi di energia è da intendersi già esaurito, sin prima del termine dalla vita utile.

Considerato che la vita tecnica dell’intervento non supera la vita utile, il coefficiente di durabilità assegnato al progetto (pari a 3,36) deve essere ridotto al valore pari a 1, come correttamente rappresentato dal GSE nel provvedimento gravato.

Per queste ragioni, il primo motivo è infondato e va respinto.

13. Va respinto anche il secondo motivo di ricorso.

Le ricorrenti hanno negato che l'intervento darebbe luogo ad una dissipazione del calore contenuto nei fumi, anziché ad un risparmio di energia.

Tuttavia l’istruttoria del GSE è completa in quanto alla data del sopralluogo (doc. 4 prod. GSE) è emerso che uno dei due generatori di vapore di riserva era dismesso, pur essendo ancora presente in sito e che la configurazione impiantistica del sistema di produzione dell’energia termica era risultata differente dal quella rappresentata in fase di presentazione della PPPM, in quanto all’interno dello stabilimento era presente e operativo un impianto di cogenerazione con turbina a gas e generatore di vapore a recupero.

Sulla base della documentazione fornita nell'ambito del controllo è emerso che dai fumi della turbina a gas è recuperato calore utile grazie ad un flusso di acqua degasata che è preventivamente raffreddato dalla condensa. L’intervento oggetto della PPPM, consistente nel preriscaldamento della condensa stessa, rende dunque meno efficace il raffreddamento dell'acqua degasata, riducendo indirettamente il recupero di calore dai fumi della turbina a gas.

Nel caso di specie, il GSE ha accertato che l'intervento dava luogo ad una dissipazione del calore contenuto nei fumi, anziché ad un risparmio di energia, con conseguente obbligo di ricalcolare gli incentivi effettivamente dovuti al Soggetto Titolare.

Nel delineato contesto, appare del tutto inconferente il richiamo della Società alla violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, atteso che il potere di verifica da parte del GSE della spettanza dei benefici concessi ha carattere “immanente”, la cui sussistenza è pienamente giustificata dalla mera pendenza del rapporto di incentivazione e che può essere esercitato per tutta la durata dello stesso, con la conseguenza che il provvedimento di decadenza “non ha natura sanzionatoria” ma, al contrario, “è un atto vincolato di decadenza accertativa dell'assodata mancanza dei requisiti oggettivi condizionanti ab origine l'ammissione al finanziamento pubblico” (ex plurimis, TAR Lazio, sez. V-ter, n. 7288/2024).

In ossequio al principio di autoresponsabilità sotteso al regime di incentivazione, era onere dell’interessato fornire tutti gli elementi idonei a dar prova della sussistenza delle condizioni per l’ammissione ai benefici, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa (cfr. TAR Lazio, 23 aprile 2024, n. 8073).

14. Il rigetto del ricorso principale comporta il rigetto dei primi motivi aggiunti, che sono la conseguenza del gravame originario in quanto aventi ad oggetto la nota con cui il GSE ha richiesto la restituzione degli incentivi indebitamente percepiti per un’asserita illegittimità derivata.

La tesi per cui il GSE non avrebbe potuto in ogni caso richiedere la restituzione degli incentivi già erogati al Soggetto Titolare (cfr. pag. 16 motivi aggiunti) va respinta in quanto il GSE è sempre tenuto al recupero degli incentivi indebitamente percepiti.

D’altra parte, non è configurabile in capo al Soggetto Responsabile alcun legittimo affidamento sulla sussistenza e sulla debenza degli incentivi fino allo svolgimento dell’attività di controllo da parte del GSE e al positivo superamento dello stesso (T.A.R. Lazio sez. III, 18/11/2024, n. 20498).

Inoltre - quanto all'ulteriore profilo del motivo prospettato dalla società ricorrente - sino allo svolgimento dell'attività di controllo e al positivo superamento dello stesso, nessun legittimo affidamento può radicarsi nel Soggetto Responsabile in relazione alla sussistenza e alla debenza degli incentivi, tenuto conto che le verifiche hanno proprio la finalità di accertare l'effettiva situazione (Consiglio di Stato: Sez. II, n. 4365/2023; n. 2488/2022; sez. VI, n. 9/2022).

Il sistema normativo dei controlli, funzionale a garantire l'osservanza delle condizioni di accesso agli incentivi, trova la propria base giuridica nell'art. 42, comma 3, primo periodo DLgs 28/2011, che prevede, in caso di violazioni rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi da parte del Soggetto Responsabile, il rigetto della sua istanza o la decadenza dagli incentivi, a seconda che i controlli del GSE siano stati esercitati ex ante o ex post rispetto all'ammissione.

Ne consegue che è inconferente il richiamo - da parte della società- a una disposizione come l'art. 21 nonies L 241/1990, base giuridica del differente istituto dell'annullamento d'ufficio.

15. I secondi motivi aggiunti, avverso il rigetto dell’istanza di riesame ex art. 56 cit., vanno invece accolti sotto l’assorbente profilo che si va ad illustrare.

Il potere del GSE è improntato a A) doverosità, in quanto il GSE - diversamente dal generale esercizio dell'autotutela da parte della PA - è tenuto obbligatoriamente, per disposizione espressa, a pronunciarsi sull'istanza di riesame entro 60 giorni dalla relativa proposizione; b) discrezionalità, poiché al Gestore compete l'apprezzamento discrezionale della situazione di fatto e di diritto, comparando e bilanciando gli interessi pubblici e privati incisi dal provvedimento di decadenza.

Sicché il mero ripristino della legalità violata, di per sé, non giustifica il mantenimento della misura decadenziale, obliterando ogni altra circostanza rilevante ed esentando il GSE dalla motivata valutazione sulla complessiva situazione di fatto.

Il riesame, pertanto, onera il Gestore a operare la comparazione in concreto, evidenziando le ragioni che conducono all'accoglimento o al rigetto dell'istanza di riesame in autotutela, non potendo il GSE limitarsi a dare a priori prevalenza all'interesse pubblico e dovendo, invece, motivare con riferimento all'effettiva situazione di fatto. La relativa valutazione deve tener conto non solo del corretto uso delle risorse finanziarie, ma anche dell'interesse alla produzione energetica non fossile e di quello del Soggetto Responsabile a conservare il beneficio rimosso dalla declaratoria di decadenza - specie ove ne venga accertato l'incolpevole affidamento - alla luce delle norme sopravvenute.

Conseguentemente, l'esito del procedimento di riesame in autotutela non può considerarsi come vincolato, né è improntato a meccanismi valutativi automatici, essendo il relativo contenuto condizionato dal prudente apprezzamento degli interessi pubblici e privati implicati e configurandosi come riesercizio discrezionale del potere del Gestore, in base alla "documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente".

In particolare, il comma 7 dell'art. 56 del D.L. 76/2020 -convertito con modificazioni dalla L 120/2020 - ha novellato l'art. 42 D.lgs. 28/2011, stabilendo che il GSE possa disporre il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza "in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241". Il successivo comma 8 dell'art. 56 citato prevede che" le disposizioni di cui al comma 7 si applicano anche ai progetti di efficienza energetica oggetto di procedimenti amministrativi di annullamento d'ufficio in corso e, su richiesta dell'interessato, a quelli definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti". All'esito del riesame il GSE può disporre "la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell'istanza a cura del soggetto interessato".

La giurisprudenza ha precisato che l'art. 56, comma 8 D.L 76/2020 non ha natura di norma di interpretazione autentica ma è una disposizione innovativa che si applica, a seguito di istanza dell'interessato, ai procedimenti "definiti con provvedimenti del GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato" alla data di entrata in vigore dello stesso D.L. (Consiglio di Stato -Sez. II, n. 640/2023).

15.1. Chiarita la natura della norma, è indubbio come la disposizione introdotta dal legislatore imponga al GSE di rivalutare la posizione del Soggetto Responsabile, titolare di un impianto inciso da provvedimento di decadenza, alla luce dei presupposti di cui all'art. 21-nonies L. 241/1990, che disciplina il generale potere di annullamento d'ufficio della PA.

La giurisprudenza di questo Tribunale ha chiarito che la disposizione introdotta dall'art. 56, comma 8, del D.L. 76/2020 è ispirata dalla ratio di conservazione della capacità di produzione energetica da fonte rinnovabile e che il potere del GSE è caratterizzato dalla doverosità, in quanto il Gestore deve pronunciarsi espressamente sull'istanza di riesame - entro 60 giorni dalla presentazione - e dalla discrezionalità, poiché implica la valutazione della situazione di fatto e la comparazione degli interessi pubblici e privati incisi dal provvedimento di decadenza.

Il procedimento di riesame dell'istanza deve valutare la sussistenza dei presupposti di cui all'art. 21-nonies della L. 241/1990 e, in particolare, eseguire, in concreto, la comparazione degli interessi pubblici con quello privato alla conservazione del beneficio, evidenziando le ragioni che conducono all'accoglimento o al rigetto.

Come ribadito di recente, ex multis, da T.A.R. Lazio sez. III, 4/08/2025, n. 15242, l’esercizio, da parte del GSE, del potere di riesame, in applicazione della disposizione di cui all’art. 56 del d.l. n. 76/2020, comporta una comparazione degli interessi pubblici e privati coinvolti. Il riesame va condotto dal GSE scrutinando e comparando le ragioni di interesse pubblico con gli interessi privati dei destinatari degli eventuali controinteressati come prescritto dal citato art. 21-nonies della l. 241/1990, dovendosi precisare che nel caso di mancanza di buona fede dell’operatore economico, ben può il GSE ritenere immeritevole l’affidamento dell’operatore economico sulla stabilità degli incentivi e, in questo modo, dare esauriente motivazione dell’esito della ponderazione degli interessi negativa per il privato. È dunque onere dell’Amministrazione, in applicazione della disposizione di cui all’art. 56, d.l. n. 76/2020 condurre tale comparazione in concreto evidenziando le ragioni che nel singolo caso conducono all’accoglimento o al rigetto dell’istanza di riesame in punto di immeritevolezza dell’affidamento per mancanza di buona fede dell’operatore economico o in punto di bilanciamento degli interessi pubblici e privati coinvolti .

15.2. Questo, nel caso di specie, non è avvenuto.

La decisione di riesame gravata non motiva puntualmente - in concreto - il rigetto della richiesta di riesame, attenendosi a ragioni di rigetto meramente formali sulla non applicabilità dell’art. 42 comma 3 del D.lgs. 28/2011.

In mancanza del ragionevole bilanciamento tra gli interessi implicati la procedura di riesame deve considerarsi fallace nei suoi presupposto e comporta di conseguenza l’annullamento del provvedimento, con obbligo di nuovo riesame che tenga conto delle indicazioni del Collegio e della giurisprudenza consolidata in materia, in ossequio al parametro di giudizio costituito dall'art. 21 nonies della legge n. 241 del 21990, attraverso l'espressa considerazione degli effetti derivanti dall'ammissione al successivo Conto Energia, che garantiscono, al contempo, la produttività dell'impianto ed il rispetto della normativa applicabile mediante una decadenza parziale, atteso il carattere composito della decisione del Gestore, costituita dalla decadenza dagli incentivi previsti nel Secondo Conto Energia nonché dalla contestuale ammissione a quelli, minori, del successivo Terzo Conto.

Tali aspetti erano stati posti in evidenza nella istanza di riesame presentata da DI NE (nel frattempo succeduta a DI ER Solutions S.p.a.) e non sono stati considerati dal GSE in sede di riesame sostanziale, che di fatto non c’è stato.

Peraltro, non è condivisibile la prospettazione del GSE su una falsa rappresentazione di fatti, posto che la situazione dell’impianto è stata sempre correttamente illustrata ed anzi proprio sulla base dei controlli – che non hanno evidenziato false rappresentazioni – sono stati emessi i provvedimenti impugnati con il ricorso principale.

16. In conclusione, ricorso e primi motivi aggiunti vanno respinti, mentre i secondi motivi aggiunti vanno accolti, con obbligo di riesame dell’istanza di riesame del 6 maggio 2024 secondo le coordinate ermeneutiche di cui alla presente decisione.

17. Considerato l’esito, le spese processuali sono interamente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando:

-Rigetta il ricorso principale e i motivi aggiunti depositati il 31.10.2017;

- accoglie, nei limiti di cui in motivazione, i motivi aggiunti depositati il 10.1.2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NA ZI, Presidente

AR RA CA, Consigliere, Estensore

Giuseppe Bianchi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR RA CA	NA ZI

IL SEGRETARIO