Pubblicato il 06/03/2026

N. 00582/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01089/2024 REG.RIC.

N. 01128/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1089 del 2024, proposto da
LE OM, nata a [...] il [...], rappresentata e difesa dall’avvocatessa Fara Pipia, con domicilio digitale come da REGINDE ed elettivo in Palermo, via Sammartino n. 45;

contro

Comune di Termini Imerese, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Cruciano Valvo, con domicilio digitale come da REGINDE ed elettivo in Palermo, via Terrasanta n. 93;

sul ricorso numero di registro generale 1128 del 2024, proposto da
TE OM, nata a [...] il [...], anch’ella rappresentata e difesa dall’avvocatessa Fara Pipia, con domicilio digitale come da REGINDE ed elettivo in Palermo, via Sammartino n. 45;

contro

Comune di Termini Imerese, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ut supra;

per l’annullamento

quanto al ricorso n. 1089 del 2024 :

- dell’ordinanza n. 314 del 12.04.2024 emessa dal Comune di Termini Imerese, avente ad oggetto l’ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa, di cui all’art. 31, comma 4 bis, d.P.R. n. 380/2001, in relazione alla mancata demolizione di un immobile sito nello stesso Comune, catastalmente identificato al foglio di mappa 31, p.lla n. 327;

- nonché del verbale di accertamento del 10.04.2024, di cui alla nota prot. n. 17654, non conosciuto;

quanto al ricorso n. 1128 del 2024 :

- dell’ordinanza n. 316 del 13.04.2024, notificata il 13.6.2024, emessa dal Comune di Termini Imerese, avente ad oggetto l’ingiunzione di pagamento della sanzione amministrativa di cui all’art. 31, comma 4 bis , d.P.R. n. 380/2001, in relazione alla mancata demolizione di un immobile sito nello stesso Comune, catastalmente identificato al foglio di mappa 31, p.lla n. 327;

- nonché del verbale di accertamento del 10.04.2024, di cui alla nota prot. n. 17654, non conosciuto;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Termini Imerese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2026 il dott. RI LI e uditi per le parti i difensori, avvocatessa Pipia per le ricorrenti ed avvocato Valvo per l’Amministrazione intimata, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO

1.1) Mercé ricorso R.G. n. 1089/2024 la signora LE OM ha impugnato le determinazioni amministrative specificate in epigrafe, prospettandone l’illegittimità per i seguenti motivi di annullamento:

I) Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 33 del d.P.R. n. 380/2001 in combinato disposto con l’art. 10, comma 1 e con l’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001; eccesso di potere per difetto dei presupposti ;

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 49 legge reg. n. 71/1978, nonché degli artt. 29 e 31 d.P.R. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione dell’art. 23 legge reg. n. 37/1985 e dell’art. 2, comma 3, legge reg. n. 15/1991; violazione del principio di irretroattività delle leggi; difetto ed erroneità della motivazione; violazione del principio di affidamento ;

III) Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo dell’art. 31, comma 4 bis, d.P.R. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione degli artt. 3 legge n. 241/1990 e 2 legge reg. n. 10/1991; difetto di motivazione; violazione e falsa applicazione dell’art. 15, primo comma, lettera a), legge reg. n. 78/1976 e dell’art. 2, comma 3, legge reg. n. 15/1991; violazione del principio di proporzionalità della sanzione amministrativa e del principio di affidamento; violazione dei principi in materia di interpretazione della legge e di irretroattività, di cui alle Disposizioni sulla legge in generale, cd. Preleggi; violazione del principio di affidamento e di buona fede; violazione del principio di responsabilità e colpevolezza; ingiustizia manifesta ;

IV) Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo dell’art. 31, comma 4 bis, d.P.R. n. 380/2001; violazione del principio di proporzionalità della sanzione amministrativa e del principio di responsabilità e colpevolezza; ingiustizia manifesta; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 legge n. 689/1981; violazione degli artt. 6 e 7 della C.E.D.U. e dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1; violazione del principio di irretroattività e di affidamento ;

V) Violazione del principio del ne bis in idem e dell’art. 4 del Protocollo n. 7 allegato alla C.E.D.U., dell’art. 50 della Carta Diritti Fondamentali U.E.; violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 4 bis, d.P.R. n. 380/2001; erroneità della motivazione ;

VI) Illegittimità per invalidità derivata; eccesso di potere per indeterminatezza e perplessità, ineseguibilità ed illegittimità dell’ordine di demolizione quale atto presupposto; violazione e falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 31, comma 4 bis, T.U. Edilizia; difetto di presupposti .

1.2) Per quel che concerne i fatti oggetto del decidere ha esposto di essere divenuta proprietaria (per acquisto iure hereditario ) di un immobile ad uso di civile abitazione nel territorio di Termini Imerese, contrada ON , catastalmente identificato al foglio di mappa 31, part. 327, sub. 2.

Detto immobile è parte di un fabbricato più ampio e tale da ricomprendere anche il contiguo subordinato 1, di proprietà della signora TE Romana, germana della ricorrente, oggetto della vicenda, analoga all’odierna, di cui al ricorso R.G. n. 1128/2024, di cui meglio infra .

La signora LE OM ha aggiunto che nel fabbricato in discorso sono state realizzate alcune opere abusive, esattamente a ) una mansarda/sottotetto, con copertura a falde contrapposte, per una superficie coperta di mq 28,47; b ) una veranda al piano terra.

Dalla documentazione di causa è stato possibile evincere inoltre che per la parte di tali opere presente nel subordinato n. 2 è stata presentata un’istanza di condono edilizio, denegata con provvedimento n. 1 del 15.01.2007, in considerazione del vincolo d’inedificabilità assoluta, di cui all’art. 15, comma I, lett. a), legge reg. n. 78/1976, gravante sui luoghi.

Quest’ultima determinazione è da ritenersi, ai fini della decisione dell’odierna controversia, come ormai definitiva, dal momento che il gravame proposto avverso la stessa è stato rigettato con la sentenza 29.07.2015, n. 1966 della Seconda Sezione interna di questo Tribunale, ormai passata in cosa giudicata .

Inoltre, mercé ordinanza n. 415 del 21.10.2022, adottata dal Comune di Termini Imerese ai sensi dell’art. 31, comma 2, d.P.R. n. 380/2001 (che non risulta essere stata impugnata in sede giurisdizionale) ne è stata ingiunta la demolizione.

La signora LE OM ha aggiunto altresì di aver presentato (insieme con la germana TE) in data 2/18 marzo 2023 una S.C.I.A. edilizia, concernente i lavori necessari per riportare a conformità di legge il fabbricato in questione, sulla quale, però, la Soprintendenza BB.CC.AA. di Palermo non si sarebbe ancora pronunciata per le determinazioni sul vincolo paesaggistico presente sui luoghi.

A quanto detto va aggiunto che, stante la mancata ottemperanza spontanea all’ordine di demolizione, di cui sopra, l’Amministrazione intimata ha irrogato - con le determinazioni oggetto del decidere - alla signora LE OM una sanzione pecuniaria di € 20.000, ai sensi di quanto disposto dall’art. 31, comma 4 bis , d.P.R. n. 380/2001.

1.3) Motivi di gravame analoghi a quelli, di cui al precedente punto 1.1), sono stati dedotti dalla signora TE OM nel giudizio numero R.G. 1128/2024, avente ad oggetto l’impugnazione dell’ordinanza comunale n. 316 del 13.04.2024 d’irrogazione, ai sensi dell’art. 31, comma 4 bis cit., di una sanzione amministrativa pecuniaria, in seguito alla mancata esecuzione spontanea dell’ingiunzione di demolizione n. 419 del 21.10.2022, attinente agli ulteriori manufatti abusivi presenti nel subordinato catastale n. 1 (di cui la ricorrente è divenuta proprietaria per acquisto a titolo derivativo inter vivos ); atti adottati entrambi sul presupposto dell’avvenuto diniego dell’istanza di condono edilizio di tali opere mercé provvedimento n. 6 del 16.01.2007.

2) Costituitosi in giudizio il Comune di Termini Imerese e versate in atti le difese scritte, di cui all’articolo 73, comma 1, cod. proc. amm., all’udienza pubblica del 13.01.2026 entrambi i ricorsi sono stati chiamati per la discussione in vista della loro decisione da parte di questo Tribunale, il quale ha rilevato di ufficio dei possibili profili d’inammissibilità per i relativi motivi primo, quinto e sesto, in quanto attinenti a questioni concernenti le pregresse ordinanze di demolizione, da considerarsi come atti ormai definitivi.

Quindi le parti, invitate dal Tribunale a dedurre su tali profili, hanno rassegnato le loro conclusioni, come dai rispettivi verbali di udienza pubblica. Infine, entrambi i giudizi sono stati trattenuti in decisione.

3) Preliminarmente il Tribunale, in considerazione dell’evidente connessione oggettiva delle controversie, attinenti ad opere abusive realizzate nel medesimo corpo di fabbrica; per la cui mancata demolizione l’Amministrazione intimata ha irrogato, come visto, la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4 bis , d.P.R. n. 380/2001 mercé ordinanze impugnate per motivi di doglianza sostanzialmente sovrapponibili; dispone ai sensi dell’art. 70 cod. proc. amm. la riunione dei ricorsi incardinati separatamente dalle germane OM. Pertanto i relativi motivi di gravame saranno scrutinati e decisi contemporaneamente.

4.1) Premesso quanto sopra, le deduzioni di parte ricorrente risultano in parte inammissibili ed in parte infondate. Di talché il gravame delle signore OM è da considerare complessivamente come meritevole di rigetto per le motivazioni, che seguono.

4.2.1) Innanzitutto, si dimostra inammissibile quanto dedotto mercé il primo motivo di gravame, in cui è stato prospettato che una valutazione corretta delle peculiarità del caso a mani avrebbe dovuto portare il Comune di Termini Imerese a classificare l’abuso edilizio commesso tra gli interventi di ristrutturazione edilizia , disciplinati dall’art. 10, comma 1, d.P.R. n. 380/2001, per i quali (allorché eseguiti in mancanza di idoneo titolo edilizio) il successivo art. 33 del d.P.R. cit. prevede esclusivamente la riduzione in pristino, non contemplando affatto l’irrogazione di una sanzione pecuniaria.

Infatti, come controdedotto correttamente dall’Amministrazione intimata, il motivo in discorso attiene a delle censure, che avrebbero dovuto essere fatte valere contro gli atti presupposti (tanto il diniego di condono, che l’ingiunzione di demolizione) divenuti ormai definitivi; censure, perciò, il cui esame è da considerarsi precluso in questa sede.

In ogni caso, volendone comunque scrutinare il merito, tale doglianza risulta infondata, stante quanto chiaramente disposto dall’art. 12, comma 2, legge reg. n. 16/2016 (di recepimento, con modifiche, in ambito regionale dell’art. 32 d.P.R. n. 380/2001) che annovera tra le difformità edilizie disciplinate dall’art. 31 d.P.R. n. 380/2001 (a sua volta recepito l’art. 1 di tale legge reg.), le variazioni che implichino l’aumento del numero dei piani o delle unità abitative.

Orbene, dalle pregresse ingiunzioni di demolizione è dato evincere che le opere abusive oggetto della fattispecie di causa consistono proprio nella sopraelevazione dell’edificio preesistente al fine di ricavarvi delle mansarde abitabili, con aumento di volumetria e di superficie utile a fini residenziali. Di talché risulta corretto l’operato dell’Amministrazione intimata.

A quanto detto deve essere aggiunto inoltre che tali manufatti, valutati assieme alla trasformazione del prospetto del fabbricato (ricompreso, come detto, in una zona soggetta a vincolo paesaggistico) in mancanza del necessario N.O. soprintendizio, giustificherebbero pur sempre l’irrogazione della sanzione demolitoria ai sensi del combinato disposto degli artt. 31 e 32 d.P.R. n. 380/2001.

4.2.2) È da considerare infondata poi la doglianza, di cui al secondo motivo di gravame, secondo la quale l’Amministrazione intimata avrebbe violato il principio d’irretroattività della sanzione , comminando la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4 bis , d.P.R. n. 380/2001 per opere abusive risalenti ad un frangente precedente all’introduzione di tale disposizione da parte del legislatore.

Invero, in senso contrario a quanto dedotto da parte ricorrente, è necessario considerare che tale sanzione è correlata in realtà al mancato adempimento spontaneo ad un’ingiunzione di demolizione di opere abusive; “condotta” che, nel caso oggetto del decidere, si è verificata nel corso dell’anno 2022, quindi molto dopo l’introduzione della sanzione in discorso, avvenuta nel 2014.

4.2.3) Si dimostra poi palesemente infondato il profilo di censura, prospettato in apertura del terzo motivo di gravame, secondo cui, prima del 1991, il vincolo d’inedificabilità previsto dall’art. 15, comma I, lett. a), legge reg. n. 78/1976, non avrebbe avuto forza cogente nei confronti dei privati.

Come noto, infatti, con la recente sentenza 28.05.2025, n. 72 la Corte costituzionale ha chiarito definitivamente che tale vincolo è da ritenersi assolutamente ostativo alla realizzazione di interventi edilizi nella fascia di rispetto dei metri 150,00 dalla battigia del mare (fatta eccezione per le deroghe specifiche contemplate espressamente dalla norma medesima) fin dalla data di entrata in vigore della legge reg. n. 78/1976.

Né maggior pregio può essere riconosciuto all’ulteriore profilo di gravame, mercé il quale è stato lamentato che l’Amministrazione intimata non avrebbe fornito alcuna giustificazione della sua scelta d’irrogare la sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4 bis cit. nel massimo di legge, dal momento che è pacifico che l’area, dove si trovano i cespiti delle ricorrenti, è gravata da vincolo paesaggistico d’inedificabilità; circostanza al ricorrere della quale la legge ricollega l’irrogazione della sanzione pecuniaria in questione in cifra fissa, pari ad € 20.000,00.

4.2.4) Le considerazioni, di cui al precedente punto 4.2.2), implicano altresì il rigetto del quarto motivo di gravame. Invero, contrariamente a quanto ritenuto da parte ricorrente la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 31, comma 4 bis , d.P.R. n. 380/2001, non viene irrogata al responsabile dell’abuso edilizio (che, nella fattispecie oggetto del decidere, è una persona diversa dalle attuali ricorrenti) ma a coloro, i quali, dopo aver ricevuto un’ingiunzione di demolizione, non vi abbiano prestato ottemperanza, come accaduto nel caso a mani.

4.2.5) Passando all’esame del quinto motivo di gravame, con cui è stato prospettato che la disciplina sulla sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4 bis , cit., per effetto dell’irrogazione congiunta della suddetta sanzione con quella della riduzione in pristino e con l’ulteriore sanzione dell’acquisizione a titolo gratuito al patrimonio comunale dei manufatti abusivi, violerebbe il principio di proporzionalità della sanzione , così come conformato dalla Convenzione Europea sui Diritti Uomo e sulle Libertà Fondamentali; il medesimo oltre a presentare un profilo d’inammissibilità, stante l’evidente connessione con questioni attinenti alla legittimità della pregressa ingiunzione di demolizione, si dimostra in ogni caso infondato per le considerazioni, che seguono.

Secondo il consolidato indirizzo interpretativo della Corte Europea Diritti dell’Uomo, il principio di proporzionalità della sanzione nella sua accezione convenzionale ha un significato diverso da quello estrapolabile dall’art. 25 Cost. in materia di pena criminale, risolvendosi infatti nella necessità di assicurare all’interessato garanzie di tipo procedurale, quali la possibilità di presentare gravame dinanzi un Tribunale imparziale; oppure quella di chiedere una dilazione dell’esecuzione della sanzione, al fine di evitare di esporre ad un pregiudizio irreparabile dei diritti fondamentali della persona o per consentire all’Amministrazione di evadere delle richieste pendenti di regolarizzazione dei manufatti abusivi (cfr. Corte E.D.U., dec. 21.04.2016, OV e ER c. Bulgaria; ibidem dec. 04.08.2020, IN c. Lituania e dec. 23.03.2021, HA ed altri c. Spagna).

4.2.6) Infine, le considerazioni, di cui al precedente punto 4.2.2), implicano anche l’inammissibilità del sesto motivo di gravame per le deduzioni attinenti all’illegittimità delle pregresse ingiunzioni di demolizione, dove non sarebbero state descritte in modo appropriato le opere da demolire.

È infondata invece l’ulteriore deduzione di parte ricorrente secondo cui la mancata esecuzione spontanea all’ordine di demolizione sarebbe dipesa dal fatto che non risulta ancora rilasciato il N.O. soprintendizio sull’intervento edilizio di riduzione in pristino dei luoghi.

Come anticipato in premessa, infatti, in data 2/18 marzo 2023 le germane OM hanno presentato una S.C.I.A. su tale intervento (versata in atti dalle interessate) dalla quale è possibile evincere che i lavori segnalati rientravano tra quelli oggetto di procedura semplificata per il rilascio del N.O. paesaggistico, di cui al d.P.R. n. 31/2017.

Di talché, a seguito del decorso del termine per esitare il procedimento, deve considerarsi come formato per silentium l’assenso della locale Soprintendenza BB.CC.AA. all’esecuzione dei lavori, in base a quanto disposto dall’art. 11, comma 8, del suddetto d.P.R.

5) Le spese di lite seguono la regola della soccombenza. Pertanto sono poste a carico delle ricorrenti e liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), riuniti i ricorsi come in epigrafe proposti, definitivamente pronunciando, rigetta il gravame.

Condanna rispettivamente le ricorrenti al pagamento a favore dell’Amministrazione intimata della somma di € 1.000,00, oltre rimborso forfettario al 15%, IVA E CPA, a titolo di spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2026 con l’intervento dei magistrati:

RO NT, Presidente

RI LI, Referendario, Estensore

Marco Maria Cellini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI LI	RO NT

IL SEGRETARIO