Pubblicato il 16/02/2026

N. 00362/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01345/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1345 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
L.A.M.P.E.R. Facility Management S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., in relazione alla procedura CIG 8303468E8C, rappresentata e difesa dagli avvocati Enrico Soprano, Francesco Soprano, Stefano Grassi, Francesco Grassi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura-Direzione Generale Musei, Ministero della Cultura-Gallerie degli Uffizi, NS S.p.A., in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

di:
- DU Service s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Orsola Cortesini, Giuseppe Morbidelli, Matteo Anastasio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- AM s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;

e con l'intervento di

ad adiuvandum:
Federazione Nazionale Imprese di Pulizia, Disinfestazione, Servizi e Multiservizi - Confcommercio-Imprese Italia, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall'avvocato Massimo Ambroselli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della nota prot. n. 3430 del 07.04.2025, a firma della Direzione del Ministero della Cultura-Gallerie degli Uffizi, trasmessa a mezzo p.e.c. in data 08.04.2025, avente ad oggetto “Contratto di appalto del servizio di pulizia degli edifici della Galleria degli Uffizi – CIG 8303468E8C – Risposta alla Vs. nota port. MIC_GA-UFF/03042025/0003277-A”;

- della richiesta di “estensione contratto NS prot. n. 2779 del 21.03.2025”, richiamata nella suddetta nota;

- ove necessario e per quanto di ragione, della determina n. 351 del 21.11.2024, con la quale il Ministero della Cultura-Gallerie degli Uffizi ha aderito alla Convenzione NS ex art. 26 della L. n. 488/1999 “Facility Management Beni Culturali” – Lotto 5, richiamata nella suddetta nota;

- di tutti gli atti preparatori, presupposti, conseguenti e comunque connessi;

nonché per la declaratoria di inefficacia dell’eventuale contratto concluso in conseguenza della citata richiesta di “estensione contratto NS prot. n. 2779 del 21.03.2025”, con decorrenza differita del servizio dal 01.07.2026, qualora già stipulato o in corso di stipulazione;

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 20 giugno 2025:

- degli atti già impugnati col gravame principale;

- della procedura di acquisto MEPA n. 1104914 – ordinativo esecuzione immediata n. 8203345;

- della determina a contrarre n. 135 del 21.05.2025, con la quale le Gallerie degli Uffizi hanno disposto di procedere alla stipula del terzo atto aggiuntivo per l’esecuzione dei servizi di pulizia;

- ove necessario e per quanto di ragione, della determina n. 351 del 21.11.2024, con la quale il Ministero della Cultura-Gallerie degli Uffizi ha aderito alla Convenzione NS ex art. 26 della L. n. 488/1999 “Facility Management Beni Culturali”;

- ove necessario e per quanto di ragione, della nota prot. n. 0002779-P del 21.03.2025 inoltrata alla DU Service s.r.l. dal Ministero della Cultura-Gallerie degli Uffizi;

e per la declaratoria di inefficacia del contratto ove medio tempore stipulato;

C) per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati il 31 luglio 2025:

- della determina a contrarre n. 163 del 05.06.2025 con la quale il Ministero della Cultura ha disposto di procedere alla stipula del quarto atto aggiuntivo per l’esecuzione dei servizi di pulizia per cui è causa;

- dell’ordinativo di esecuzione immediata n. 8585460 - procedura di acquisto ID n. 1143998 – (CIG 6346123A5C).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle PP.AA. e di US Service S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. DR IT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1) La ricorrente società L.A.M.P.E.R. Facility Management s.r.l. (di seguito solo “L.A.M.P.E.R.) premette di essere aggiudicataria dei servizi di pulizia presso le Gallerie degli Uffizi, della durata naturale di 5 anni e con scadenza al 30 giugno 2026, salvo facoltà di rinnovo da parte della P.A. per ulteriori 2 anni.

2) L.A.M.P.E.R., col ricorso introduttivo del presente giudizio e con i due ricorsi per motivi aggiunti, si duole, in sostanza, degli atti con cui le Gallerie degli Uffizi hanno aderito alla Convenzione NS ex art. 26 L. n. 488/1999 per i servizi di “ Facility management Beni culturali ” - lotto 5 (Regioni Sardegna e Toscana) e degli atti aggiuntivi, con i quali sono stati affidati, tra gli altri, i servizi di cui è attualmente gestore la ricorrente al RT US Service s.r.l.-AM s.p.a. (di seguito “RT US”), con decorrenza differita al 1° luglio 2026, in ragione della vigenza, fino al 30 giugno 2026, del contratto con la ricorrente.

3) Più nel dettaglio, L.A.M.P.E.R. deduce quanto segue.

3.1) In replica alla comunicazione dell’11 febbraio 2025 (con la quale la P.A. chiedeva alla ricorrente di comunicare le informazioni aggiornate sul personale ai fini dell’applicazione della clausola sociale), la società ricorrente trasmetteva alle Gallerie degli Uffizi una propria nota del 31 marzo 2025, con la quale evidenziava che la Convenzione NS in essere per i servizi oggetto di appalto era prossima a scadenza, segnatamente in data 8 giugno 2025, perciò non avrebbe potuto essere utilizzata ai fini della stipula di un contratto attuativo le cui prestazioni avrebbero preso avvio solo a partire dal 1° luglio 2026 (cioè dal giorno dopo la data di cessazione di efficacia del contratto in essere con L.A.M.P.E.R.).

3.2) Con nota prot. n. 3430 del 07.04.2025, trasmessa a mezzo pec in data 08.04.2025 (doc. 1 L.A.M.P.E.R.), le Gallerie degli Uffizi, nel riscontrare la suddetta nota, premetteva che l’approvvigionamento attraverso le Convenzioni NS ai sensi dell’art. 26 L. n. 488/1999 costituisce obbligo di legge (ai sensi degli artt. 1, comma 499, L. n. 296/2006, 1 D.L. n. 95/2012, conv. in L. n. 135/2012 – salvo l’eccezione di cui all’art.1, comma 510, L. n. 208/2015 –) e rappresentava che i) le “ Gallerie degli Uffizi con determina n. 351 del 21 novembre 2024 hanno già provveduto ad aderire alla Convenzione NS ex art. 26 della L. n. 488/1999 “Facility Management Beni culturali” – lotto 5 e che fra i servizi è stato attivato anche quello di pulizia ed igiene ambientale degli immobili di sua proprietà non ricompresi nell’ambito del contratto stipulato con la Vostra Società, per la durata di 48 mesi a partire dal 1° dicembre 2024” , ii) intendeva avvalersi della facoltà di estensione dei servizi di pulizia ed igiene ambientale nell’ambito della predetta Convenzione anche per gli immobili affidati alla L.A.M.P.E.R. mediante richiesta di “ estensione contratto NS prot. 2279 del 21.03.2025, con decorrenza differita del servizio al 1° luglio 2026, tenuto conto che il contratto stipulato con [L.A.M.P.E.R.] ha scadenza in data 30 giugno 2026 ”.

3.3) Al contempo, le Gallerie degli Uffizi, con la stessa nota, comunicavano che, in ogni caso, non avrebbero esercitato il recesso previsto dall’art. 123 del D. Lgs. n. 36/2023 prima della scadenza ordinaria del contratto stipulato con L.A.M.P.E.R. ma che, tuttavia, non si sarebbero avvalse della facoltà di proroga stabilita nel medesimo contratto alla scadenza dello stesso.

3.4) In data 24.04.2025, L.A.M.P.E.R. formulava istanza di accesso agli atti indicati nella citata nota dell’08.04.2025, cioè la determina n. 351 del 21 novembre 2024 e la richiesta di estensione contratto NS prot. n. 2279 del 21 marzo 2025.

3.5) Il Ministero non forniva riscontro a tale istanza.

4) Quindi, col gravame introduttivo del giudizio n.r.g. 1345/2025, notificato il 7 maggio 2025 (e depositato il 9 maggio 2025), L.A.M.P.E.R. si è doluta, in particolare, della suddetta nota prot. n. 340 del 7 aprile 2025 (ricevuta via pec l’8 aprile 2025) e degli atti nella medesima richiamati (sebbene non ancora conosciuti), cioè:

- a) della determina n. 351 del 21.11.2024, con la quale le Gallerie degli Uffizi avevano aderito alla Convenzione NS;

- b) della richiesta di estensione contratto NS prot. n. 2779 del 21 marzo 2025, che riguarda i servizi al momento affidati alla ricorrente.

4.1) Il gravame principale è altresì stato corredato da istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., per l’ostensione dei seguenti documenti: i) la richiesta di “estensione contratto NS prot. n. 2779 del 21.03.2025” formulata dal Ministero resistente e richiamata nella nota impugnata; (ii) la determina n. 351 del 21.11.2024 adottata dal Ministero della Cultura; (iii) l’eventuale ordinativo di fornitura stipulato con le società controinteressate ” (pag. 9 ricorso principale).

5) Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Cultura e le Gallerie degli Uffizi, nonché US Service s.r.l. (di seguito solo “US”).

6) L’Amministrazione depositava documentazione il 27 maggio 2025, tra cui la determina n. 351 del 21 novembre 2024 e la richiesta di estensione contratto NS prot. n. 2279 del 21 marzo 2025, precisando, nella memoria difensiva del 27 maggio 2025 (v. pag. 3), che le stesse erano state trasmesse a L.A.M.P.E.R. tra il 9 e il 15 maggio 2025. La P.A. chiedeva quindi dichiararsi la sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione dell’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., all’uopo eccependo che non era stato oggetto della pregressa istanza di accesso “ l’eventuale ordinativo di fornitura stipulato con le società controinteressate ”.

7) Con memoria del 30 maggio 2025, L.A.M.P.E.R. dichiarava la sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione dell’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a.

8) Quindi, alla camera di consiglio del 18 giugno 2026, il Collegio prendeva atto a verbale della predetta dichiarazione di sopravvenuta carenza d’interesse alla decisione dell’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a.

9) Parte ricorrente ha poi proposto due ricorsi per motivi aggiunti.

9.1) Col primo ricorso per motivi aggiunti (notificato il 16 giugno 2025 e depositato il 20 giugno 2025) sono stati impugnati:

- a) l’ordinativo di esecuzione immediata n. 8203345 (procedura di acquisto MEPA n. 1104914), richiamato nella determina a contrarre n. 351 del 21 novembre 2024 e della medesima attuativo;

- b) la determina a contrarre n. 135 del 21.05.2025 con la quale la P.A. ha proceduto alla stipula del terzo atto aggiuntivo per l’esecuzione dei servizi di pulizia.

9.2) Col secondo ricorso per motivi aggiunti sono stati impugnati:

- a) la determina a contrarre n. 163 del 05.06.2025 con la quale la P.A. ha disposto di procedere alla stipula del quarto atto aggiuntivo per l’esecuzione dei servizi di pulizia per cui è causa;

- b) il correlato ordinativo di esecuzione immediata n. 8585460 - procedura di acquisto ID n. 1143998 – (CIG 6346123A5C).

10) Ha altresì spiegato intervento ad adiuvandum la Federazione Nazionale delle Imprese di Pulizia, di Disinfestazione, di Servizi e Multiservizi - Confcommercio-Imprese per l’Italia (F.N.I.P.).

11) All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1) Va preliminarmente dichiarata l’improcedibilità dell’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., per sopravvenuta carenza d’interesse alla relativa decisione.

2) Vanno di seguito compendiate le censure di merito proposte.

2.1) Col primo motivo di ricorso principale, si deduce che:

- a) l’operato della P.A. si porrebbe in frontale contrasto con l’art. 59, comma 10, D. Lgs. n. 163/2006 (che sarebbe ratione temporis applicabile alla specie) – laddove prevede che “ Le stazioni appaltanti non possono ricorrere agli accordi quadro in modo abusivo o in modo da ostacolare, limitare o distorcere la concorrenza ” –, atteso che l’esecuzione delle prestazioni di cui all’ordinativo di fornitura in contestazione, per espressa ammissione della medesima S.A., sarà avviata (il 1° luglio 2026) dopo più di un anno dalla cessazione dell’efficacia dello stesso OR AD (che è scaduto il 7 giugno 2025), con illegittimo aggiramento dei presidi posti a tutela della concorrenza in caso di conclusione di un accordo quadro, strumento quest’ultimo già di per sé particolarmente restrittivo della libera competizione tra operatori economici;

- b) quindi, la stipula di un ordinativo entro la data di cessazione dell’accordo, ma con l’apposizione di un termine iniziale di esecuzione delle prestazioni a distanza di più di un anno dalla detta cessazione degli effetti, costituisce un espediente per eludere la normativa di cui all’art. 59, comma 10 cit.;

- c) fermo quanto innanzi, la nota impugnata è illegittima anche laddove il Ministero ha rappresentato la volontà di aderire alla Convenzione NS, premettendo che “ l’Ente è obbligato ai sensi dell’art. 1, comma 449, della L. 296/2006 e dell’art. 1 del D.L. 95/2012, convertito con modificazioni dalla L. 7 agosto 2012, n. 135, salvo l’eccezione prevista dall’art. 1, comma 510, della L. 208/2015, ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all’art. 26 della L. 488/1999 stipulate da NS S.p.a. ”;

- d) infatti, è evidente che l’obbligo sussista a fronte di contratti attuativi da attivare (e dunque il cui avvio deve avvenire) nel corso della validità di una Convenzione NS, non potendosi invocare tale obbligo al solo e sviato fine di sfuggire alle norme poste a tutela della concorrenza proprio in materia di approvvigionamento di beni e servizi delle PP.AA.

2.2) Col secondo motivo di ricorso principale, si deduce che:

- a) l’operato dell’Amministrazione sarebbe ancor più illegittimo perché la lex specialis della gara NS prevede specificamente, e proprio per salvaguardare il libero gioco concorrenziale tra gli operatori economici, un limite temporale di 60 giorni entro cui le prestazioni dell’atto attuativo, una volta stipulato, debbono obbligatoriamente prendere avvio;

- b) in particolare, l’art. 5.5.5 del Capitolato tecnico dispone che “ Il Fornitore deve iniziare ad erogare i servizi di cui all’OPF entro e non oltre 45 giorni naturali e consecutivi dall’emissione dell’OPF stesso, ovvero nel maggior termine concordato con l’Amministrazione Contraente, e comunque contestualmente alla sottoscrizione del Verbale di Consegna di cui al paragrafo 5.5.6. Si precisa che il maggior termine concordato con l’Amministrazione Contraente non potrà essere comunque superiore a 60 giorni naturali e consecutivi dall’emissione dell’OPF stesso. Il ritardo nell’inizio dell’erogazione dei servizi, per cause imputabili al Fornitore, determina l’applicazione della penale di cui al paragrafo 9.4.2 (punto 6)” (v. doc. ricorrente del 20 maggio 2025);

- c) tale termine è per tabulas spirato nel caso che ci occupa, in quanto le prestazioni affidate illegittimamente in favore delle controinteressate prenderebbero avvio soltanto in data 01.07.2026 e, cioè, dopo più di un anno dalla conclusione dell’atto attuativo (che è del 21 novembre 2024).

2.3) Col primo ricorso per motivi aggiunti, parte ricorrente ha riproposto le prime due censure di cui al gravame principale (fatte valere sia come vizi propri degli atti impugnati che come motivi di illegittimità derivata) e le seguenti ulteriori censure.

2.4) Con la terza censura di cui al primo ricorso per motivi aggiunti, si deduce che:

- a) con l’impugnata determina n. 135/2025 (recante il terzo atto aggiuntivo per l’esecuzione dei servizi di pulizia), la P.A. ha disposto in favore del RT US l’affidamento delle prestazioni in contestazione per un valore, per i soli servizi di pulizia a canone, di euro 5.958.767,20, operati su mq 21.6823, che, rapportato alla durata dell’atto aggiuntivo (29 mesi), corrisponde ad un canone mensile pari ad euro 205.474,74;

- b) L.A.M.P.E.R. esegue il contratto di cui è affidataria per un canone mensile pari ad euro 115.598,73, per mq 60.000;

- c) quindi, se il valore dell’Ordine principale di fornitura ammontava ad euro 2.141.977,44, il valore complessivo dell’atto aggiuntivo in discussione è pari ad euro 6.287.867,20, e cioè il triplo di quello principale;

- d) tali distonie renderebbero contezza dell’illegittimità dell’impugnata determina e della palese inadeguatezza della relativa motivazione, laddove la P.A. ha affermato, nella cit. determina n. 135/2025, che “ Considerato che, a seguito di alcune situazioni e necessità riscontrate successivamente all’adesione alla convenzione è subentrata l’esigenza di integrare l’ordinativo principale di forniture al fine di aumentare le attività di Servizi di Pulizia e Igiene Ambientale come da richiesta prot. 2779-P del 21.03.2025 ”;

- e) non è dato sapere, infatti, quali siano le suddette “situazioni e necessità” che giustificherebbero la violazione dei principi concorrenziali e l’affidamento del contratto al RT US oltre il termine di scadenza della Convenzione, per un corrispettivo abnorme, pari al doppio (senza considerare la diversa quantità di mq gestiti) rispetto a quanto convenuto nel contratto con la ricorrente;

- f) l’art. 1, comma 1, quarto periodo, del D.L. n. 95/2012, prevede che “ La disposizione del primo periodo del presente comma [cioè l’obbligo di acquisto tramite convenzioni NS] non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da NS S.p.A., ed a condizione che tra l'amministrazione interessata e l'impresa non siano insorte contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza ”;

- g) quindi – al contrario, peraltro, di quanto riportato nella nota del Ministero della Cultura prot. n. 3430 del 07.04.2025, impugnata con il ricorso introduttivo del giudizio – non sussiste alcun obbligo per il Ministero di utilizzare la Convenzione NS per affidare le prestazioni in esame, e ciò non solo perché l’accordo quadro in essere non consente di procedere all’affidamento dell’atto aggiuntivo in ragione delle contestazioni formulate nei motivi che precedono, ma anche perché il contratto stipulato con L.A.M.P.E.R. risulta essere manifestamente più conveniente rispetto a quello, invece, oggetto dell’ordine di fornitura emesso nei confronti del RT US;

- h) il tutto, peraltro, si colora di maggiore illegittimità, a fronte della procedura, attualmente in itinere , avviata da NS e avente ad oggetto “ Facility Management da eseguirsi nei Grandi Immobili e Patrimoni in uso a qualsiasi titolo alle Pubbliche Amministrazioni ”, indetta per l’aggiudicazione di una convenzione quadro riguardante anche i servizi in discussione nella Regione Toscana;

- i) anche per tale ragione, non è dato sapere il motivo per il quale, nonostante fosse vigente un contratto con un diverso operatore, ben più conveniente di quello poi oggetto dell’impugnato atto aggiuntivo, e nonostante fosse già stata attivata una procedura da NS per l’affidamento di una nuova convenzione, l’Amministrazione intimata abbia preferito affidare l’atto aggiuntivo in contestazione, differendone gli effetti a più di un anno dalla relativa stipula, peraltro in un momento in cui la Convenzione NS risulterà abbondantemente scaduta.

2.5) Con la quarta censura di cui al primo ricorso per motivi aggiunti, si deduce che:

- a) gli atti impugnati sono illegittimi anche laddove adottati in violazione del procedimento prescritto dal Capitolato tecnico della Convenzione NS per l’affidamento degli atti aggiuntivi;

- b) ai sensi dell’art. 5.6.1 del Capitolato tecnico, è previsto che “ Il Fornitore, entro 10 giorni naturali e consecutivi dalla ricezione della RdV, dovrà trasmettere all’Amministrazione, almeno a mezzo fax o posta elettronica certificata, un preventivo di spesa rispetto alle variazioni oggetto della richiesta sotto forma di un fac-simile di Atto Aggiuntivo (cfr. Appendici 6 e 7 al presente Capitolato) unitamente alle nuove versioni\integrazioni del PDA. Il mancato rispetto del termine sopra indicato, o la trasmissione di documentazione incompleta, determina l’applicazione da parte della P.A. della penale prevista al paragrafo 9.4.2 (punto 7). L’Amministrazione, dopo aver verificato ed approvato la documentazione trasmessa dal Fornitore, potrà emettere un “Atto aggiuntivo” (secondo il fac-simile di cui all’appendice 6 del presente Capitolato) o un “Atto aggiuntivo semplificato” (secondo il fac-simile di cui all’appendice 7 del presente Capitolato) a seconda dell’oggetto delle variazioni stesse, così come disciplinato nei successivi sotto-paragrafi. Tali documenti diventano parte integrante e sostanziale dell’OPF stesso ”;

- c) ebbene, da quanto emerge dagli atti ostesi dall’Amministrazione resistente, il procedimento non è stato condotto secondo quanto prevede il Capitolato tecnico, laddove, come risulta dall’impugnata nota prot. n. 2779-P del 21.03.2025, l’Amministrazione non ha richiesto al RT US il PDA, ma soltanto il preventivo di spesa per le attività in esame;

- d) anzi, il PDA sembrerebbe essere stato allegato dall’Amministrazione medesima, e non prodotto dal RT aggiudicatario;

- e) il tutto, peraltro, senza che risulti essere stata formulata precedentemente dal Ministero la Richiesta Di Variazione dell’ordine principale di fornitura prescritta dal Capitolato tecnico.

2.6) Col secondo ricorso per motivi aggiunti si ripropongono, nella prima censura, i primi due motivi principali (fatti valere come vizi propri degli atti impugnati col secondo ricorso per motivi aggiunti).

2.7) Nella seconda censura del secondo ricorso per motivi aggiunti, si deduce che:

- a) il quarto atto aggiuntivo delle prestazioni in contestazione (cioè la determina a contrarre n. 163 del 05.06.2025) è illegittimo perché comporta un incremento di oltre 2,6 milioni di euro (di cui € 500.000 extra canone), su un contratto il cui valore originario (ordinativo principale) era di poco più di 2 milioni di euro;

- b) siffatta estensione quantitativa e qualitativa delle attività eccede, dunque, i limiti previsti dall’accordo quadro, costituendo una modifica sostanziale delle condizioni originarie, in violazione dell’art. 59, commi 3 e 4, del D. Lgs. n. 163/2006, applicabile ratione temporis ;

- c) di contro, il contratto con L.A.M.P.E.R. risulta più economico di quello stipulato con il RT US (circa € 115.000/mese contro oltre € 200.000/mese per mq significativamente inferiori);

- d) tanto viene apertamente confermato dalla P.A. che, nell’atto aggiuntivo impugnato, afferma testualmente che “ al momento le Gallerie hanno in corso per i servizi di pulizie e di assistenza ai metal detector contratti in scadenza al 30/6/2026 i quali non vengono risolti perché meno onerosi della Convenzione NS in parola”;

- e) la scelta dell’Amministrazione di affidare in favore del RT DU l’atto aggiuntivo in contestazione, nonostante la Convenzione NS risulti più onerosa, viola chiaramente il principio di economicità dell’azione amministrativa e l’art. 1, comma 1, D.L. n. 95/2012, che consente deroghe all’adesione alle Convenzioni NS in presenza di contratti più vantaggiosi, come indiscutibilmente è quello attualmente in essere con L.A.M.P.E.R.;

- f) il tutto, peraltro, si colora di ancor più gravità, a fronte della procedura, attualmente in itinere , avviata da NS e avente ad oggetto “ Facility Management da eseguirsi nei Grandi Immobili e Patrimoni in uso a qualsiasi titolo alle Pubbliche Amministrazioni ”, indetta per l’aggiudicazione di una convenzione quadro riguardante anche i servizi in discussione nella Regione Toscana;

- g) inoltre, la quota destinata alla manutenzione impiantistica – imposta quale componente minima della prestazione convenzionale a fronte del vincolo di accompagnare, obbligatoriamente, l’affidamento dei servizi di pulizia con attività manutentive – è evidentemente irrisoria laddove ammonta a poche migliaia di euro (più precisamente, €. 5.893,64 per attività di Servizio di manutenzione impianti di sicurezza e controllo accessi – come da primo atto aggiuntivo di dicembre 2024 – ed €. 3.382,50 per attività di Servizio di manutenzione impianti di sicurezza e controllo accessi – come da quarto atto aggiuntivo di giugno 2025 –);

- h) tali importi appaiono manifestamente sproporzionati se confrontati con la portata complessiva del contratto (oltre € 2,6 milioni solo per l’ultimo atto), denotando, quindi, un intento elusivo delle prescrizioni convenzionali;

- i) a riprova di ciò, dal sito “Amministrazione Trasparente”, risultano in essere un contratto valido sino al 2027, con cui è stata affidata la manutenzione ordinaria degli impianti di videosorveglianza, antintrusione, rilevazione fumo e spegnimento, e un altro contratto, anch’esso valido sino al 2026, con cui è stato affidato il servizio integrato di manutenzione ordinaria e straordinaria degli impianti idro-sanitari, riscaldamento, condizionamento, antincendio, elevatori, elettrici, telefonia, ponti radio;

- j) entrambi i suddetti contratti coprono integralmente le prestazioni manutentive prescritte dal Capitolato tecnico della Convenzione NS e, tuttavia, non sono stati oggetto di estensione della convenzione, ben potendo continuare ad operare con l’attivazione di una proroga alla loro scadenza;

- k) quindi, gli atti gravati i) si pongono in violazione del principio di imparzialità e di parità di trattamento laddove l’Amministrazione ha ritenuto sussistente l’obbligo di attivare la Convenzione NS solo per i servizi di pulizia, ma non per quelli manutentivi ancorché ugualmente previsti dalla stessa Convenzione, ii) risultano viziati per falsità dei presupposti e sviamento, laddove l’Amministrazione ha “simulato” il rispetto formale delle condizioni convenzionali (mediante l’indicazione di micro-importi), pur volendo in realtà mantenere separatamente affidati e sottratti alla Convenzione NS i servizi manutentivi, nonostante gli stessi rientrassero nel medesimo oggetto contrattuale.

2.8) Nel prosieguo del secondo ricorso per motivi aggiunti vengono riproposte le censure di cui ai precedenti gravami, come vizi di illegittimità derivata.

3) Le suddette censure possono essere scrutinate congiuntamente, in quanto tra loro connesse.

4) Il ricorso principale e i due ricorsi per motivi aggiunti sono infondati (e ciò consente di prescindere dalle preliminari eccezioni di rito sollevate in atti), per le ragioni seguenti.

4.1) Non è contestato che la Convenzione NS resa ex art. 26 L. n. 488/1999, “ Facility Management Beni Culturali ” - Lotto 5 (per le Regioni Sardegna e Toscana) avesse scadenza al 7 giugno 2025 (in ragione della proroga di 12 mesi oltre la naturale durata biennale, come da art. 4.1 del Capitolato). Tanto viene affermato nel ricorso principale (v. pag. 3) ed è confermato dal doc. 2 prodotto da US il 21 gennaio 2026.

4.2) Quindi, nella vigenza di tale Convenzione, le Gallerie degli Uffizi vi aderivano con determina 351 del 21 novembre 2024, “ mediante invio, sul portale MePa, della richiesta preliminare di fornitura n. 8031315, poi divenuta procedura di acquisto n. 877389 – ordinativo di esecuzione immediata n. 8203345 ” (v. testo cit. determina, doc. 6 deposito erariale del 27 maggio 2025), per la durata di 48 mesi dal 1° dicembre 2024 (quindi fino al 30 novembre 2028) e per i seguenti servizi:

“- servizio di facchinaggio interno, facchinaggio esterno, traslochi, supporto all'allestimento degli spazi e all'inventario, catalogazione – extra canone mensile;

- servizio di manutenzione impianti, di pulizia ed igiene ambientale, manutenzione del verde, altri servizi - extra canone mensile;

- altri servizi operativi - canone mensile;

- servizio di pulizia e igiene ambientale - canone mensile;

- servizio di manutenzione impianti - canone mensile;

- servizio di governo - canone mensile”.

4.3) A tale Ordinativo Principale di Fornitura (OPF) perveniva l’Amministrazione in base all’art. 4.2 del Capitolato Tecnico della Convenzione (doc. 7 deposito erariale del 27 maggio 2025), che prevede che i singoli contratti attuativi della Convenzione, stipulati mediante emissione di OPF, possono avere durata di 6 o 4 anni (nel caso di specie, 4 anni), decorrenti dalla data di inizio di erogazione del servizio indicata nell’OPF o dalla data di sottoscrizione del verbale di consegna. Inoltre, il medesimo art. 4.2 prevede che “ La durata degli eventuali Atti Aggiuntivi e/o Ordini di Attività non può, in ogni caso, essere superiore al termine di scadenza previsto per l’Ordinativo Principale di Fornitura ”.

4.4) Quindi, nella vigenza della Convenzione NS (fino al 7 giugno 2025) e dell’OPF suddetto, valido fino al 30 novembre 2028, la P.A. ha emesso quattro atti aggiuntivi, di cui gli ultimi due, cioè la determina n. 135 del 21 maggio 2025 e la determina n. 163 del 5 giugno 2025, sono oggetto, in particolare delle doglianze di parte ricorrente. Infatti, per quanto riguarda i servizi d’interesse della ricorrente, gli atti aggiuntivi ne hanno differito l’inizio al 1° luglio 2026, proprio in ragione della scadenza naturale del contratto con la ricorrente al 30 giugno 2026.

4.5) Tale esecuzione differita trova legittimazione nel richiamato art. 4.2 del Capitolato, che stabilisce un termine finale degli atti aggiuntivi (coincidente con la scadenza dell’OPF), ma non un termine iniziale. Inoltre, l’art. 3.12 della guida alla Convenzione (doc. 8 deposito erariale del 27 maggio 2025) prevede che i servizi di cui agli atti aggiuntivi possono essere attivati “ anche in tempi diversi ”.

4.6) Alla luce di quanto appena rilevato, non può quindi dirsi, come invece dedotto nel primo motivo di ricorso principale (riproposto nei motivi aggiunti), cha la P.A. abbia fatto ricorso abusivo alla Convenzione NS, differendo l’inizio dei servizi a distanza di un anno dalla cessazione della Convenzione. Tanto era infatti consentito dalla Convenzione e il differimento al 1° luglio 2026 dei servizi per cui è causa si spiega proprio perché era già in essere un contratto con la ricorrente che aveva scadenza naturale al 30 giugno 2026. Non vi è quindi alcun ricorso abusivo alla Convenzione NS.

4.7) Non può nemmeno condividersi la seconda censura principale (riproposta nei motivi aggiunti), con cui si deduce che nel caso di specie gli atti aggiuntivi impugnati avrebbero violato l’art. 5.5.5 del Capitolato tecnico della Convenzione. Infatti, l’art. 5.5.5. prevede che “ Il Fornitore deve iniziare ad erogare i servizi di cui all’OPF entro e non oltre 45 giorni naturali e consecutivi dall’emissione dell’OPF stesso, ovvero nel maggior termine concordato con l’Amministrazione Contraente, e comunque contestualmente alla sottoscrizione del Verbale di Consegna di cui al paragrafo 5.5.6. Si precisa che il maggior termine concordato con l’Amministrazione Contraente non potrà essere comunque superiore a 60 giorni naturali e consecutivi dall’emissione dell’OPF stesso. Il ritardo nell’inizio dell’erogazione dei servizi, per cause imputabili al Fornitore, determina l’applicazione della penale di cui al paragrafo 9.4.2 (punto 6)” . Tale articolo si riferisce chiaramente all’OPF e non agli atti aggiuntivi.

4.8) Con la terza censura di cui al primo ricorso per motivi aggiunti (riproposta nei secondi motivi aggiunti), si deduce che i servizi sarebbero stati affidati per un importo molto maggiore rispetto a quello del contratto in essere con la ricorrente e ciò renderebbe illegittimi gli atti impugnati per violazione dell’art. 1, comma 1, quarto periodo, del D.L. n. 95/2012, secondo cui l’obbligo di acquisto tramite convenzioni NS “ non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da NS S.p.A., ed a condizione che tra l'amministrazione interessata e l'impresa non siano insorte contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza ”. Non sussisterebbe quindi, ad avviso della ricorrente, l’obbligo di legge di ricorrere alla Convenzione NS, come invece affermato dalla P.A.

4.9) La suddetta doglianza viene rimarcata nella seconda censura del secondo ricorso per motivi aggiunti, ove si deduce che l’Amministrazione, nella determina n. 163/2025 (quarto atto aggiuntivo), ha espressamente affermato che “ al momento le Gallerie hanno in corso per i servizi di pulizie e di assistenza ai metal detector contratti in scadenza al 30/6/2026 i quali non vengono risolti perché meno onerosi della Convenzione NS in parola”. Nella medesima censura si conclude nel senso che gli atti impugnati i) si pongono in violazione del principio di imparzialità e di parità di trattamento, laddove l’Amministrazione ha ritenuto sussistente l’obbligo di attivare la convenzione NS solo per i servizi di pulizia, ma non per quelli manutentivi ancorché ugualmente previsti dalla stessa convenzione, ii) risultano viziati per falsità dei presupposti e sviamento, laddove l’Amministrazione ha “simulato” il rispetto formale delle condizioni convenzionali (mediante l’indicazione di micro-importi), pur volendo in realtà mantenere separatamente affidati e sottratti alla convenzione NS i servizi manutentivi, nonostante gli stessi rientrassero nel medesimo oggetto contrattuale.

4.10) Le suddette doglianze non colgono nel segno.

4.11) Va al riguardo premesso che l’art. 1, comma 449, primo periodo, L. n. 296/2006, prevede che “ Nel rispetto del sistema delle convenzioni di cui agli articoli 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, e successive modificazioni, e 58 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, tutte le amministrazioni statali centrali e periferiche, ivi compresi gli istituti e le scuole di ogni ordine e grado, le istituzioni educative e le istituzioni universitarie, nonché gli enti nazionali di previdenza e assistenza sociale pubblici e le agenzie fiscali di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, sono tenute ad approvvigionarsi utilizzando le convenzioni-quadro” . Tale norma traccia quindi la regola di azione della P.A., che è quella di ricorrere alle Convenzioni NS, come infatti è avvenuto nel caso di specie.

4.12) Non vale, in proposito, il richiamo all’art. 1, comma 1, quarto periodo, del D.L. n. 95/2012 conv. in L. n. 135/2012, che, secondo parte ricorrente, costituirebbe un’eccezione all’obbligo di ricorrere alla Convenzione NS. Infatti va osservato che il cit. comma 1 va letto nella sua interezza. Esso dispone che “ 1. Successivamente alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, i contratti stipulati in violazione dell'articolo 26, comma 3 della legge 23 dicembre 1999, n. 488 ed i contratti stipulati in violazione degli obblighi di approvvigionarsi attraverso gli strumenti di acquisto messi a disposizione da NS S.p.A. sono nulli, costituiscono illecito disciplinare e sono causa di responsabilità amministrativa. Ai fini della determinazione del danno erariale si tiene anche conto della differenza tra il prezzo, ove indicato, dei detti strumenti di acquisto e quello indicato nel contratto. Le centrali di acquisto regionali, pur tenendo conto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da NS S.p.A., non sono soggette all'applicazione dell'articolo 26, comma 3, della legge 23 dicembre 1999, n. 488. La disposizione del primo periodo del presente comma non si applica alle Amministrazioni dello Stato quando il contratto sia stato stipulato ad un prezzo più basso di quello derivante dal rispetto dei parametri di qualità e di prezzo degli strumenti di acquisto messi a disposizione da NS S.p.A., ed a condizione che tra l'amministrazione interessata e l'impresa non siano insorte contestazioni sulla esecuzione di eventuali contratti stipulati in precedenza”.

Il quarto periodo fa quindi riferimento al caso che, per avventura, sia stato stipulato un contratto in violazione dell’obbligo di adesione alla Convenzione NS: in un caso del genere, la ricorrenza delle circostanze descritte nel quarto periodo ha la funzione di evitare le conseguenze previste dal primo periodo e che consistono nella nullità del contratto e nella configurazione dell’illecito disciplinare e della responsabilità amministrativa. Quindi è evidente che il quarto periodo non abilita le Amministrazioni dello Stato a procedere a una gara autonoma, in deroga all’obbligo di aderire alle Convezioni NS in essere. Diversamente, l’eccezione al predetto obbligo è prevista, nel medesimo art. 1 cit., dal successivo comma 3, che prevede che le Amministrazioni possono procedere, qualora la Convenzione NS “ non sia ancora disponibile e in caso di motivata urgenza, allo svolgimento di autonome procedure di acquisto dirette alla stipula di contratti aventi durata e misura strettamente necessaria e sottoposti a condizione risolutiva nel caso di disponibilità della detta convenzione ” (e vedasi, poi, l’ulteriore eccezione di cui all’art. 1, comma 510, della L. 208/2015, che non rileva in questa sede). Quindi, dall’intero testo dell’art. 1 D.L. n. 95/2012 non si ricavano indici normativi dai quali poter desumere che, in presenza di una Convenzione NS valida ed efficace, l’Amministrazione abbia la possibilità di derogare all’obbligo di legge di aderirvi.

4.13) Il fatto che la P.A. abbia scritto, nella determina n. 163/2025 (che è il quarto atto aggiuntivo), che il contratto attualmente in essere con la ricorrente sia meno oneroso rispetto alla Convenzione NS va letto nel senso di giustificare il differimento dell’avvio dei servizi al 1° luglio 2026, cioè dopo la naturale scadenza del contratto.

4.14) Venendo all’ultimo motivo da esaminare, che è la quarta censura di cui al primo ricorso per motivi aggiunti (riproposto nei secondi motivi aggiunti), con esso si deduce la violazione dell’art. 5.6.1 del Capitolato tecnico, che prevede che “ Il Fornitore, entro 10 giorni naturali e consecutivi dalla ricezione della RdV, dovrà trasmettere all’Amministrazione, almeno a mezzo fax o posta elettronica certificata, un preventivo di spesa rispetto alle variazioni oggetto della richiesta sotto forma di un fac-simile di Atto Aggiuntivo (cfr. Appendici 6 e 7 al presente Capitolato) unitamente alle nuove versioni\integrazioni del PDA. Il mancato rispetto del termine sopra indicato, o la trasmissione di documentazione incompleta, determina l’applicazione da parte della P.A. della penale prevista al paragrafo 9.4.2 (punto 7). L’Amministrazione, dopo aver verificato ed approvato la documentazione trasmessa dal Fornitore, potrà emettere un “Atto aggiuntivo” (secondo il fac-simile di cui all’appendice 6 del presente Capitolato) o un “Atto aggiuntivo semplificato” (secondo il fac-simile di cui all’appendice 7 del presente Capitolato) a seconda dell’oggetto delle variazioni stesse, così come disciplinato nei successivi sotto-paragrafi. Tali documenti diventano parte integrante e sostanziale dell’OPF stesso ”. Secondo la ricorrente, l’Amministrazione avrebbe chiesto a US solo il preventivo di spesa e non il Piano Dettagliato delle Attività.

4.15) La censura è infondata perché nella determina n. 135 del 21.5.2025 (terzo atto aggiuntivo, impugnato con i primi motivi aggiunti) si dà espressamente atto della nota “ Prot. 3635-A del 14/04/2025 Trasmissione PDA revisionato (REV.05) ” e dunque della nuova versione/integrazione del PDA che è stato trasmesso da US e che è stato verificato ed approvato dall’Amministrazione e ha dato luogo al terzo Atto Aggiuntivo all’ordinativo principale di fornitura.

4.16) Per tutto quanto sopra osservato, il ricorso principale e i due ricorsi per motivi aggiunti vanno respinti.

4.17) Le spese di lite possono essere compensate, considerata la fattispecie nel suo complesso, tra parte ricorrente, i soggetti costituitisi in giudizio e il soggetto interventore ad adiuvandum . Nulla si dispone sulle spese di lite nei confronti di AM s.p.a., in quanto non costituitasi in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui due ricorsi per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, così provvede:

- a) dichiara improcedibile, per sopravvenuta carenza d’interesse, l’istanza ex art. 116, comma 2, c.p.a., veicolata col ricorso principale;

- b) respinge il ricorso principale e i motivi aggiunti;

- c) compensa le spese di lite tra parte ricorrente, le parti costituitesi in giudizio e il soggetto intervenuto nel giudizio;

- d) nulla spese nei confronti di AM s.p.a.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

ND RI, Presidente

DR IT, Primo Referendario, Estensore

Marcello Faviere, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR IT	ND RI

IL SEGRETARIO