Pubblicato il 14/04/2026

N. 06716/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01427/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1427 del 2025, proposto da
Havana Beach s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall'avv. Francesco Tucci, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Agenzia del demanio, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Comune di Fiumicino, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Federica Forcellini, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

per l’annullamento

della determinazione dirigenziale n. 123 del 31 ottobre 2024, avente a oggetto “Inesistenza della d.d. n. 6696 del 31.12.2020 in contrasto con il diritto eurocomunitario - inesistenza dell’atto adottato in applicazione della normativa nazionale per concessioni demaniali estese al 2033”, pubblicata sull’albo pretorio on line del sito web istituzionale del Comune di Fiumicino dal 31-10-2024 al 15-11-2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agenzia del demanio e del Comune di Fiumicino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 marzo 2026 il dott. IE NN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 30.12.2024 (dep. il 28.1) la Havana Beach, premesso di essere titolare della concessione demaniale marittima n. 10/2021 rilasciata dal Comune di Fiumicino con durata sino al 31.12.2033, ha impugnato la determinazione dirigenziale n. 123 del 31.10.2024, con cui l’amministrazione resistente ha determinato “di accertare l’inesistenza della d.d. n. 6696 del 31.12.2020, in contrasto con il diritto eurocomunitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, con esclusione di sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo ai concessionari”; determinazione, quella dichiarata inesistente dal Comune, con la quale era stato approvato l’avviso pubblico per l’espletamento del procedimento previsto dagli artt. 37 cod. nav. e 18 reg. att. in relazione all’estensione della validità delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ricreativo nella vigenza della legge n. 145 del 2018.

A fondamento del ricorso la società ha dedotto i seguenti motivi:

(i) “Eccesso di potere nelle forme sintomatiche del travisamento dei fatti – illogicità manifesta – erroneità dei presupposti - violazione e falsa applicazione dell’art.49 TFUE e dell’art.12 della Direttiva 2006/123/CE – violazione e falsa applicazione degli artt. 36 e 37 del regio decreto 30/03/1942, n.327(cod. nav.). Violazione e falsa applicazione dell’art.18 del dPR 15/02/1952, n. 328 (reg.att.cod.nav.)”: la determinazione dirigenziale n. 6696 del 31.12.2020 non sarebbe un atto ricognitivo, bensì espressione dell’esercizio di poteri autoritativi, e in particolare di quelli previsti dal Codice della navigazione e dal relativo regolamento di attuazione; di talché, la rimozione dell’atto sarebbe potuta avvenire soltanto o in via giurisdizionale o mediante l’esercizio da parte dell’amministrazione dei poteri di autotutela; peraltro, seguendo la procedura del Codice della navigazione, il Comune di Fiumicino si sarebbe attenuto ai principi unionali, per come interpretati dalla relativa Corte e dalla giurisprudenza interna; quale effetto diretto della dichiarata inesistenza, peraltro, vi sarebbe la caducazione della concessione rilasciata alla ricorrente, a onta di quanto previsto all’art. 3, co. 1, l. n. 118/2022, per come modificato dall’art. 1, co. 1, d.l. 131/2024, laddove prevede che “ gli effetti della presente disposizione non pregiudicano la validità delle procedure selettive nonché la decorrenza del rapporto concessorio, deliberati anteriormente a tale data con adeguata motivazione ai sensi dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, nel rispetto, limitatamente alle procedure avviate successivamente all’entrata in vigore del presente decreto, delle modalità e dei criteri di cui all’art. 4 della legge 5 agosto 2022, n. 118 ”;

(ii) “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990 – violazione e falsa applicazione degli articoli 7,10 bis della legge n. 241 del 1990 - eccesso di potere nelle figure sintomatiche del difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità manifesta, sviamento di potere, irragionevolezza, sproporzionalità manifesta”: l’atto amministrativo contrastante con il diritto unionale potrebbe essere “ritirato” dall’amministrazione, ma osservando la disciplina prevista dal diritto interno per l’esercizio del potere di autotutela, e in particolare quella dell’annullamento d’ufficio; di qui l’illegittimità dell’atto gravato, perché adottato oltre il termine del 23.6.2022 e in assenza degli ulteriori presupposti stabiliti dall’art. 21- nonies l. n. 241/1990;

(iii) “Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 2, 3 e 41 Cost. – violazione del principio del legittimo affidamento – eccesso di potere nella figura sintomatica della ingiustizia manifesta – grave difetto di istruttoria e difetto di motivazione”: l’amministrazione avrebbe dovuto considerare prevalente la necessità di preservare la libertà di iniziativa economica privata e con essa i sottesi principi di certezza del diritto, legittimo affidamento e stabilità dei rapporti giuridici; né il provvedimento gravato recherebbe alcun bilanciamento con la posizione della società, su cui l’ente resistente pretenderebbe di intervenire in via retroattiva incidendo su un rapporto contrattuale già sorto da tre anni.

2. L’Agenzia del demanio si è costituita in resistenza con atto di stile.

3. Il Comune di Fiumicino, nel costituirsi in giudizio, ha eccepito la tardività del ricorso per la mancata impugnazione della delibera n. 236/2023, con cui la durata delle concessioni era stata già fissata al 31.12.2024. Ha altresì replicato nel merito, insistendo soprattutto sul rilievo che la procedura seguita dall’ente per il rinnovo delle concessioni, disciplinata dal Codice della navigazione, non avrebbe soddisfatto i principi unionali di tutela della concorrenza soprattutto quanto al profilo dell’adeguata pubblicità, per come oramai stabilito anche dalla giurisprudenza interna, e che gli atti con cui il Comune ha disconosciuto l’originaria estensione dei titoli al 2033 non sarebbero espressione di autotutela, bensì meramente ricognitivi della corretta scadenza delle concessioni, in linea con il quadro normativo e giurisprudenziale vigente.

4. All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

5. In via pregiudiziale, deve essere disattesa l’eccezione di tardività sollevata dall’amministrazione resistente.

5.1. Difatti, con la delibera n. 236 del 27.12.2023, la Giunta comunale si è limitata a richiamare le conclusioni delle sentenze nn. 17-18/2021 dell’Adunanza plenaria e i successivi interventi del legislatore, con riguardo, rispettivamente, alle norme nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime e alla sorte delle “concessioni in essere già oggetto di proroghe «per legge»” . Con specifico riferimento alle suddette concessioni, la Giunta, sulla base del vigente art. 3, co. 1, l. n. 118/2022, ha dato atto della prorogata scadenza – originariamente fissata dalle richiamate sentenze dell’Ad. Plen. al 31 dicembre 2023 – al 31.12.2024.

5.2. Diversamente da quanto sostenuto dall’amministrazione, dunque, tale determinazione non assume carattere lesivo della sfera giuridica dell’odierna ricorrente, la quale ha ottenuto il rilascio del nuovo titolo sulla base del procedimento di cui alla d.d. n. 6696/2020 (solo successivamente dichiarata “inesistente” dal provvedimento in questa sede gravato), riferendosi alle sole concessioni prorogate sino a quel momento ope legis sulla base della disciplina via via succedutasi sul punto.

6. Nel merito, il ricorso è fondato per le ragioni che seguono.

7 . Con il primo motivo l’istante rivendica la differenza tra i titoli concessori con scadenza al 31 dicembre 2033, prorogati in forza del rinnovo automatico, disposto ex lege dall’art. 1, co. 682, l. n. 145/2018 – cui si riferirebbero le statuizioni di cui alle sentt. nn. 17 e 18 Ad. Plen. – e i titoli concessori con scadenza al 31 dicembre 2033 (tra i quali la concessione da ultimo rilasciata alla ricorrente), rinnovati all’esito del procedimento attivato dall’ente competente, in ottemperanza al modello comparativo previsto dal codice della navigazione e dal suo regolamento esecutivo. Secondo la prospettazione della difesa ricorrente, l’amministrazione non avrebbe dato atto delle ragioni a fondamento dell’estensione del regime dell’inesistenza alla concessione de qua , cui sarebbe, al contrario, applicabile la disciplina di cui all’art. 3, co. 2, l. n. 118/2022.

7.1 . Così perimetrato il thema decidedum , deve osservarsi che, nel presente giudizio, non viene in rilievo il regime applicabile agli atti cd. di mera proroga, che, ove adottati da un’Amministrazione in violazione del diritto eurounitario, segnatamente in contrasto con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/Ce, non producono alcun effetto giuridico. Non è, infatti, in discussione l’assunto secondo cui le proroghe automatiche debbano ritenersi tamquam non essent (senza neppure necessità o obbligo di impugnazione; cfr. sul punto, tra le altre, Cons. Stato, sez. VII, 7 luglio 2023, n. 6675, nonché sez. VI, 19 aprile 2023, n. 3964, che ha riassunto la questione come segue: i “principi enunciati dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze del 9 novembre 2021, n. 17 e n. 18, secondo le quali: i) le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative […] sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE; tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione; ii) ancorché siano intervenuti atti di proroga rilasciati dalla P.A. deve escludersi la sussistenza di un diritto alla prosecuzione del rapporto in capo gli attuali concessionari; non vengono al riguardo in rilievo i poteri di autotutela decisoria della P.A. in quanto l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata; la non applicazione della legge implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset, senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato” ) .

7.2 . Nel caso di specie, invero, come evidenziato dalla ricorrente, non vi è stata una mera proroga automatica delle concessioni in atto: non si è, dunque, in presenza di atti privi di carattere costitutivo ( in thesi ricognitivi di effetti autonomamente e direttamente prodotti da una legge non conforme al diritto euro-unitario). Infatti, a prescindere dalla terminologia utilizzata dall’Amministrazione negli atti qui in esame, va rilevato come il Comune di Fiumicino non si sia limitato ad adottare uno o più atti di proroga automatica e generalizzata delle concessioni in essere o, comunque, della singola concessione oggetto del presente giudizio, ma abbia piuttosto dato corso a una vera e propria procedura cd. evidenziale (in quanto tale, non contemplata dalla legge n. 145/2018), nel dettaglio:

- pubblicando, in sequenza: a) una determina - la n. 6696 del 31.12.2020 - di approvazione dell’avviso da pubblicare sull’albo pretorio e sul sito istituzionale al fine di garantire “una procedura trasparente” “nei tempi e modi previsti dall’art. 18 del regolamento di esecuzione del codice della navigazione” e la modulistica a tal fine predisposta; b) il conseguente avviso pubblico, con i relativi allegati; c) gli avvisi ai sensi dell’art. 18 reg. esec. cod. nav. per le domande pervenute; d) una determina – la n. 2550 del 12.05.2021 – di approvazione degli schemi-tipo delle nuove concessioni demaniali marittime;

- adottando, in mancanza di osservazioni/opposizioni/istanze in concorrenza, sulla scorta degli indirizzi operativi di cui alla determina n. 6696/2020, gli atti di estensione delle concessioni.

7.3. Così ricostruiti i passaggi della vicenda procedimentale qui in rilievo, occorre quindi chiedersi se tale procedura, svolta in dichiarata osservanza dell’art. 18 reg. esec. cod. nav., e dunque della disciplina applicabile ratione temporis , possa considerarsi compatibile con gli obiettivi di libera circolazione dei beni e dei servizi all’interno del mercato unico europeo imposto dalla dir. n. 2006/123/CE.

7.3.1 . Sostiene, sul punto, l’amministrazione che, al fine di assicurare il rispetto dei principi di trasparenza, pubblicità e libero accesso ai servizi di derivazione europea, la procedura selettiva prevista dall’art. 18 reg. att. cod. nav. andrebbe integrata da “una forma di pubblicità «rafforzata» in ipotesi di concessioni demaniali «rilevanti» sotto il profilo oggettivo, in termini di durata, consistenza e appetibilità.” . A suffragio di tale tesi, la difesa resistente richiama due pronunce del Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, sez. VII, sent. n. 646/2023; n. 4538/2022) ed evidenzia che l’avviso sarebbe stato pubblicato sul solo albo pretorio online.

7.3.2 . Al riguardo, giova, in primo luogo, evidenziare l’inconferenza dei precedenti richiamati, giacché con la pronuncia n. 646 cit. il giudice d’appello si è limitato a vagliare la compatibilità tra il procedimento di cui all’art. 18 reg. att. cod. nav. e la procedura di evidenza pubblica prevista dall’art. 8 della legge regionale Puglia n. 17 del 2015, senza dunque indagarne la tenuta alla luce del diritto unionale. Con il secondo arresto, il Consiglio di Stato, osservato come nel caso in esame l’avviso pubblico fosse stato pubblicato “non solo sull’Albo Pretorio come previsto dall’art. 18 R.C.N., di cui, peraltro, è stata assicurata anche la consultazione online, modalità questa di certo idonea ad assicurare una più agevole ed ampia conoscenza, ma anche sui siti internet sia del Comune di Pozzuoli che dell’Ufficio Demanio Marittimo” , ha ritenuto “la sussistenza di una procedura di pubblicità «rafforzata»” . Nella medesima pronuncia, peraltro, è stato ulteriormente chiarito che “il rafforzamento delle forme di pubblicità è in genere richiesto ed utilizzato per le concessioni demaniali di infrastrutture portuali maggiori, laddove è più forte l’esigenza di pubblicità e trasparenza, in modo da conformare la procedura per la concessione ex art. 18 L. 84/94 proprio per assicurare il rispetto dei principi del procedimento amministrativo e di quelli di trasparenza, pubblicità e libero accesso ai servizi di derivazione europea” .

7.3.3 . Ebbene, nella vicenda in esame, la determina n. 6696/2020, l’avviso pubblico allegato e gli avvisi pubblici ai sensi dell’art. 18 reg. esec. cod. nav. sono stati pubblicati non solamente sull’albo pretorio online, ma, altresì, sull’apposita sezione “Amministrazione trasparente” del sito web istituzionale del Comune – come, peraltro, oggi previsto dall’art. 4, co. 2, l. n. 118/2022. Tali modalità, garantendo un’ampia e generalizzata diffusione degli atti in esame, certamente integrano, proprio come nel precedente da ultimo analizzato, una forma di pubblicità idonea a scongiurare una violazione del diritto eurounitario.

Peraltro, deve escludersi che la concessione de qua possa essere ascritta al novero delle concessioni demaniali di infrastrutture portuali maggiori, per le quali deve essere garantito un ulteriore rafforzamento delle forme di pubblicità.

7.3.4 . Al riguardo, risulta invero dirimente quanto osservato dal Consiglio di Stato con riferimento all’efficacia dell’albo pretorio online, con il quale “lo strumento (il sito web) si è trasformato ed è divenuto un luogo "virtuale" e accessibile a tutti con un semplice collegamento al sito web di riferimento. In questo modo tutti i documenti e gli atti che devono essere divulgati e diffusi per acquisire efficacia, vengono resi pubblici tramite Internet, se ne consente la generalizzata diffusione e la completa conoscenza ovunque e per chiunque” (Cons. St., sez. IV, 20 giugno 2022, n. 5054).

7.4 . Quanto agli ulteriori profili evidenziati dal comune resistente, giova osservare che, sebbene l’avviso pubblico si rivolga – secondo il modello delineato dal codice della navigazione – ai concessionari uscenti, ai fini della presentazione della domanda di rinnovo della concessione, tuttavia prescrive altresì la “pubblicazione sull'Albo Pretorio Comunale e sul sito istituzionale per venti giorni delle istanze pervenute” “al fine di garantire una adeguata pubblicità, partecipazione e trasparenza alla procedura”. Inoltre, tanto l’avviso pubblico quanto la determinazione n. 6696/2020 richiamano espressamente l’art. 18 reg. esec. cod. nav., il quale prevede la possibilità di presentare domande concorrenti nel termine previsto per la proposizione delle opposizioni.

7.5 . Né a diverse conclusioni potrebbe condurre la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, che, a partire dal 2024, ha ritenuto che “l’art. 37 cod. nav. non possa garantire l’adeguatezza di quella procedura selettiva che, se anche non richiede lo stesso grado di complessità che contraddistingue il codice dei contratti pubblici […] nemmeno può appagarsi di un modulo procedimentale costruito sulla domanda di rinnovo del concessionario uscente, pubblicata con il c.d. “rende noto” solo a livello locale, in attesa che potenziali concorrenti formulino osservazioni o presentino proprie domande, senza previa determinazione, da parte dell’autorità pubblica, di imparziali, trasparenti e proporzionali criteri di partecipazione alla gara” (cfr. sul punto, Cons. St., sez. VII, 16 dicembre 2024, n. 10132; in senso conforme, sentenze nn. 1128 e 1129 dell’11 febbraio 2025; nn. 607 e 639 del 26 gennaio 2026).

Tali considerazioni non sono, infatti, confacenti al caso in esame.

7.5.1 . Quanto alla circostanza secondo la quale il modello di cui all’art. 18 reg. att. non sarebbe adeguato a garantire la competitività della procedura sul piano pubblicitario, in quanto prescriverebbe una forma di comunicazione di rilievo solo locale, si richiamano le considerazioni supra svolte (§ 7.3 e ss.), ribadendo che, nel caso in esame, la d.d. n. 6696/2020, l’avviso pubblico allegato e le domande pervenute sono stati tutti pubblicati sull’albo pretorio online e sull’apposita sezione “Amministrazione trasparente” del sito web istituzionale del Comune.

7.5.2 . Con riguardo, inoltre, alla fase di avvio della procedura, occorre evidenziare che, nella vicenda in oggetto, l’amministrazione non si è attivata solo a seguito dell’istanza di proroga della concessione proposta dallo stesso gestore uscente. Al contrario, il Comune, in vista della scadenza dei titoli rilasciati e prima della presentazione di istanze ai sensi dell’art. 18 reg. esec., ha autonomamente deliberato di adottare una procedura trasparente ai fini del rinnovo delle concessioni in scadenza, predisponendo l’avviso pubblico e la relativa modulistica, e indicando in maniera puntuale la documentazione da presentare, a cura dei concessionari uscenti interessati, e i successivi passaggi procedimentali (pubblicazione dell’avviso, termine per la presentazione di osservazioni e/o reclami, istruttoria, determinazione della misura del canone) (vedasi, d.d. n. 6696/2020 e avviso pubblico allegato).

8 . Quanto sinora esposto conduce a concludere nel senso che la concessione di cui è titolare la società ricorrente è stata rilasciata all’esito di una procedura evidenziale, caratterizzata da una pubblicità rafforzata e compatibile con il diritto unionale. Ne discende, pertanto, l’illegittimità della determinazione dirigenziale gravata, la quale, in violazione dell’art. 3 l. n. 118/2022, ha erroneamente considerato tamquam non esset il titolo rilasciato, in asserita applicazione delle statuizioni di cui alle sent. nn. 17 e 18 Ad. Plen., equiparandolo a un atto cd. di mera proroga.

9 . L’accoglimento del primo motivo esonera dall’esame delle ulteriori questioni.

10 . In conclusione, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento dell’atto gravato.

11 . La novità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AR ER di ZZ, Presidente

Annalisa Tricarico, Referendario

IE NN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IE NN	AR ER di ZZ

IL SEGRETARIO