Pubblicato il 01/12/2025

N. 21597/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05279/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5279 del 2022, proposto dalla società Nico S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Andrea Ippoliti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico presso il suo studio in Roma, Largo Generale Gonzaga del Vodice 4;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Armenante, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

1) del provvedimento prot. CA/2022/75580 e del provvedimento prot. CA/2022/75581 dell’11.5.2022, recanti comunicazioni di inefficacia della SCIA della ricorrente;

2) “ove occorrer possa”, della nota prot. CA/79175 del 12.5.2021 del Dipartimento Attività Produttive di Roma Capitale;

3) “ove occorrer possa”, in subordine, per la disapplicazione e declaratoria di illegittimità dell’art. 14 della D.A.C. n. 47/2018 e dell’art. 14 della D.A.C. n. 49/2019;

4) “di ogni altro atto, parere o provvedimento non conosciuto che sia ostativo alla ricorrente”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 19 settembre 2025, svoltasi in modalità da remoto sulla piattaforma Teams , il dott. CA NG e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente ha impugnato i provvedimenti indicati in epigrafe, con cui Roma Capitale ha comunicato l’inefficacia di due Segnalazioni Certificate di Inizio Attività da essa presentate in data 3.5.2022 e aventi ad oggetto l’apertura di nuove attività (non meglio specificate) e, in subordine, ha chiesto la disapplicazione e la declaratoria di illegittimità dell’art. 14 della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 47/2018 e dell’art. 14 della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 49/2019, posto a base dei provvedimenti impugnati.

Si evidenzia nei ridetti provvedimenti che “ Ai sensi dell'art. 14 della Deliberazione dell'Assemblea Capitolina n. 49/19, nel sito UNESCO è vietata: “ l’apertura di nuove attività di vendita al dettaglio di generi appartenenti al settore alimentare in forma di esercizio di vicinato e l’apertura di nuove attività artigianali della tipologia alimentare per un periodo di anni 3 (tre) a far data dall’entrata in vigore del presente Regolamento ” (13/05/2018). Con nota prot. CA/79175 del 12.05.21 il Dipartimento Attività Produttive ha comunicato che l’eventuale eliminazione del divieto di apertura di nuove attività di vendita alimentare è chiaramente subordinata all’adozione di apposito provvedimento da parte dell’Assemblea Capitolina. Pertanto il divieto sopra descritto permane ”.

1.1. Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi:

I) “ VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 10 E SS. L. 241/1990 ”;

II) “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 14, I° E III° COMMA DELLLA D.A.C. 47/2018 E DELL'ART. 14, I° E II° COMMA DELLA D.A.C. 49/2019; VIOLAZIONE DELL’ART. 1 DEL D.L. 1/2012; ECCESSO DI POTERE PER ARBITRARIETÀ, IRRAGIONEVOLEZZA, ILLOGICITÀ, CONTRADDITTORIETÀ, TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI IN FATTO E DIRITTO, DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI TASSATIVITÀ ”;

III) “ IN SUBORDINE, ILLEGITTIMITÀ IN VIA PROPRIA E DERIVATA PER ILLEGITTIMITÀ DELL’ART. 14, I° E III° COMMA DELLA D.A.C. 47/2018 E DELL’ART. 14, I° E II° COMMA DELLA D.A.C. 49/2019; ECCESSO DI POTERE PER ARBITRARIETÀ, ILLOGICITÀ, IRRAGIONEVOLEZZA, DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE.

III.1) ILLEGITTIMITÀ DELL'ART. 14, III° COMMA E DELLA D.A.C. 47/2018 E DELL’ART. 14, II° COMMA DELLA D.A.C. 49/2019.

III.2. ILLEGITTIMITÀ DELL’ART. 14, I° COMMA DELLA D.A.C. 47/2018 E DELL’ART. 14, I° COMMA DELLA D.A.C. 49/2019; COMUNQUE LORO INATTUALITÀ ED INOPPONIBILITÀ; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE, TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI IN FATTO E DIRITTO, ILLOGICITÀ, ARBITRARIETÀ, TRAVISAMENTO DEI PRESUPPOSTI IN FATTO E DIRITTO ”.

In estrema sintesi la ricorrente deduce che:

1) non è stato comunicato l’avvio del procedimento;

2) in subordine, sarebbe evidente la violazione e falsa applicazione delle previsioni regolamentari da parte del Comune, atteso che l’unica interpretazione che conferisce coerenza logica al sistema, evitando una paradossale e illogica antinomia all’interno del medesimo art. 14 della D.A.C. n. 49/19, sarebbe quella per cui il divieto di nuove aperture ha durata di soli 3 anni dall’entrata in vigore del Regolamento, non potendosi ammettere, in assenza di un nuovo provvedimento ad hoc da parte dell’Assemblea Capitolina, che un divieto espressamente previsto per la durata di 3 anni - quindi con automatica scadenza al suo naturale decorso - si tramuti in un divieto sine die ;

3) qualora si ritenesse corretta l’interpretazione del Comune sarebbero allora illegittimi l’art. 14, III° comma, della D.A.C. n. 47/2018 e l’art. 14, II° comma, della D.A.C. n. 49/2019, oltre all’art. 14, I° comma, sia della D.A.C. n. 47/2018 sia della D.A.C. n. 49/2019: sarebbe infatti illogico pretendere che per rimuovere il divieto di nuove aperture venga adottato un provvedimento ad hoc , nonostante il medesimo art. 14 fissi in (soli) 3 anni la durata del predetto vincolo; sotto diverso profilo, in ogni caso lo studio di settore posto a base del divieto di nuove aperture sarebbe del tutto erroneo e contraddetto da una perizia giurata depositata in giudizio; inoltre la giurisprudenza di questo Tribunale ha comunque affermato in casi simili la necessità di un analitico vaglio del caso concreto e ciò sarebbe ancor più rilevante nella fattispecie, attese le numerose chiusure nel centro storico di attività di laboratori ed esercizi di vicinato in conseguenza della pandemia da Covid-19.

1.2. Si è costituita Roma Capitale, chiedendo la reiezione del ricorso.

1.3. Con ordinanza n. 3687 del 9.6.2022 è stata respinta l’istanza cautelare con la seguente motivazione:

« Considerato quanto all’art. 14 della D.A.C. 49/2019, che la sezione, pur avendo rilevato la doverosità dell’adozione di una nuova deliberazione in materia dell’Assemblea Capitolina, si è più volte pronunciata sulla necessità di una espressa revisione per l’eventuale eliminazione del divieto di apertura di attività alimentari (cfr., ex multis , sentenze 7084 e 7081 del 31 maggio 2022);

- che, inoltre, come da numerosi precedenti cautelari della Sezione (ad esempio, ordinanze n. 3533\2021, n. 3957\2021, n. 3734\2021, n. 5265\2022), al sommario esame proprio della fase cautelare, la tesi dell’automatica scadenza del termine triennale di cui alla deliberazione dell’A.C. n. 49\2018 pare non supportata da quanto dispone l’art. 14 del Regolamento per l’esercizio delle attività commerciali ed artigianali nel territorio della Città Storica approvato con Deliberazione A.C. n. 47 del 17 aprile 2018, per cui “ I dati inerenti gli indici di saturazione riferiti ai singoli Rioni che ricadono nell’area del Sito UNESCO, saranno soggetti a revisione biennale in relazione agli eventuali mutamenti degli indici stessi ” e, quindi, “ Entro il termine di cui al comma 1, l’Assemblea Capitolina, alla luce degli esiti della revisione degli indici di saturazione, adotterà apposito provvedimento per l’eventuale eliminazione del divieto previsto dal comma 1 ” ».

L’ordinanza n. 3687/2022 è stata impugnata dinanzi al Consiglio di Stato, Sezione Quinta, che con ordinanza n. 3188 dell’8.7.2022 ha dichiarato l’improcedibilità dell’appello cautelare per sopravvenuta carenza di interesse con la seguente motivazione:

“ Considerato che, con ordinanza del 10 giugno 2022, n. 2629, questa Sezione ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse analoga domanda cautelare per l’intervenuta adozione della deliberazione n. 37 del 2022 dell’Assemblea Capitolina, che ha confermato, nelle more della revisione del Regolamento di cui alla deliberazione n. 47 del 2018, il divieto previsto dall’art. 14, comma 1, a decorrere dalla data di scadenza del termine stabilito dal medesimo comma 1, fino al 31 maggio 2023;

ritenuto che - come già rilevato con decreto presidenziale n. 2657 del 2022 - alla luce di quanto argomentato con la suddetta ordinanza, il provvedimento cautelare qui invocato, nella segnalata situazione giuridica (sia pur di dubbia legittimità, come rilevato nel detto decreto presidenziale), sarebbe inutiliter dato, rebus sic stantibus e fatte salve le eventuali altre tutele avverso la citata deliberazione n. 37 del 2022;

ritenuta, pertanto, l’improcedibilità dell’appello cautelare per sopravvenuta carenza d’interesse ”.

1.4. In vista dell’udienza di discussione la ricorrente ha depositato una memoria nella quale, oltre a richiamare “ giurisprudenza favorevole in materia ( ex plurimis , sentenze nn. 8381/2023; 8382/2023; 15159/2023; 15160/2023) ”, ha rappresentato che:

- il Consiglio di Stato, con la citata ordinanza cautelare n. 3188/2022, ha ritenuto che l’interesse si sia spostato nei confronti della D.A.C. n. 37 del 2022;

- la ricorrente, unitamente ad altre parti aventi il medesimo interesse, ha impugnato la D.A.C. n. 37/2022, che è stata annullata da questo TAR con la sentenza n. 8380/2023;

- persiste tuttavia l’interesse all’accoglimento dell’odierno ricorso in quanto alla D.A.C. n. 37/2022 non ha fatto seguito un provvedimento applicativo diretto nei confronti della ricorrente, sicché, almeno formalmente, i gravati provvedimenti di inefficacia delle SCIA permangono tuttora nel mondo giuridico;

- la richiesta di accoglimento del ricorso si giustificherebbe “ anche in ottica deflattiva del contenzioso, per evitare situazioni equivoche come quelle che hanno costretto altro soggetto alla proposizione di ricorsi, accolti con sentenze nn. 13194 e 13195/2025, avverso provvedimenti con cui la P.A. ha continuato a ritenere validi i provvedimenti di inefficacia delle SCIA ”.

1.5. All’udienza straordinaria di smaltimento del 19 settembre 2025, svoltasi in modalità da remoto sulla piattaforma Teams , la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In via preliminare, va chiarito che permane l’interesse al ricorso in capo alla ricorrente, in quanto non consta agli atti di causa che i provvedimenti impugnati siano stati annullati e quindi privati di efficacia.

3. Passando dunque al merito, il ricorso è fondato per le ragioni già espresse in altri precedenti di questo Tribunale sulle stesse questioni ( ex multis , T.A.R. Lazio-Roma, Sez. II- ter , n. 8381 del 16.5.2023, che richiama Consiglio di Stato, sez. V, sentenze 13 febbraio 2023, n. 1502 e 27 febbraio 2023, n. 1988, e ordinanze nn. 2736/2022, 1845/2022; 1269/2022; 6770/2021), cui si fa rinvio anche ai sensi degli artt. 74 e 88, comma 2, lett. d) c.p.a.

In particolare, questo Tribunale ha già avuto modo di rilevare che secondo l’orientamento univoco del Consiglio di Stato l’ambito triennale di cui all’art. 14 della sopra richiamata D.A.C. enuclei un termine di decadenza automatica, il cui compimento comportava il venire meno del divieto di apertura delle considerate attività, risultando tale opzione ermeneutica più aderente al tenore letterale della disposizione in parola.

Ne discende che, essendo scaduta il 13.5.2021 l’efficacia del divieto di nuove aperture posta dall’art. 14 della D.A.C. n. 47/2018, come modificata dalla D.A.C. n. 49/2019, l’Amministrazione capitolina non poteva, in data 11.05.2022 e dunque in un momento successivo alla scadenza del predetto termine, disporre la proroga della previsione di divieto.

È infatti consolidato l’orientamento giurisprudenziale secondo cui “ Ai fini della proroga dei termini di efficacia di un atto amministrativo è necessario che il termine da prorogare non sia ancora scaduto, dovendo considerare tale principio applicabile in relazione ad ogni provvedimento amministrativo che sia sottoposto a un termine finale di efficacia ” (cfr., ex multis , T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 3 dicembre 2018, n. 2717).

3.1. Il ricorso va pertanto accolto e tanto comporta dunque l’annullamento, per invalidità derivata, delle due declaratorie di inefficacia delle segnalazioni certificate di inizio attività adottate da Roma Capitale e qui impugnate.

3.2. Le spese di lite possono essere compensate alla luce del contrasto giurisprudenziale in materia esistente al tempo dell’adozione degli atti gravati.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla i due provvedimenti di inefficacia di segnalazione certificata inizio attività indicati in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 settembre 2025, svoltasi in modalità da remoto sulla piattaforma Teams , con l'intervento dei magistrati:

TI AR, Presidente

CA NG, Consigliere, Estensore

Silvia NE, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA NG	TI AR

IL SEGRETARIO