Pubblicato il 20/02/2026

N. 01395/2026REG.PROV.COLL.

N. 04618/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4618 del 2025, proposto da NL LT MI, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG B4DF5D6BCF, rappresentata e difesa dagli avvocati Daniela Agnello, Fabio Ferraro, Roberto A. Jacchia, Antonella Terranova, Sergio Santoro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 9519/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il Cons. GI EL e uditi per le parti gli avvocati Fabio Ferraro, Sergio Santoro e l’avv. dello Stato Adele Quattrone;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. NL LT MI ha proposto ricorso dinanzi al TAR Lazio per l’annullamento:

- della Determinazione prot. n. 777860/RU del 17 dicembre 2024 con cui è stata indetta, ai sensi degli articoli 71 e 176 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, una “ Procedura telematica aperta, sopra soglia comunitaria, avente ad oggetto l’affidamento delle concessioni per le attività e le funzioni per l’esercizio dei giochi pubblici di cui all’articolo 6, comma 1, lettere da a) a f) del decreto legislativo 25 marzo 2024, n. 41, attraverso l’attivazione e la conduzione della rete di gioco a distanza, con esclusione di raccolta presso luoghi pubblici o luoghi aperti al pubblico, anche per il tramite di soggetti terzi con i quali il concessionario ha un rapporto commerciale o di collaborazione ”;

- del bando di gara pubblicato in data 18 dicembre 2024 sul supplemento della Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea n. 246/2024, con avviso n. 774403-2024, relativo all’indizione della “ Procedura per l’affidamento in concessione dell’esercizio e della raccolta a distanza dei giochi di cui all'articolo 6 del D.lgs. 25 marzo 2024, n. 41 ”;

- delle regole amministrative per l’assegnazione della Concessione e la stipula della Convenzione;

- della Determinazione prot. n. 48344/RU del 14 gennaio 2025 recante rettifiche alle citate regole amministrative e relativi allegati;

- delle regole tecniche per la gestione della Concessione;

- dello schema di convenzione relativo al rapporto di concessione per l’esercizio e la raccolta dei giochi di cui all’articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 25 marzo 2024. n. 41 e relativi allegati (“Schema di Convenzione”);

- del nomenclatore unico delle definizioni relativo al rapporto di concessione per l’esercizio e la raccolta dei giochi di cui all’articolo 6, comma 3, del decreto legislativo 25 marzo 2024. n. 41;

- ove occorra, per la disapplicazione dell’art. 6 del decreto legislativo del 25.03.2024 n. 41, nonché degli artt. 94, comma 6, e 95, comma 2, del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36.

2. Con sentenza n. 9519/2025, il TAR Lazio ha dichiarato il ricorso inammissibile.

3. Di tale sentenza, NL LT MI chiede la riforma con rituale e tempestivo atto di appello affidato alle censure così rubricate: “ I° Motivo: L’esistenza dell’interesse e della legittimazione ad agire; II° Motivo – Violazione e falsa applicazione del diritto di stabilimento e della libera prestazione di servizi in relazione alle previsioni di esclusione dalla gara e di decadenza dalla concessione riguardanti il mancato pagamento delle tasse e delle imposte (segnatamente, artt. 61.6 e 6.2.2 delle Regole amministrative; artt. 28.1, lett. n), 28.2, lett. c), e 28.6 dello Schema di convenzione di concessione). Violazione dei principi di non discriminazione, trasparenza e proporzionalità. Eccesso o carenza di potere; III° Motivo – Omessa pronuncia e assenza di motivazione in relazione alla proposta di quesiti pregiudiziali alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea ex art. 267 TFUE ”.

4. Ha resistito al gravame, chiedendone il rigetto, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

5. Alla udienza pubblica del 23 ottobre 2025 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

6. L’appellante censura la sentenza impugnata con argomenti che possono essere così sintetizzati:

a) è contestato il par. 8 della sentenza nella parte in cui dichiara inammissibile il ricorso;

a.1.) in particolare, non sarebbe condivisibile la seguente statuizione: “… Si tratta, dunque, di un’impugnazione sorretta da un interesse del tutto ipotetico (“in quanto applicate” o “se applicate” a NL, come riportato nel corpo del motivo di ricorso). D’altra parte, NL non contesta la validità e la correttezza di siffatte clausole nella loro portata generale (astratta), ma intende sostenere che sarebbe illegittima, in ragione della peculiarità del proprio regime giuridico e fattuale, la loro applicazione alla società. È evidente che, nella stessa esposizione della causa petendi, la clausola generale, di per sé indiscussa, diverrebbe illegittima solo se applicata al caso specifico. E tale eventuale applicazione non potrebbe che scaturire dal successivo ed eventuale atto applicativo, ad opera della stazione appaltante …” ;

a.2.) l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha affermato espressamente che “… come non è consentita la partecipazione alla gara di un soggetto che ha commesso gravi violazioni degli obblighi fiscali, per le stesse ragioni, ovvero per il principio di non contraddizione, l’Agenzia non può consentire che un soggetto inadempiente agli obblighi fiscali o carente dei requisiti e condizioni essenziali per ottenere il titolo prosegua l’attività affidata in concessione in violazione degli obblighi previsti dalla convenzione che accederà al provvedimento concessorio …” (p. 26 della memoria del 1° aprile 2025); l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli avrebbe quindi preso espressa posizione, evidenziando che essa non può consentire che NL, inadempiente agli obblighi fiscali in materia di gioco fisico, sia pure in qualità di coobbligato solidale, possa proseguire l’attività online affidata in concessione;

a.3.) la sentenza, per un verso, statuisce che le censurate clausole diverrebbero eventualmente illegittime solo se applicate al caso specifico e, per altro verso, che nessuno può dubitare che la partecipazione a un pubblico affidamento sia necessariamente subordinata agli adempimenti tributari;

a.4.) diversamente da quanto affermato nella sentenza impugnata, esistono diversi provvedimenti amministrativo-fiscali assurti al rango di definitività, che hanno sancito la condizione di irregolarità della società nel versamento dell’Imposta Unica e/o nei restanti adempimenti tributari e che tale circostanza è stata espressamente dichiarata dalla ricorrente ai fini della proposizione del ricorso;

b) si censura l’errore in cui sarebbe incorso il TAR nel ritenere infondato il ricorso avverso le contestate previsioni della lex specialis , che prevedono cause di esclusione dalla partecipazione alla gara e di decadenza dalla concessione;

b.1.) la ricorrente non condivide le statuizioni di merito della sentenza impugnata (par. 8), le quali, tra l’altro, evidenziano - che “… le contestate previsioni della lex specialis [sono] legittime, in quanto necessariamente presenti nel bando per assicurare la conformità con il quadro normativo applicabile, eurounitario e nazionale …”; - che “… nessuno (nemmeno la ricorrente, in verità) potrebbe mai dubitare che, per partecipare ad un pubblico affidamento, l’operatore economico possa non essere in regola con gli adempimenti tributari, pena la frontale violazione della normativa e del superiore principio di par condicio (posto che la condizione di irregolarità fiscale rappresenta un fattore anticoncorrenziale, che avvantaggia l’operatore moroso) … ”;

- che il bando “… in quanto atto a contenuto generale, non può disciplinare ogni situazione particolare rinveniente nella prassi applicativa, dovendo essere l’Amministrazione che, previe le dovute verifiche di rito, (se del caso) applica le previsioni di lex specialis, nella circostanza pedissequamente riproduttive di previsioni di rango primario, europeo e nazionale … ”;

- che la ricorrente potrebbe “… avversare l’eventuale statuizione di esclusione che fosse adottata dalla stazione appaltante … ”;

b.2.) le impugnate previsioni di esclusione dalla gara e di decadenza dalla concessione riguardanti il mancato pagamento delle tasse e delle imposte (definitivamente e non definitivamente accertate) sarebbero da ritenersi immediatamente escludenti nei confronti di NL; esse non prenderebbero in considerazione il suo status peculiare di soggetto discriminato e risulterebbero in contrasto con il diritto di stabilimento (artt. 49 ss. TFUE) e la libera prestazione di servizi (artt. 56 ss. TFUE) nonché con i principi di parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità;

b.3.) le pendenze fiscali di NL non solo si riferiscono alle attività del gioco fisico, ma sarebbero anche illegittime e ingiuste, giacché trovano il loro fondamento nel mancato riconoscimento della sua qualifica di soggetto che non svolge attività illecita;

b.4.)  la legittimazione ad operare in Italia tramite i Centri di Trasmissione di Dati è stata definitivamente riconosciuta da quattro sentenze della Corte di Giustizia dell’Unione Europea; inoltre, NL non ha avuto la possibilità di partecipare a una gara per il gioco fisico, in quanto le concessioni scadute il 30 giugno 2016 sono state più volte prorogate, in violazione del diritto dell’Unione, senza procedere al riordino del sistema e all’indizione di nuove gare, impedendo così a nuovi entranti - e anche a ST – una effettiva e successiva possibilità di ingresso nel sistema e, ancora, aveva chiesto all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli sin dal giugno del 2016, data di scadenza delle concessioni vigenti e non più rinnovate, di venire messa in grado di svolgere la sua attività di gioco fisico alle medesime condizioni previste per i concessionari nazionali;

b.5.) occorre prendere in considerazione le Regole amministrative che prevedono l’esclusione automatica dalla procedura del candidato che abbia commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, degli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse (art. 6.1.6), e l’esclusione non automatica dalla procedura del candidato che, secondo l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, abbia commesso gravi violazioni, non definitivamente accertate, degli obblighi relativi al pagamento di imposte e tasse (art. 6.2.2);

b.6.) lo Schema di Convenzione dispone la decadenza della concessione per il mancato versamento dell’imposta unica (art. 28.1, lett. n) e per l’insussistenza di uno dei requisiti o delle condizioni previsti dalla procedura di selezione o dalla normativa vigente ai fini della permanenza del rapporto concessorio (art. 28.2, lett. c); queste ipotesi di decadenza della concessione sono sanzionate anche con l’integrale incameramento della garanzia prestata, con il risarcimento dei danni e la refusione delle spese (art. 28.6); tali previsioni sarebbero contrastanti con i principi dell’Unione e imporrebbero un onere sproporzionato, che esclude NL dalla partecipazione alla gara;

b.7.) il contenzioso di natura fiscale, pur avendo ad oggetto il gioco fisico, impedirebbe a ST, in qualità di coobbligato in solido dei Centri di Trasmissione dei Dati, di aggiudicarsi la gara per la concessione del gioco a distanza o comunque la esporrebbe al provvedimento di decadenza della concessione eventualmente aggiudicata;

b.8.) non assumerebbe rilevanza nel caso di specie la possibilità, prevista dagli artt. 6.16 e 6.22 delle Regole Amministrative, di impegnarsi in modo vincolante a pagare le imposte richieste, trattandosi di imposte illegittimamente richieste alla società sul presupposto che tale operatore svolga attività illecita.; il pagamento di tali tasse, illegittimamente pretese, finirebbe per vanificare l’esercizio del suo diritto di stabilimento e di libera prestazione di servizi, oltre che, più in generale, il suo diritto di difesa, precludendo così anche di poter definire in via amichevole il contenzioso;

b.9.) l’Amministrazione avrebbe dovuto precisare nel proprio bando che le situazioni di pendenza fiscali devono riferirsi soltanto alle attività attinenti alla procedura di gara e non riguardano le altre attività;

c) si contesta l’omessa pronuncia del TAR Lazio in merito alla richiesta di sottoporre un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia sull’interpretazione delle pertinenti norme del diritto dell’Unione in relazione agli atti e al bando di gara impugnati per l’affidamento di concessioni per l’esercizio a distanza dei giochi pubblici;

c.1.) la ricorrente aveva proposto i seguenti quesiti pregiudiziali: 1) “… gli 49 ss. e 56 ss. TFUE, nonché i principi di non discriminazione, proporzionalità e trasparenza, debbano essere interpretati nel senso che ostano ad un sistema di regolamentazione dei giochi pubblici a distanza, del tipo di quello vigente nella Repubblica Italiana, caratterizzato dalla assegnazione delle concessioni, secondo un bando e atti di gara che prevedono l’esclusione dalla procedura di affidamento e la decadenza dalla concessione, con conseguente escussione delle garanzie prestate, in presenza del mancato pagamento delle tasse e delle imposte, senza considerare la categoria dei soggetti discriminati e senza fondarsi su criteri chiari, trasparenti, proporzionati e non discriminatori … ”; 2) “… gli 49 ss. e 56 ss. TFUE, nonché i principi di non discriminazione, proporzionalità e trasparenza, debbano essere interpretati nel senso che ostano ad un sistema di regolamentazione dei giochi pubblici a distanza, del tipo di quello vigente nella Repubblica Italiana, caratterizzato dalla assegnazione delle concessioni, secondo un bando e atti di gara che prevedono l’esclusione dalla procedura di affidamento e la decadenza dalla concessione, con conseguente escussione delle garanzie prestate, in presenza di un contenzioso di natura fiscale che trae origine da precedenti violazioni del diritto dell’Unione subite da un operatore di un altro Stato membro …”;

c.2.) la sentenza impugnata ignora del tutto la richiesta della parte di sottoporre un rinvio pregiudiziale al Giudice dell’Unione, ledendo così anche il suo diritto all’equo processo ai sensi dell’art. 6 CEDU.

7. Con memoria depositata il 23 settembre 2025 l’appellante chiede la sospensione del processo (anche ai sensi dell’art. 295 c.p.c.), in attesa della pronuncia della Corte di Giustizia, in considerazione dell’ordinanza di rinvio del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana n. 695/2025 del 05.09.2025 (causa C-589/25, Momari).

8. Le censure, così sintetizzate, possono essere esaminate. I primi due motivi di appello possono essere trattati congiuntamente.

9. Com’è noto, le clausole del bando devono essere impugnate unitamente al provvedimento che rende attuale la lesione e dunque, di norma, unitamente all’esclusione del concorrente, che censura anche la lex specialis , o all’aggiudicazione a terzi, fermo restando, inoltre, che la partecipazione alla gara da parte di un operatore non implica alcuna acquiescenza alle regole della gara prive di immediata lesività. A fronte di una clausola della lex specialis che si assume illegittima ma che non è immediatamente lesiva, il concorrente non è ancora titolare di un interesse attuale all’impugnazione, poiché non sa ancora se l’astratta o potenziale illegittimità della clausola si risolverà in un esito negativo della sua partecipazione alla procedura e, quindi, in un’effettiva lesione della situazione soggettiva che solo da tale esito può derivare.

10. In alcuni casi, il bando di gara deve essere immediatamente impugnato perché direttamente lesivo e ciò accade quando:

a) si contesti in radice l’indizione della gara;

b) si contesti che una gara sia mancata, avendo l’amministrazione proceduto all’affidamento diretto;

c) si impugnino direttamente le clausole del bando assumendo che le stesse siano immediatamente escludenti; sono tali quelle che pregiudicano l’utile partecipazione alla procedura, perché precludono ab origine la possibilità di conseguire l’aggiudicazione, indipendentemente dallo svolgimento delle operazioni di gara (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 4 del 26 aprile 2018).

11. Le clausole escludenti comprendono:

a) le clausole impositive, ai fini della partecipazione, di oneri manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso rispetto ai contenuti della procedura concorsuale;

b) le regole che valgano a rendere la partecipazione incongruamente difficoltosa o addirittura impossibile;

c) le disposizioni abnormi o irragionevoli che rendano impossibile il calcolo di convenienza tecnica ed economica ovvero prevedano abbreviazioni irragionevoli dei termini per la presentazione dell’offerta;

d) le condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente;

e) le clausole impositive di obblighi contra jus ;

f) i bandi contenenti gravi carenze nell’indicazione di dati essenziali per la formulazione dell’offerta, ovvero presentino formule matematiche del tutto errate;

g) gli atti di gara del tutto mancanti della prescritta indicazione di voci di costo necessarie, come quella relativa ai costi della sicurezza “non soggetti a ribasso” (tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 23 agosto 2019, n. 5789; Cons. Stato. Sez. V, 24 ottobre 2018, n. 6040).

12. In linea generale, vanno considerate “ clausole immediatamente escludenti ” solo quelle che con assoluta e oggettiva certezza incidono direttamente sull’interesse delle imprese (Consiglio di Stato Sez. V, 8 gennaio 2021, n. 284).

13. È da sottolineare che tutto l’impianto argomentativo dell’appellante è volto a sostenere, come ha ben evidenziato il primo Giudice, che le clausole della lex specialis contestate sarebbero illegittime in ragione della peculiarità del caso. Ma è proprio questa peculiarità che dovrebbe essere valutata in sede di applicazione delle predette clausole al caso specifico.

14. Il pregiudizio lamentato da NL è solo potenziale. Le clausole del bando che onerano l'interessato all'immediata impugnazione sono solo quelle che prescrivono in modo inequivoco requisiti di ammissione o di partecipazione alla gara, in riferimento sia a requisiti oggettivi che a situazioni di fatto, la carenza dei quali determina immediatamente l’effetto escludente, configurandosi il successivo atto di esclusione come meramente dichiarativo e ricognitivo di una lesione già prodotta.

15. Va peraltro ricordato che i requisiti di carattere generale necessari per la partecipazione alle gare di appalto mirano a garantire che il concorrente sia solvibile, nonché moralmente e professionalmente affidabile. Essi riguardano il soggetto e sono uguali per tutte le gare di appalto, a prescindere dall’importo e dal tipo di prestazione. I requisiti di ordine generale per la partecipazione alle procedure di selezione dei candidati o offerenti sono disciplinati dall’art. 57 della direttiva n. 2014/24/UE, dall’art. 80 della direttiva n. 2014/25/UE e dall’art. 38 della direttiva n. 2014/23/UE.

16. La peculiare posizione di NL richiedeva, semmai, di essere vagliata dalla stazione appaltante in sede di verifica dei requisiti di partecipazione. Se oggetto dell’interesse protetto non è la legittimità del comportamento dell’amministrazione (che è invece il limite della protezione) ma l’assetto di interessi che il provvedimento amministrativo realizza, l’interesse protetto è leso non dall’astratto contenuto programmatico del bando – salvo che non determini un arresto procedimentale – ma dal concreto regolamento di interessi del provvedimento finale. Tra l’altro, anche in caso di clausole del bando che presuppongono l’esercizio di un potere vincolato, non è scontato l’esito dell’interpretazione da parte della stazione appaltante o l’inapplicabilità delle clausole per situazioni sopravvenute determinate dal fatto di terzi. L’interesse protetto si estrinseca mediante rappresentazione del proprio interesse sostanziale in ordine al concreto episodio di esercizio del potere. La reazione presuppone un potere già esercitato estrinsecatosi negli atti tipici previsti per il suo esercizio.

17. Le clausole del bando di gara che non rivestono portata escludente debbono essere impugnate unitamente al provvedimento lesivo e solo dall’operatore economico che abbia partecipato alla gara o manifestato formalmente il proprio interesse alla procedura; comportano infatti l’onere dell’immediata impugnazione solo le clausole del bando considerate “ immediatamente escludenti ”, ovvero solo quelle che con assoluta e oggettiva certezza incidono direttamente sull’interesse dei concorrenti in quanto precludono, per ragioni oggettive un’utile partecipazione alla gara.

18. In conclusione, la statuizione del primo Giudice di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, merita integrale conferma.

19. In ordine alla domanda di rinvio pregiudiziale formulata dall’appellante va osservato quanto segue. La questione, prima che infondata, è irrilevante.

19.1. Com’è noto, la Corte di Giustizia si è più volte pronunciata sull’obbligo di rinvio pregiudiziale. Tra le altre, la decisione della Grande Sezione della Corte di Giustizia dell’Unione europea del 6 ottobre 2021, in causa C-561/2019, Consorzio Italian Management, ha affermato importanti principi in materia di obbligo di rinvio pregiudiziale, ai sensi dell’art. 267 del Trattato giungendo, tra l’altro, alle seguenti conclusioni: “ L’articolo 267 TFUE deve essere interpretato nel senso che un giudice nazionale avverso le cui decisioni non possa proporsi ricorso giurisdizionale di diritto interno deve adempiere il proprio obbligo di sottoporre alla Corte una questione relativa all’interpretazione del diritto dell’Unione sollevata dinanzi ad esso, a meno che constati che tale questione non è rilevante o che la disposizione di diritto dell’Unione di cui trattasi è già stata oggetto d’interpretazione da parte della Corte o che la corretta interpretazione del diritto dell’Unione s’impone con tale evidenza da non lasciare adito a ragionevoli dubbi”.

Può dirsi che la sentenza abbia un valore sostanzialmente confermativo dell’indirizzo riconducibile ai cosiddetti “ criteri Cilfit ”, riguardanti la definizione dei casi in cui il giudice è dispensato dall’obbligo di rinvio, anche se nella pronuncia possono leggersi alcuni significativi elementi di novità.

19.2. Nel caso qui esaminato, la questione non è rilevante perché la richiesta di rinvio pregiudiziale avanzata dall’appellante, più che riferirsi all’interpretazione della normativa eurounitaria finisce per dirigersi sull’interpretazione di norme nazionali e di norme della lex specialis di gara.

19.3. La Corte di Giustizia ha da tempo chiarito, che l’obbligo di rinvio pregiudiziale mira “ ad evitare che in uno Stato membro si consolidi una giurisprudenza nazionale in contrasto con le norme comunitarie ” (v. sentenza 4 giugno 2002, causa C99/00, Lyckeskog, punto 14; v. anche sentenze 24 maggio 1977, causa 3 107/76, Hoffmann-La Roche, punto 5; 27 ottobre 1982, cause riunite 35/82 e 36/82, Morson e Jhanjan, punto 8; 4 novembre 1997, causa C-337/95, Parfums Christian Dior, punto 25; 15 marzo 2017, causa C-3/16, Aquino, punto 33).

19.4. Si tratta di assicurare l’unità di interpretazione del diritto dell’Unione (Corte giust., sentenza Consorzio Italian Management, cit., punto 49).

19.5. La già citata sentenza della Corte di giustizia Consorzio Italian Management, Catania Multiservizi SpA c. Rete Ferroviaria Italiana SpA , ha chiarito che:

a) la valutazione sulla rilevanza della questione posta è di esclusiva competenza del giudice, il cui obbligo di rinvio viene meno nel caso in cui la questione non possa influire sull’esito della controversia (parr. 32-33);

b) spetta solo al giudice “ valutare, sotto la propria responsabilità, in maniera indipendente e con tutta la dovuta attenzione ”, se si trovi in una delle ipotesi che consentono di derogare all’obbligo di rinvio (par. 50);

c) l’istituto del rinvio pregiudiziale non è un rimedio giuridico esperibile dalle parti di una controversia dinanzi a un giudice nazionale: non è sufficiente che una parte sostenga che la controversia ponga una questione di interpretazione perché il giudice nazionale sia obbligato a sollevare tale questione (parr. 54 e 55);

d) rispetto all’assenza di ogni ragionevole dubbio, richiesta dalla giurisprudenza Cilfit per derogare all’obbligo del rinvio pregiudiziale, essa va valutata con particolare attenzione quando vi siano orientamenti giurisprudenziali divergenti in uno o più Stati membri (parr. 54 e 55): con la conseguenza, sottolineata da attenta dottrina, che il pacifico diritto vivente è condizione sufficiente per rendere flessibile l’obbligo.

19.6. Il rinvio pregiudiziale si rende irrilevante poiché ininfluente per la soluzione della presente controversia. Sussiste la competenza esclusiva del giudice nazionale a conoscere e valutare i fatti della controversia nonché ad interpretare e ad applicare il diritto nazionale. Deve escludersi che l’attivazione del rinvio implichi la devoluzione al giudice dell'Unione europea del potere di decidere la controversia, proprio perché il quesito pregiudiziale non può mai riguardare l’oggetto della controversia, ma unicamente l'interpretazione del diritto UE (Corte di Cassazione, Sezioni Unite, 30 ottobre 2020, n. 24107).

19.7 In definitiva, il Collegio ritiene di avere pienamente rispettato i principi in materia di obbligo di rinvio pregiudiziale affermati dalla Corte di Giustizia, tra le altre dalla sentenza 6 ottobre 2021, c-561/2019, laddove al punto 51 si legge che la motivazione “ deve far emergere o che la questione di diritto dell’Unione sollevata non è rilevante ai fini della soluzione della controversia, o che l’interpretazione della disposizione considerata del diritto dell’Unione è fondata sulla giurisprudenza della Corte, o, in mancanza di tale giurisprudenza, che l’interpretazione del diritto dell’Unione si è imposta al giudice nazionale di ultima istanza con un’evidenza tale da non lasciar adito a ragionevoli dubbi .” Lo stesso è a dirsi per i principi affermati dalla Corte di giustizia UE con sentenza della Sez. VI, 27 aprile 2023, n. 482.

20. Per le medesime ragioni sinora esposte non può essere accolta la domanda di sospensione del processo formulata nella memoria depositata il 23 settembre 2025.

21. L’appello va, in definitiva, respinto e, per l’effetto, va integralmente confermata la sentenza impugnata.

Le spese, vista l’esistenza di difficoltà di accertamento della vicenda fattuale controversa, idonea ad incidere sulla esatta conoscibilità a priori delle rispettive ragioni delle parti (in tal senso, Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 gennaio 2020, n. 780, Cass. civ., Sez. Unite, 30 luglio 2008, n. 20598), possono essere compensate tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. 9519/2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AO AN O' OT, Presidente

Alberto Urso, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

GI EL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI EL	AO AN O' OT

IL SEGRETARIO