Pubblicato il 04/12/2025

N. 21949/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12403/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12403 del 2024, proposto da
Fondo di Assistenza Sanitaria Integrativa e Prevenzione Malattia – Fim Valore Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Dania Benedet, Luca Stramare, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del provvedimento, prot n. 0019640– DGPROGS-MDS-P del 19.09.2024, notificato a mezzo PEC in medesima data, con il quale il Ministero della Salute, dopo avere negato la remissione in bonis ai sensi dell’art. 2, comma 1, del D.L.16/2012, ha comunicato il proprio diniego di accoglimento della richiesta, formulata dall’odierno ricorrente, di rinnovo dell’iscrizione all’all’Anagrafe dei Fondi 2024 e di conseguente rilascio del relativo attestato;

nonché di ogni altro atto presupposto ovvero conseguente, anche non conosciuto, comunque connesso a quello impugnato;

con conseguente declaratoria di remissione in termini del ricorrente ai fini del rinnovo dell’iscrizione, a far data dal 31.07.2024, all’Anagrafe dei Fondi – SIAF e conseguente rilascio del relativo attestato ovvero ogni altra statuizione ritenuta più opportuna.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 ottobre 2025 la dott.ssa VI EM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Il Fondo sanitario ricorrente, già iscritto dal 2010 nell’Anagrafe dei Fondi Sanitari di cui al D.M. 31 marzo 2008 e al successivo D.M. 27 ottobre 2009, ha impugnato l’atto in epigrafe indicato con il quale il Ministero della Salute non ha accolto la sua richiesta di rinnovo dell’iscrizione all’Anagrafe per l’anno 2024 trasmessa per mezzo di posta certificata il 23 agosto 2024.

Il ricorrente, dopo aver esposto di aver sempre regolarmente rinnovato l’iscrizione nell’Anagrafe di anno in anno sin dal 2010, riporta che a fine luglio 2024 per il tramite del proprio compilatore non è riuscito ad accedere al portale informatico per le consuete attività di rinnovo entro il termine di scadenza del 31 luglio 2024, formulando così al Ministero istanza di reiscrizione, anche in virtù della c.d. “remissione in bonis”, prevista dall’art. 2, co 1, del d.l. n. 16 del 2012.

Il Ministero ha tuttavia respinto la richiesta di remissione nei termini e adottato il provvedimento ivi gravato.

Avverso tale provvedimento il ricorrente adduce motivi di ricorso così rubricati:

I. “ Violazione del principio di legalità: la norma secondaria non contiene una norma decadenziale ”;

II. “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, D.M. 17 ottobre 2009 ”;

III. “ Violazione del principio dell’affidamento ”;

IV. “ Eccesso di potere per errore di diritto e per difetto di presupposto ”;

V. “ Difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei fatti ”;

VI. “ Violazione dell’art. 2, co. 1, del d.l. 16/2012 ”;

VII. “ Violazione art. 10-bis della legge 241/1990 comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza ”.

2.Si è costituito il Ministero della Salute chiedendo il rigetto del ricorso in quanto infondato.

3. Con ordinanza del 23 dicembre 2024 n. 5970 l’istanza cautelare è stata accolta: Considerato quanto al periculum che le conseguenze, anche in termini di responsabilità nei confronti dei singoli cittadini iscritti al fondo e che subirebbero la perdita del diritto alla deduzione fiscale, appaiono imprevedibili;

Rilevato che in punto di fumus sussistano gli elementi per l’applicazione dell’istituto della rimessione in termini per errore scusabile atteso che nel caso di specie parte ricorrente si è attivata, per il tramite del proprio compilatore, nel termine indicato dalla normativa (25 luglio) per richiedere l’assistenza tecnica onde poter accedere al sistema per l’iscrizione ed essendosi tuttavia determinata un’incomprensione nelle comunicazioni tra le due parti dovuta alla nuova denominazione e al nuovo codice fiscale del fondo”.

4. Con memoria il ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

5. L’Amministrazione con memoria depositata il 12 settembre 2025 ha chiesto il rigetto del ricorso in quanto infondato e rappresentato che “ la ricorrente, seppur provvisoriamente iscritta in adempimento dell’ordinanza cautelare, ha omesso di inserire nella richiesta di iscrizione all'anagrafe, i seguenti documenti, il cui inserimento è espressamente previsto dal DM del 27 ottobre 2009 e condizione per il rilascio dell'attestato:

· schema di modelli di adesione relativi al singolo iscritto ed eventualmente al nucleo familiare (articolo 3 comma 3 lettera e) DM 27 ottobre 2009);

· bilancio preventivo per l’anno 2024 (articolo 3 comma 3 lettera d) DM 27 ottobre 2009).

Si ribadisce dunque che la ricorrente, anche alla luce della documentazione trasmessa dopo la fase cautelare, non ha diritto all’iscrizione .”

6. Da ultimo parte ricorrente con memoria di replica ha contraddetto anche a siffatte mancanze documentali e concluso per l’accoglimento del ricorso.

7. All’udienza pubblica del 14 ottobre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Il ricorso è fondato nei termini di cui di seguito.

9.Il ricorrente svolge attività dei fondi sanitari integrativi ai sensi dell’art. 9 del D.lgs. n. 502 del 1992, istituiti al fine di favorire l’erogazione di forme di assistenza sanitaria integrative rispetto a quelle assicurate dal servizio sanitario nazionale (SSN).

Con il d.m. 31 marzo 2008 è stato istituito presso il Ministero della Salute l’Anagrafe dei Fondi Sanitari e con successivo d.m. 27 ottobre 2009 definite le procedure e le modalità di funzionamento dell’Anagrafe.

In particolare, l’art. 3 del d.m. 27 ottobre 2009 nel disciplinare le modalità di iscrizione e di rinnovo all’anagrafe, al comma 1 dispone: “ I fondi sanitari si iscrivono all'Anagrafe ovvero rinnovano la loro iscrizione entro il 31 luglio di ciascun anno. .. ” e al successivo comma 6 che “ I fondi sanitari già iscritti all'Anagrafe nell'anno precedente, rinnovano l'iscrizione con la conferma della documentazione invariata, con la trasmissione di quella modificata e con la compilazione delle nuove informazioni relative all'attività gestionale ”.

La procedura di rinnovo dell’iscrizione, qui d’interesse, è gestita in base all’allegato tecnico al d.m. 27 ottobre 2009 mediante il “ sistema informativo anagrafe fondi sanitari ” (d’ora in avanti: SIAF), che consente la registrazione del compilatore ed il rinnovo da svolgersi nell’arco temporale tra il 1° gennaio ed il 31 luglio di ogni anno.

All’esito dell’iscrizione viene rilasciata, sempre per via telematica, un’attestazione valida per l’annualità di riferimento, che consente per tale annualità l’applicazione di benefici fiscali in favore dei contribuenti che aderiscono al fondo iscritto (art. 51 del d.P.R. n. 917 del 1986).

10. Così brevemente sintetizzata la disciplina, occorre delimitare la questione oggetto del presente giudizio, la quale ha esclusivamente ad oggetto il mancato rispetto da parte del ricorrente del termine del 31 luglio 2024 per trasmettere mediante il SIAF il rinnovo dell’iscrizione per l’anno 2024 nell’Anagrafe dei fondi sanitari, esulano invece da questo giudizio questioni ulteriori relative alla completezza della documentazione o al possesso dei requisiti per il rinnovo dell’iscrizione.

10.1 Parte ricorrente difatti ha impugnato la nota con cui il Ministero della Salute, dopo averle negato la remissione in bonis ai sensi dell’art. 2, comma 1, del d.l. n. 16 del 2012, richiesta dalla stessa ricorrente, ha ritenuto che “ ai sensi del DM 27 ottobre 2009 non si riscontrano elementi per poter accogliere la richiesta di iscrizione trasmessa per mezzo di posta certificata il 23 agosto2024, pertanto per l’anno 2024 non potrà essere rilasciato l’attestato di iscrizione all’Anagrafe di questo Ministero”.

10.2 Avverso tale provvedimento parte ricorrente prospetta plurimi motivi di illegittimità:

- il termine del 31 luglio di ogni anno per il rinnovo dell’iscrizione previsto dall’art. 3 del d.m. 27 ottobre 2009 non avrebbe carattere decadenziale, pertanto sarebbe violato il principio di legalità non essendo disposta alcuna decadenza per legge;

- conseguentemente il Ministero, avrebbe errato nell’interpretare il richiamato art. 3 e nel negare l’accoglimento della domanda presentata dal fondo;

-il comportamento del Ministero che con le proprie interlocuzioni protratte dal 25 luglio al 6 agosto e dunque anche dopo il termine del 31 luglio avrebbe indotto il ricorrente a confidare in un iter di rinnovo ancora aperto con possibilità di buon fine, anche dopo il termine del 31 luglio, violandone l’affidamento;

-il provvedimento sarebbe viziato altresì da eccesso di potere per errore di diritto (non esistendo una previsione normativa del termine decadenziale), nonché difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei fatti, poiché l’Amministrazione non avrebbe valutato e valorizzato la rilevante circostanza in base alla quale la procedura di rinnovo era stata avviata in data 25 luglio con la richiesta di riattivazione dell’utenza, di fatto avvenuta solo il successivo 31 luglio, ossia dopo ben sei giorni, quando il compilatore delegato, impossibilitato, avrebbe potuto riprenderla solo il successivo 1° agosto, data in cui tuttavia l’utenza ancora non funzionava e sarebbe stata poi ricontattata l’assistenza, che a sua volta avrebbe infine replicato il successivo 5 agosto;

-l’Amministrazione avrebbe errato nel non ritenere applicabile per analogia legis la “remissione in bonis ”, prevista dall’art. 2, co 1, del d.l. n. 16 del 2012, trattandosi di un principio generale di salvaguardia del contribuente in buona fede, e avendo il mancato rinnovo dell’iscrizione all’Anagrafe dei fondi ripercussioni di carattere prettamente fiscale (mancata deducibilità dei versamenti) nei confronti di tutti gli associati al Fondo ricorrente;

-infine risulterebbe violato l’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990 avendo l’Amministrazione omesso la comunicazione del preavviso di diniego.

10.3 L’Amministrazione ha replicato che il mancato rinnovo della domanda di iscrizione per l’anno 2024 non sarebbe dipesa da un problema di funzionamento del sistema, ma da errori e inadempienze del soggetto compilatore e che il termine del 31 luglio indicato all’art. 3 del d.m. 27 ottobre 2009 avrebbe natura perentoria per cui il sistema informatico, decorso tale termine, automaticamente non ammette domande. Nessun affidamento sarebbe stato leso, ben conoscendo il ricorrente la procedura seguita negli anni passati. L’art. 2, comma 1, del d.l. n.16 del 2012 in quanto norma tributaria non troverebbe applicazione nel caso di specie. La perentorietà del termine renderebbe infondata altresì la censura relativa alla violazione dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990.

11. Ritiene il Collegio che i motivi di ricorso possano essere trattati unitariamente in quanto strettamente connessi sul piano logico e giuridico.

11.1 Occorre rilevare che in via generale solo la legge può collegare al decorso del tempo il mutamento di una situazione giuridica, sia esso un potere dell'amministrazione (perenzione), sia esso un diritto o una facoltà del privato (decadenza).

Tuttavia l'individuazione del termine come perentorio è dalla giurisprudenza basata sulla ratio o sulla funzione dello stesso in rapporto alla fase del procedimento in cui si colloca l'adempimento.

“ Ove manchi un'espressa indicazione circa la natura del termine o gli specifici effetti dell'inerzia, deve aversi riguardo alla funzione che lo stesso in concreto assolve nel procedimento, nonché alla peculiarità dell'interesse pubblico coinvolto, con la conseguenza che, in mancanza di elementi certi per qualificare un termine come perentorio, per evidenti ragioni di favor, esso deve ritenersi ordinatorio ” (Cons. Stato, Sez. II, 22 gennaio 2020, n. 537, ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 6 giugno 2017, n. 2718, con riguardo anche a Cons. Stato, A.P., 25 febbraio 2014, n. 10).

Nel caso di specie la previsione del termine del 31 luglio di ogni anno (art. 3 d.m. 27 ottobre 2008) per poter rinnovare l’iscrizione nell’Anagrafe del fondo non è testualmente qualificato come termine perentorio, ma, come eccepito dall’Amministrazione, la sua funzione, tesa a consentire l’attività di “ verifica della coerenza delle prestazioni erogate con gli ambiti definiti dall'art. 1, comma 2, del decreto del Ministro della salute 31 marzo 2008 ” (art. 3, comma 8, lett. a) del d.m. 27 ottobre 2009) e di vigilanza ex art. 9, comma 9, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, depone per la perentorietà dello stesso.

Per cui il primo ed il secondo motivo di ricorso vanno disattesi.

11.2 E tuttavia si tratta di una interpretazione (quella sulla perentorietà del termine) che espone il privato chiamato a rispettarlo ad incertezza sugli effetti del mancato rispetto, nel caso di specie poi l’iterazione tra il compilatore e l’assistenza tecnica per come si è svolta portava a ingenerare un legittimo affidamento sulla pendenza della procedura (III motivo di ricorso), attesa anche l’assenza di una chiara previsione sulle conseguenze del mancato rispetto del termine nei richiamati decreti ministeriali che disciplinano l’istituzione dell’Anagrafe e la procedura per l’iscrizione ed il mantenimento della stessa nel tempo.

11.3 Nel caso di specie poi, per come si è evoluta la vicenda, emergono fatti che si sono dimostrati ostativi al rispetto del termine in questione.

In punto di ricostruzione dei fatti si legge infatti nella stessa memoria dell’Amministrazione che: “ In effetti, il “Fondo Integrazione Sanitaria e Prevenzione Malattia del Personale della Banca Popolare FriulAdria S.p.A”, nel mese di febbraio 2024 ha mutato denominazione sociale, a seguito di fusione per incorporazione nella Banca Crédit

Agricole Italia S.p.A.

All’atto della richiesta di riattivazione delle proprie credenziali di accesso al sistema, il compilatore ha indicato i dati del nuovo soggetto (l’odierno ricorrente Fondo di Assistenza Sanitaria Integrativa e Prevenzione Malattia – FIM Valore Salute) che ha denominazioni e riferimenti differenti, considerate le modifiche statutarie intervenute, da quelli per il quale era abilitato ad operare, con conseguente mancato riconoscimento delle credenziali da parte del sistema automatizzato.

…Invero, a fronte della richiesta del compilatore all’assistenza tecnica, in data 25 luglio 2024, di riattivazione dell’utenza (inoltrata mediante apertura di un ticket sul sistema informatico: doc. 16 della ricorrente) l’assistenza tecnica ha fornito immediato riscontro, il 26 luglio, con mail del seguente tenore: “in merito alla sua richiesta Le chiediamo di fornire informazioni sul fondo (denominazione e/o cf)” (doc. 17 della ricorrente).

A questa richiesta il compilatore ha risposto nel seguente modo: “In merito al ticket in oggetto, come tutti gli anni, è necessaria la riattivazione dell'utenza mi92487 di EL AN per poter trasmettere la documentazione necessaria al SIAF per l'ente FIM -FONDO INTEGRAZIONE SANITARIA E PREVIDENZA MALATTIA c.f. 91022010937” (doc. 18 della ricorrente) così indicando non la denominazione e il codice fiscale del fondo per il quale era abilitato ad operare, ma la nuova denominazione ed il nuovo il codice fiscale derivanti dal mutamento di denominazione del fondo, che però non trovavano nessuna corrispondenza nei dati già presenti nel sistema.

In altri termini, il compilatore ha fatto riferimento ad una richiesta di rinnovo per un soggetto che non risultava iscritto all’anagrafe dei fondi sanitari, il che spiega la ragione per la quale l’amministrazione non è stata n grado di fornire immediatamente le nuove credenziali di accesso al sistema.

Ciononostante, il 31 luglio 2024, alle ore 9.28 del mattino, l’assistenza tecnica ha comunicato:

“è stato eseguito il ripristino della utenza Nsis mi92487 sospesa ed impostata la password a Ministero.1 Le si richiede il cambio della password al primo accesso. Le ricordiamo che la password provvisoria ha una validità di 24h” (doc. 19 della ricorrente).

Il compilatore aveva quindi ancora tutta la giornata del 31 (ultimo giorno utile) per effettuare il nuovo accesso e inserire le modifiche di denominazione e codice fiscale.

Il 1° agosto il compilatore ha però riaperto un nuovo ticket all’assistenza tecnica del seguente tenore:

“Ringrazio per la risoluzione ma ho visto solo ora la mail che mi avete inviato ieri alle 09:28. Avendo, la password provvisoria, una durata di 24 ore sono ancora nelle condizioni di non poter accedere.

Chiedo, cortesemente, la riattivazione per poter accedere a NSIS con utenza mi92487 (DANIELE MARANO) e inoltrare la documentazione dell’ente FIM – FONDO INTEGRAZIONE SANITARIA E PREVIDENZA MALATTIA, codice fiscale 91022010937” (doc. 20 e 21 della ricorrente).

Ciò a dimostrazione del fatto che l’amministrazione, per il tramite dell’assistenza tecnica, aveva messo il compilatore nelle condizioni di rinnovare l’iscrizione tempestivamente, nonostante le erronee informazioni da quest’ultimo fornite… ”.

Dunque per quanto il compilatore si sia attivato quasi a ridosso (25 luglio) della scadenza del termine (31 luglio), per richiedere l’assistenza tecnica una volta verificata l’impossibilità di accedere al sistema con le precedenti credenziali, è pur vero che lo stesso si è attivato nel rispetto dei termini e che la successiva corrispondenza tra questi e l’assistenza tecnica si è protratta nei giorni a causa di un’incomprensione nelle comunicazioni tra le due parti dovuta alla nuova denominazione e al nuovo codice fiscale del fondo; finchè solo la mattina del 31 luglio l’assistenza tecnica ha potuto abilitare il compilatore con una password che tuttavia aveva una validità di 24 ore (“ è stato eseguito il ripristino della utenza Nsis mi92487 sospesa ed impostata la password a Ministero.1 Le si richiede il cambio della password al primo accesso. Le ricordiamo che la password provvisoria ha una validità di 24h ”) e che il compilatore ha per sua stessa ammissione visto solo il giorno successivo, quando ormai il termine era scaduto ed il sistema non consentiva più l’accesso.

Si legge poi nella relazione del compilatore: “ Le istruzioni presenti nel portale non forniscono l’esatta corrispondenza con i formati richiesti dall’applicazione costringendomi a tentativi che, come conseguenza, comportano nuovamente il blocco dell’utenza.

L’utenza viene sbloccata il 6 agosto consentendomi di completare l’installazione dell’applicazione. A questo punto non mi viene consentito l’accesso in quanto il codice fornito dall’applicazione non è conforme a quanto richiesto (Token non valido).

Contattato in proposito l’assistenza, questa provvede a ripristinare il collegamento con l’applicazione e, rieseguendone l’associazione, a questo punto posso, finalmente, accedere al portale.

A questo punto riscontro l’impossibilità di effettuare l’iscrizione, seppure tardivamente, in quanto l’inserimento della documentazione e la possibilità di effettuare la richiesta sono disattivati consentendone unicamente la consultazione.”

Il Fondo si è dunque attivato prontamente (23 agosto) formulando istanza di remissione nei termini al Ministero, evidenziando l’assenza di una propria responsabilità diretta ed allegando la relazione del compilatore incaricato.

11.4 Ritiene il Collegio che alla luce dell’evolversi della vicenda fattuale, dei motivi ostativi che sono emersi per consentire un tempestivo inoltro della istanza di rinnovo, e della immediata reazione del Fondo che, una volta saputo dell’operato del compilatore, si è immediatamente attivato possa trovare applicazione, nel caso di specie, lo strumento della rimessione in termini per errore scusabile il cui fondamento è da ricercarsi nei principi costituzionali di tutela delle garanzie difensive e del giusto processo (art. 37 c.p.a.) estensibili anche al “giusto procedimento” amministrativo.

Peraltro si tratta di remissione che, se tempestivamente accolta, non avrebbe nel caso di specie pregiudicato la funzione stessa del termine, sopra individuata nella necessità per l’Amministrazione di svolgere le successive attività di verifica e vigilanza, che non risulta fossero state già svolte nel mese di agosto 2024.

Devono pertanto trovare accoglimento il quarto ed il quinto motivo di ricorso con cui parte ricorrente lamenta il vizio di eccesso di potere per errore di diritto, difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei fatti, poiché l’Amministrazione non ha adeguatamente valutato la non chiara natura del termine del 31 luglio, l’evoluzione dei fatti che si sono dimostrati ostativi al rispetto del termine e la tempestiva attivazione del Fondo, onde concedere la remissione nei termini richiesta, sia pure facendo riferimento ad una norma del procedimento tributario (art. 2, comma 1, del d.l. n.16 del 2012) che disciplina una particolare fattispecie di remissione nei termini.

11.5 Il ricorso deve pertanto trovare accoglimento nei limiti in cui l’Amministrazione con il provvedimento gravato non ha consentito al Fondo la remissione in termini per il rinnovo dell’iscrizione nell’Anagrafe per l’anno 2024, con assorbimento degli ulteriori motivi di ricorso.

12. Le spese di lite sono compensate in ragione della novità e delle peculiarità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR NA GO, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

VI EM, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
VI EM	AR NA GO

IL SEGRETARIO