Pubblicato il 27/04/2026

N. 00259/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00566/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 566 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
NT S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B8AB8FCF89, B8AB8FD061, B8AB8FE134, B8AB8FF207, B8AB9002DA, B8AB9013AD, B8AB902480, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Angelo Cassamagnaghi, Anna Cristina Salzano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AR - Agenzia Regionale dell’Abruzzo per la Committenza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Brugnoletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Abruzzo, In.Va. S.p.A. - Centrale Unica di Committenza (Cuc) Regionale per Servizi e Forniture, Regione Valle D’Aosta, non costituiti in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia,

- in parte qua, di tutti gli atti relativi alla “ Gara comunitaria centralizzata a procedura aperta finalizzata alla stipula di accordi quadro per la fornitura di ausili per incontinenza e assorbenza, di cui al DPCM del 12 gennaio 2017 (GU n.65 del 18/03/2017), a minor impatto ambientale, occorrenti alle aziende sanitarie delle Regioni Abruzzo e Valle D'Aosta ”, e quindi del bando di gara pubblicato in G.U.U.E. in data 17 ottobre 2025, della pubblicazione in piattaforma Anac di pubblicità legale in data 20 ottobre 2025, del Disciplinare di gara, del Capitolato Tecnico, degli Allegati, nonché di tutti gli atti istruttori, presupposti, preparatori, conseguenti e connessi a quelli sopraindicati, ivi compresi la Determinazione del Direttore Generale di AR n. 202 del 14 ottobre 2025 di indizione della procedura di gara;

- di ogni atto anche istruttorio, di contenuto non conosciuto, con il quale AR ha individuato e stabilito il CCNL applicabile;

- di ogni altro atto ad essi presupposto, anche di natura istruttoria e di programmazione, connesso e/o consequenziale;

nonché per la condanna della resistente all'adozione degli atti conseguenti all'invocato annullamento, ed in ogni caso al risarcimento del danno ingiusto subito dalla ricorrente in forma specifica o, in subordine, per equivalente;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati da NT SP il 27 gennaio 2026:

per l’annullamento:

- dei chiarimenti pubblicati in data 7 gennaio “FAQ1”, 8 gennaio “FAQ2”, e 20 gennaio 2025 “FAQ3”, ed in particolare dei chiarimenti 1 PI037939-25, 2 PI037878-25 e 11 PI001291-26;

- della Determinazione n. 3 del 9 gennaio 2026 avente ad oggetto “ Rettifica atti di gara e ulteriore proroga termini ”;

- in parte qua, di tutti gli atti rettificati, ed in particolare del Disciplinare di gara, del Capitolato tecnico, Allegato B – valori test, Allegato C – protocollo valutazione, Allegato 10 – schema offerta economica Lotto, Allegati 11A-11B-11C;

- degli atti già impugnati con il ricorso introduttivo;

nonché per la condanna della resistente all’adozione degli atti conseguenti all’invocato annullamento, ed in ogni caso al risarcimento del danno ingiusto subito dalla ricorrente in forma specifica o, in subordine, per equivalente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di AR - Agenzia Regionale dell’Abruzzo per la Committenza;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 il dott. AS LD e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

Con Determinazione del Direttore Generale n. 202 del 14 ottobre 2025, AR, odierna resistente, ha indetto la “ gara centralizzata a procedura aperta, sopra soglia comunitaria, suddivisa in n.7 lotti, finalizzata alla stipula di un accordo quadro mono-fornitore per la fornitura di ausili per incontinenza e assorbenza, di cui al dpcm del 12 gennaio 2017 (gu n.65 del 18/03/2017), a minor impatto ambientale, occorrenti alle aziende sanitarie delle Regioni Abruzzo e Valle D’Aosta ” suddivisa in sette lotti geografici e merceologici per un importo massimo spendibile dell’appalto pari ad € 35.252.060,48 al netto IVA.

L’aggiudicazione dell’appalto è prevista con applicazione del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità-prezzo, ai sensi dell’art. 108, commi 1 e 4, del Codice dei Contratti Pubblici, mediante la contrattualizzazione con sottoscrizione di Accordo Quadro, ai sensi dell’art. 59, comma 3, del Codice (AQ mono-fornitore), per ciascun lotto.

La gara risulta pubblicata in G.U.U.E. in data 17 ottobre 2025 e sulla piattaforma ANAC in data 20 ottobre 2025.

Preso atto della lex specialis di gara e ritenendola illegittima, la società NT SP ha proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio, depositato in data 1° dicembre 2025, chiedendo l’annullamento in parte qua, previa sospensione, del Bando di gara, del Disciplinare di Gara e del Capitolato Tecnico (nonché degli altri atti in epigrafe indicati) e deducendo i seguenti motivi:

1) Illegittimità e illogicità della legge di gara per applicazione della disciplina del CCNL. Violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 41, 57, 108, 119 e dell’allegato i.01 del D.lgs. 36/2023. Violazione del principio di par condicio . Eccesso di potere. difetto di motivazione e di istruttoria;

2) Errata indicazione di tre diversi CCNL applicabili. Violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 14, 41, 57, 108, 119 e dell’allegato i.01 del D.lgs. 36/2023. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per illogicità. Difetto di motivazione e di istruttoria;

3) Errata individuazione del CCNL applicabile. Violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 14, 57, 108, 119 e dell’allegato i.01 del D.lgs. 36/2023. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per illogicità. Difetto di motivazione ed istruttoria.

Si è costituita in giudizio, in data 2 dicembre 2025, AR, depositando poi relativa memoria in data 5 dicembre 2025 con cui ha, in via preliminare, eccepito l’inammissibilità del ricorso per assenza di lesività del Bando e, poi, chiesto la sua reiezione nel merito, analiticamente argomentando rispetto ai motivi di ricorso svolti da parte ricorrente.

All’esito dell’udienza in camera di consiglio del 10 dicembre 2025 è stata emessa l’ordinanza n. 287/2025 con cui è stato preso atto della rinuncia effettuata in udienza da parte ricorrente alla domanda cautelare.

Tra il 7 gennaio ed il 20 gennaio 2026 AR ha pubblicato una serie di chiarimenti relativamente alla questione del CCNL applicabile alla gara.

Preso atto di tali chiarimenti, NT ha proposto ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 27 gennaio 2026, avverso i predetti chiarimenti, chiedendone l’annullamento deducendo i seguenti motivi:

1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 41, 57, 108, 119 e dell’allegato i.01 del D.lgs. 36/2023. Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 Costituzione, nonché della direttiva 2014/24/UE (cons. 37 e art. 18), e del principio di proporzionalità, anche comunitario. Violazione del principio di par condicio. Eccesso di potere: erroneità dei presupposti;

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 108 e dell’allegato I.01 del D.lgs. 36/2023. Eccesso di potere: difetto di motivazione e di istruttoria, contraddittorietà e illogicità.

Successivamente parte resistente ha depositato propria memoria in data 28 marzo 2026 in cui ha dato atto del fatto che “ Allo scadere del termine per la presentazione delle offerte fissato al 13 febbraio 2026, nonostante il ricorso ed i motivi aggiunti sostenessero che la lex specialis impedisse al ricorrente di partecipare alla gara, NT ha presentato offerta in 6 lotti di gara su 7 (verbale seduta 1 gara incontinenza – doc. 4), così smentendo fattualmente la tesi articolata in giudizio. ”.

Sulla base della sopra rappresentata circostanza di fatto, parte resistente ha poi eccepito l’inammissibilità del ricorso affermando dapprima che “ Avendo la ricorrente presentato offerta in 6 lotti sui 7 messi a gara, come risulta dal verbale della prima seduta di gara…, il ricorso è fatalmente divenuto inammissibile per sopravvenuta carenza d’interesse. Il giudizio, del resto, è tutto incentrato sulla presunta “impossibilità di presentare una offerta valida entro il termine per la presentazione delle offerte” (ricorso introduttivo, pag. 11); ed infatti, a dire di NT, “per chi come la ricorrente applica un ulteriore e diverso CCNL … la presentazione dell’offerta è impossibile” (ricorso introduttivo, pag. 7). I motivi aggiunti reiterano la medesima doglianza. Ne consegue che, venuta meno la prospettata impossibilità di partecipare alla gara, difetta ormai in capo alla ricorrente un interesse concreto ed attuale alla coltivazione dell’impugnazione, poiché, come noto, “l’interesse al ricorso deve essere attuale e concreto non solo al momento della proposizione dell’azione, ma anche al momento della decisione” (Consiglio di Stato, Sez. V, 14 febbraio 2022, n. 1021; Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 luglio 2025, n. 6487). ”.

Inoltre parte resistente ha ulteriormente eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di lesività del bando in quanto “ La presentazione dell’offerta da parte di NT conferma peraltro la fondatezza dell’eccezione d’inammissibilità del ricorso, già prospettata nella precedente memoria dell’esponente, per difetto d’immediata lesività delle clausole del bando impugnate. Come già evidenziato, infatti, le prescrizioni della lex specialis censurate dalla ricorrente - e, in particolare, quelle relative all’individuazione dei tre CCNL di riferimento e all’obbligo di rendere la dichiarazione di equivalenza in caso di applicazione di un diverso contratto collettivo - non integrano affatto clausole immediatamente escludenti, né tantomeno risultano idonee a precludere la partecipazione alla gara. ”.

Con memoria del 3 aprile 2026 parte ricorrente ha ribadito le proprie censure alla procedura di gara e, infine, all’udienza pubblica del 14 aprile 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

TO

1.1. - Preliminarmente il Collegio deve scrutinare l’eccezione di inammissibilità del ricorso svolta da AR nella propria memoria del 5 dicembre 2025, in cui la stessa ha affermato che “ Il ricorso è inammissibile per carenza di immediata lesività del bando; quanto lamentato dalla ricorrente, infatti, non le impedisce di poter comunque concorrere alla gara e di presentare utilmente un'offerta. ”.

Nello specifico la difesa di AR ha dapprima evidenziato come “ Il Consiglio di Stato ha da tempo enucleato le previsioni che impongono agli operatori di impugnare il bando entro trenta giorni dalla pubblicazione e le previsioni contestate dalla ricorrente non vi rientrano. Secondo il dettato delle Adunanze Plenarie intervenute sul tema (Adunanze Plenarie nn. 1/2003 e 4/2018) devono essere immediatamente impugnati solo i bandi che prevedano: a) clausole impositive di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura; b) regole che rendano la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile; c) disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ai fini della partecipazione alla gara ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell'offerta; d) condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente; e) clausole impositive di obblighi contro la legge; f) gravi lacune nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta, ovvero che presentino formule matematiche del tutto errate; g) lacune nell’indicazione degli oneri della sicurezza non soggetti a ribasso. ” e poi ha concluso affermando che “ È di tutta evidenza che le prescrizioni del bando contestate dalla ricorrente non rientrano in alcuna delle suddette ipotesi. L’onere di rilasciare una dichiarazione di equivalenza rispetto ad uno dei tre CCNL individuati in gara, anche laddove mai fossero inconferenti rispetto all’oggetto dell’appalto (come si dirà nel prosieguo), non impedisce alla ricorrente di partecipare alla gara .”.

Tale eccezione è stata poi ribadita da AR con la memoria del 28 marzo 2026, in cui AR ha dato atto dell’avvenuta presentazione da parte di NT SP della domanda di partecipazione a sei dei sette lotti previsti dalla gara di che trattasi.

1.2. - L’eccezione è fondata.

Il Collegio osserva che risulta incontestata la circostanza secondo cui NT SP ha partecipato alla gara di che trattasi presentando domanda per sei dei sette lotti in cui la stessa è divisa.

Tale circostanza è confermata dalla stessa parte ricorrente la quale, nella propria memoria del 3 aprile 2026, ha affermato che “ le offerte non risultano essere ancora state valutate, e quindi è lungi dall’essere aggiudicataria, come invece valorizzato dalla sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, 28 settembre 2020, n. 5705 citata ex adverso .”.

Preso atto di ciò, dunque, il Collegio rileva come chiaramente non sussisteva l’interesse a ricorrere di NT SP al momento della proposizione del ricorso, atteso che le clausole della legge di gara impugnate col predetto ricorso non erano escludenti né impedivano alla stessa società la proposizione della domanda di partecipazione alla gara, come dimostrato dal fatto che la stessa ha poi presentato domanda per la predetta gara (si ribadisce, per sei lotti su sette, lotti che tutti prevedevano le stesse condizioni per la partecipazione), così dimostrando in concreto che ben poteva essere redatta e presentata l’offerta per tale gara anche da parte sua.

Il fatto, poi, che le offerte presentate da NT SP non siano ancora state valutate risulta del tutto irrilevante atteso che la loro semplice presentazione attesta, inequivocabilmente, che non vi era un interesse immediato all’impugnazione della legge di gara, in quanto essa non era escludente e consentiva comunque la predisposizione di offerte.

In altri termini, l’eventuale mancata aggiudicazione della gara di che trattasi, dedotta dalla resistente, potrà certo far insorgere un interesse all’impugnazione in capo a NT SP, ma tale interesse a ricorrere insorgerà unicamente in caso di mancata aggiudicazione o futura esclusione, ossia in presenza di una situazione eventuale e futura che, al momento della proposizione del ricorso ed al momento della discussione in udienza pubblica della causa, risulta essere del tutto assente.

A puro titolo esemplificativo, il Collegio rileva come le argomentazioni in senso contrario esposte da NT SP nella propria memoria del 27 marzo 2026 risultano del tutto infondate in quanto la stessa, in tale memoria, ha affermato, fra l’altro, che “ premesso che NT non applica nessuno dei CCNL indicati in gara (applicando il CCNL Industria tessile), l’obbligo di applicare uno specifico CCNL o un trattamento equivalente ad esso, in assenza dei presupposti di legge, si risolve nell’imposizione di un obbligo contrario alla legge in quanto, trattandosi di limitazione della libertà di iniziativa economica, ha natura di eccezione alla regola ”.

La sopra riportata argomentazione, come detto, risulta essere del tutto infondata, in quanto NT SP ha dovuto solo indicare nella propria offerta il CCNL da essa applicato e ciò non ha comportato alcun effetto escludente al momento della proposizione della domanda e allo stato, così confermando che le clausole di gara impugnate non hanno avuto alcuna lesività immediata nei confronti della stessa in quanto le stesse menzionano alcuni CCNL applicabili all’appalto di che trattasi prevedendo, altresì, la possibilità di applicare CCNL equivalenti.

Su tale punto risultano, dunque, fondate le argomentazioni di parte resistente secondo cui “ venuta meno la prospettata impossibilità di partecipare alla gara, difetta ormai in capo alla ricorrente un interesse concreto ed attuale alla coltivazione dell’impugnazione, poiché, come noto, “l’interesse al ricorso deve essere attuale e concreto non solo al momento della proposizione dell’azione, ma anche al momento della decisione” (Consiglio di Stato, Sez. V, 14 febbraio 2022, n. 1021; Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 luglio 2025, n. 6487)…Come recentemente ribadito dal Consiglio di Stato “comportano infatti l'onere dell'immediata impugnazione solo le clausole del bando considerate “immediatamente escludenti”, ovvero solo quelle che con assoluta e oggettiva certezza incidono direttamente sull'interesse dei concorrenti in quanto precludono, per ragioni oggettive un'utile partecipazione alla gara...18. In conclusione, la statuizione del primo Giudice di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, merita integrale conferma” (Consiglio di Stato sez. V, 20 febbraio 2026, n. 1395) .”.

2. - Per tutto quanto sopra illustrato, dunque, il ricorso introduttivo del presente giudizio, come integrato dai motivi aggiunti, è inammissibile per difetto di interesse.

3. - Le spese seguono la soccombenza, ex art. 91 c.p.c., e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo - L’Aquila (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di interesse.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio a favore di AR, liquidate in € 3.000,00 (tremila/00), oltre ad accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

RI RU, Presidente

RI Colagrande, Consigliere

AS LD, Consigliere, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
AS LD	RI RU

IL SEGRETARIO