Pubblicato il 23/04/2026

N. 07310/2026 REG.PROV.COLL.

N. 13434/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 13434 del 2025, proposto dal Comune di Garlasco, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Serena Filippi Filippi, Nicolo' Adavastro, con domicilio eletto presso lo studio Alfredo Placidi in Roma, via Barnaba Tortolini;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Comune di Costa Masnaga, Comune di Marone, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della comunicazione del Ministero dell'Istruzione e del Merito Prot. n. 151392 del 4.9.2025 (doc. 1), con cui il Ministero ha escluso dalla graduatoria degli interventi ammessi a finanziamento a valere sui fondi del POC  - Programma operativo complementare al Programma Operativo Nazionale - PON "Per la Scuola" 2014-2020, il progetto di riqualificazione della palestra scolastica denominato "Palazzetto dello sport Garlasco";

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, anche allo stato non conosciuto, ivi inclusi:

- il Decreto del Direttore Generale dell'Unità di Missione PNRR del Ministero dell'Istruzione e del Merito n. 47 del 27 maggio 2025 (doc. 2), avente ad oggetto l'autorizzazione al finanziamento degli interventi individuati negli allegati 2 e 3 al decreto del Ministero dell'Istruzione e del merito del 14 novembre 2024, n. 228 (doc. 3), a valere sul POC  - Programma operativo complementare al PON "Per la scuola" 2014-2020, nella parte in cui iscrive il progetto del Comune di Garlasco con lo stato di "riserva";

- la nota interlocutoria del Ministero dell'Istruzione e del Merito Prot. n. 88930 del 3.6.2025 (doc. 4) con cui si afferma che il progetto di riqualificazione presentato dal Comune di Garlasco è stato iscritto con "riserva" per criticità legate al rispetto del costo parametrico;

− la graduatoria definitiva di cui all'allegato 1 al citato Decreto del Direttore Generale dell'Unità di Missione PNRR del Ministero dell'Istruzione e del Merito n. 47 del 27 maggio 2025 (doc. 2);

− la graduatoria definitiva di cui all'allegato 1 del Decreto Direttoriale n. 45 del 4 agosto 2022 (doc. 5) del Ministero dell'Istruzione e del Merito, degli interventi ammessi/non ammessi a finanziamento a valere sul PNRR, ai sensi dell'Avviso Pubblico n. 48040 del 2 dicembre 2021 (doc. 6), nella parte in cui non ammette il progetto presentato dal Comune di Garlasco in data 28 febbraio 2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2026 il dott. RO EL PI e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e DI

1. – Con il ricorso introduttivo del giudizio, il Comune ricorrente chiedeva l’annullamento del provvedimento in epigrafe indicato, con il quale è stata comunicata l’esclusione della domanda del Comune di Garlasco ai sensi dell’art.5, comma 2, lett. b) dell’avviso pubblico prot. n. 48040 del 2.12.2021 (“Avviso Pubblico”), emanato in attuazione del decreto del Ministero dell’Istruzione 2 dicembre 2021, n. 343, nonché gli ulteriori atti indicati in ricorso, inerenti al procedimento di ammissione al finanziamento nell’ambito del Programma Operativo Complementare (POC) “Per la Scuola” 2014-2020 di una palestra scolastica.

Nello specifico, nella comunicazione di esclusione impugnata, si rappresentava che “[…] [d]alle verifiche effettuate, si rileva che l’edificio oggetto di riqualificazione, denominato “Palazzetto dello sport Garlasco”, non risulta censito nell’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica. La candidatura presentata, pertanto, non è ammissibile a finanziamento, ai sensi di quanto previsto dell’articolo 4, comma 1, e dell’articolo 5, comma 2, lett. b),dell’Avviso pubblico ”.

1.1. In fatto, parte ricorrente deduce:

- di aver preso atto della necessità di procedere a significativi interventi di riqualificazione della struttura comunale, denominata Palazzetto dello Sport “DO UZ”, costruita nel 1982 e adibita a palestra a supporto dell’attività scolastica della scuola secondaria “Duca degli Abruzzi”;

- che detto immobile è ricompreso tra gli immobili sportivi di proprietà comunale ed il suo godimento è disciplinato da un puntuale regolamento d’uso;

- di aver presentato la propria candidatura (codice CUP: J59I22000010006), ai sensi dell’Avviso Pubblico Prot. n. 48040 del 2.12.2021, per l’ottenimento dell’erogazione del finanziamento PNRR, per un totale complessivo richiesto pari a 1.804.228, 91 Euro;

- che il Ministero resistente con nota del 31.3.2025 comunicava al Comune che, in esito all’esaurimento delle risorse del PNRR, il progetto avrebbe potuto essere finanziato con le riserve del POC-Programma operativo complementate “Per la Scuola” 2014-2020, invitando il Comune a manifestare il proprio interesse;

- che a seguito dell’inoltro della candidatura in data 7.4.2025, il Ministero ammetteva con riserva l’intervento proposto con decreto del 27.5.2025;

- che riceveva in seguito una richiesta di chiarimenti, con cui il Ministero rappresentava che l’intervento non sarebbe risultato “ riconducibile agli interventi di cui all’articolo 4, comma 1, lett. d) dell’Avviso, in quanto l’edificio oggetto dell’intervento non sembrerebbe una palestra scolastica, ma un palazzetto dello sport denominato Palazzetto dello sport DO UZ ed in quanto, tale struttura, sarebbe situata ad una distanza tale da non consentire un collegamento diretto e protetto con l’edificio scolastico servito. ”;

- che con nota del 17.6.2025 il Comune riscontrava la richiesta del Ministero segnalando che “ l’area per la costruzione del Palazzetto dello Sport DO UZ era stata individuata in ragione della vicinanza all’edificio scolastico Scuola Media Duca degli Abruzzi e a questo funzionale, considerato che il sedime adiacente all’edificio scolastico era soggetto a vincolo della Sovrintendenza per la presenza di resti dell’antico castello di epoca rinascimentale. Il Palazzetto dello sport DO UZ è utilizzato, fin dal 1982, dalla Scuola Media Duca degli Abruzzi nell’ambito dell’attività didattica ivi svolta, tramite spostamento pedonale degli studenti, scortati dagli insegnanti, per un breve tratto di circa 200 metri. La denominazione di Palazzetto dello sport, attribuito per enfasi all’opera pubblica in questione, non incide in alcun modo sulla natura funzionale dell’impianto quale palestra scolastica al servizio dell’attività didattica ”;

- di ricevere infine, in data 4.9.2025, la nota impugnata con cui il Ministero comunicava l’esclusione del progetto in ragione della mancata iscrizione dell’edificio nell’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica.

1.2. In diritto, parte ricorrente affida il ricorso ai seguenti motivi:

1) “Violazione artt. 1, 2, 3, e 10 bis l. 241/1990 – violazione delle regole del giusto procedimento, del contraddittorio e del principio di leale collaborazione –- carenza istruttoria - violazione dei principi di Buon andamento e buona ed efficiente amministrazione, trasparenza e correttezza – omessa comunicazione di avvio del procedimento e omesso preavviso di diniego - sviamento - illogicità e contraddittorietà manifesta - violazione art. 97 cost.” , con cui lamenta in via principale la violazione dell’art. 10- bis l. n. 241/1990 e la lesione delle prerogative del giusto procedimento, non avendo l’Amministrazione comunicato i motivi ostativi all’ammissione della domanda, prima di disporre l’esclusione;

2) “Violazione e falsa applicazione art. 1 comma 2bis e art. 3 l. 241/1990; violazione e falsa applicazione artt. 3, 4 e 5 dell’avviso pubblico n. 48040 del 2 dicembre 2021 del ministero dell’istruzione e del merito; eccesso di potere per difetto di istruttoria; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifesta; sviamento; violazione del principio di coerenza amministrativa; violazione del principio del legittimo affidamento, della correttezza e della buona fede oggettiva; violazione artt. 3 e 97 cost.” , con cui lamenta che il Ministero avrebbe violato l’affidamento ingenerato in merito all’ammissione al finanziamento del progetto, in quanto aveva già valutato positivamente la domanda presentata a valere sugli originari fondi PNRR, così come la Regione Lombardia nell’ambito dell’attività di individuazione dei fabbisogni regionali relativi al patrimonio di Edilizia scolastica;

3) “Violazione e falsa applicazione art. 1 comma 2bis e art. 3 l. 241/1990; violazione e falsa applicazione artt. 3, 4 e 5 dell’avviso pubblico n. 48040 del 2 dicembre 2021 del ministero dell’istruzione e del merito; eccesso di potere per difetto di istruttoria; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifesta; sviamento; violazione del principio di coerenza amministrativa; violazione del principio del legittimo affidamento, della correttezza e della buona fede oggettiva; violazione artt. 3 e 97 cost.” , con cui lamenta l’erroneità dell’esclusione, in quanto basata su un dato meramente formale, in considerazione del fatto che l’edificio sportivo in questione è da sempre dedicato ad attività didattica del vicino polo scolastico “Duca degli Abruzzi” ed è “ puntualmente censito all’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica con codice edificio n. 0180693138, risultando in definitiva la palestra una articolazione funzionale dell’edificio scolastico, e non già una struttura autonoma o indipendente che necessita di autonomo censimento ”.

1.3. Si costituiva l’amministrazione resistente chiedendo rigettarsi il ricorso e depositando memoria difensiva il 19.3.2026, con cui chiedeva – tra l’altro – l’estromissione del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in quanto l’intervento ricade nella competenza del solo Ministero dell’Istruzione e del Merito.

Nel merito, la difesa erariale rappresentava l’inammissibilità del finanziamento del progetto in quanto l’iscrizione all’anagrafe dell’edilizia scolastica è un requisito previsto a pena di esclusione dell’Avviso pubblico (art. 4 e 5).

2. – Il ricorso proposto non può trovare accoglimento.

3. – In via preliminare va richiamata la circostanza per cui l’Avviso pubblico che disciplina la procedura oggetto del giudizio (n. 48040 del 2 dicembre 2021) si inserisce nell’ambito del Piano nazionale di ripresa e resilienza – Missione 4 – Istruzione e Ricerca – Componente 1 – Potenziamento dell’offerta dei servizi di istruzione: dagli asili nido alle Università – Investimento 1.3: “Piano per le infrastrutture per lo sport nelle scuole”, finanziato dall’Unione europea – Next Generation EU.

Ai sensi dell’art. 4, comma 1, dell’Avviso citato, sono finanziabili proposte progettuali relative alla costruzione, messa in sicurezza e ristrutturazione di palestre o aree sportive all’aperto (cfr. DM 18 dicembre 1975 – punto 3.5) con riferimento a edifici pubblici adibiti ad uso scolastico del primo e del secondo ciclo di istruzione, censiti nell’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica al momento della presentazione della candidatura o comunque al momento della scadenza del presente avviso, ad eccezione degli edifici pubblici di competenza degli enti ricompresi nelle Province autonome di Trento e di Bolzano che non risultano rilevati nella predetta Anagrafe, e che prevedano, tra le altre, la riqualificazione architettonica, funzionale e messa in sicurezza di palestre scolastiche esistenti, anche attraverso l’adeguamento impiantistico e tecnologico degli spazi (art. 4, comma 1, lett. d) dell’Avviso pubblico). Inoltre, ai sensi dell’art. 5, co. 2, (‘Criteri di ammissibilità’), si prevedeva che “ non sono ammesse a finanziamento: […] b) richieste di contributo relative a edifici adibiti ad uso scolastico non censiti nell’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica (SNAES) al momento della presentazione della candidatura e comunque non oltre il termine di scadenza per la stessa previsto dal presente Avviso, salvo che per gli edifici degli enti locali appartenenti alle Province autonome di Trento e Bolzano che non risultano rilevati nella predetta Anagrafe . ”

3.1. In rito, va valutata in senso favorevole la richiesta di estromissione avanzata dal Ministero dell’economia e delle finanze, con memoria depositata in giudizio, alla luce della circostanza – documentata dalla suddetta amministrazione – per cui l’amministrazione centrale titolare della misura è unicamente il Ministero dell’Istruzione e del Merito.

3.2. Muovendo quindi all’analisi dei motivi di ricorso, il Collegio rileva l’infondatezza del primo motivo, con cui parte ricorrente ha lamentato la violazione del giusto procedimento e, in particolare, dell’art. 10- bis l. n. 241/1990.

Sul punto il Collegio ritiene di dover seguire l’orientamento già affermato da questo Giudice in relazione all’inapplicabilità della citata disposizione alle procedure concorsuali, nell’ambito delle quali sono da ricomprendere anche le procedure – come quella oggetto del presente ricorso – inerente all’ammissione ad un finanziamento.

In particolare, ad avviso del Collegio deve “ essere infatti condiviso l’orientamento secondo il quale si considerano procedure concorsuali (ai fini dell’esonero dall’obbligo di applicazione dell’art. 10 bis della l. n. 241 del 1990) tutte quelle connotate dalla previa pubblicazione di un avviso di partecipazione, con la fissazione delle regole per ciascun partecipante e la successiva selezione delle domande (T.A.R. Lazio – Roma, Sez. III, 4 maggio 2022, n. 5554; T.A.R. Lazio Roma, sez. V, 2 marzo 2023, n. 3525). In tali procedimenti, l’istaurazione del contraddittorio con l’Amministrazione risulta incompatibile con le esigenze di celerità della procedura, a prescindere dalla circostanza che i partecipanti alla stessa si trovino in una situazione di concorrenza reciproca e dall’esistenza di una graduatoria finale di merito (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III, 16 ottobre 2019, n. 4928). ” (Cons. St., VII, n. 8740/2025, in relazione ad una procedura per l’accesso a contributi per la realizzazione di nuovi posti letto presso alloggi o residenze per studenti).

Le esposte considerazioni sono pertanto sufficienti per respingere la doglianza in esame.

3.3. Con il secondo motivo di ricorso, il ricorrente si duole della lesione del legittimo affidamento, in quanto il provvedimento di esclusione impugnato si porrebbe in aperta contraddizione con le precedenti valutazioni della candidatura operate tanto dalla Regione Lombardia, quando dallo stesso Ministero.

Il motivo non può trovare accoglimento.

Come noto, la giurisprudenza amministrativa ha precisato che la tutela del legittimo affidamento, figura pretoria di matrice comunitaria, “ è subordinata a tre condizioni: la prima ha natura oggettiva, e riguarda il vantaggio che la parte consegue dalla situazione giuridica apparente (creata dal comportamento positivo della P.A.); in secondo luogo, è necessario che la parte intenda difendere un’utilità ottenuta in buona fede; infine, che la situazione di cui si chiede tutela si sia consolidata nel tempo, evidenziando una sicura stabilità (Cons. Stato, sez. II, 27 marzo 2023, n. 3112) ” (Cons. St., V., n. 1305/2025).

Nel caso di specie non risulta sussistente nessuno dei predetti elementi: infatti, l’Amministrazione non ha posto in essere alcun atto o comportamento in grado di generare una posizione di vantaggio in modo certo e univoco a favore del Comune ricorrente.

Ciò vale in primo luogo per ciò che riguarda la Regione Lombardia, amministrazione diversa dal Ministero resistente e i cui atti – invocati dal ricorrente – non avevano ad oggetto l’ammissione al finanziamento oggetto del ricorso, quanto piuttosto la ricognizione del fabbisogno regionale per l’edilizia scolastica, concludendosi con l’approvazione di un elenco che non comportava alcun onere a carico del bilancio regionale.

Peraltro, l’elenco redatto dalla Regione Lombardia era funzionale ad una “ valorizzazione ” degli interventi progettuali “ nell’ambito degli interventi previsti dal citato D.M. n. 343 del 2 dicembre 2021 ” (cfr. sub doc. 10, il decreto n. 2266 del 24.2.2022): l’art. 4 del D.M. 343/2021, al riguardo, espressamente richiedeva ai fini del finanziamento che il progetto fosse riferibile a “ edifici pubblici adibiti ad uso scolastico del primo e del secondo ciclo di istruzione, censiti nell'Anagrafe nazionale dell'edilizia scolastica al momento della presentazione della candidatura o comunque al momento della scadenza del presente avviso ”.

Analoghe considerazioni valgono per il decreto del D.G. del Ministero resistente del 27.5.2025 con cui, all’esito della presentazione della candidatura, veniva comunicato al Comune ricorrente che la proposta era stata oggetto di inclusione in graduatoria con riserva.

L’inclusione in graduatoria con riserva – ai sensi dell’Avviso pubblico – non corrisponde ad un titolo di ammissione al beneficio: è inequivocabile sul punto il tenore dell’art. 10, comma 2, dell’Avviso, secondo cui “ L’inserimento nelle graduatorie non costituisce di per sé titolo di ammissione al finanziamento, dovendo il Ministero procedere a tutte le verifiche necessarie rispetto alle dichiarazioni rese in sede di candidatura ”.

Analoga precisazione era peraltro contenuta nella precedente nota del Ministero del 31.3.2025 invocata a fondamento dell’affidamento violato: nella stessa, dopo aver comunicato la finanziabilità del progetto nell’ambito della diversa linea di finanziamento del Programma Complementare, esplicitamente rappresentava che: “ L’ammissione e finanziamento è subordinata alla valutazione positiva della candidatura originale (...) “ (doc. 13).

Come inoltre evidenziato dalla difesa erariale, l’ammissione con riserva del finanziamento si determinava nel caso di specie come conseguenza del fatto che il Comune, in sede di candidatura, aveva inserito un codice edificio riferito all’istituto di istruzione che ospita la popolazione scolastica indicata e non all’edificio oggetto di riqualificazione, eludendo così il sistema informativo di controllo predisposto come filtro di ammissione delle candidature telematicamente inviate tramite il portale web “Futura”.

Pertanto, ad avviso del Collegio, non sussistono circostanze, atti o altre indicazioni emananti dall’Amministrazione resistente che possano aver generato un’aspettativa in ordine all’ammissione al beneficio.

Conseguentemente, anche il secondo motivo di ricorso non può trovare accoglimento.

3.4. Esaminando infine l’ultimo motivo di ricorso – che impinge nel merito della ragione della esclusione – va ricordato che l’impugnato provvedimento di esclusione riporta la seguente motivazione: “ Dalle verifiche effettuate, si rileva che l’edificio oggetto di riqualificazione, denominato “Palazzetto dello sport Garlasco”, non risulta censito nell’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica. La candidatura presentata, pertanto, non è ammissibile a finanziamento, ai sensi di quanto previsto dell’articolo 4, comma 1, e dell’articolo 5, comma 2, lett. b),dell’Avviso pubblico ”.

Contrariamente a quanto allegato dal Comune ricorrente, la valutazione su cui poggia l’esclusione del progetto del Comune resiste alle censure di difetto di istruttoria o illogicità, risultando al contrario coerente con i requisiti previsti dall’Avviso pubblico che disciplina la presentazione delle candidature.

Più nello specifico, il requisito della iscrizione all’Anagrafe della edilizia scolastica dell’edificio oggetto di finanziamento (nel caso di specie, il palazzetto oggetto di riqualificazione) è un requisito previsto ai fini dell’ammissione a finanziamento dall’art. 5, comma 2, dell’Avviso pubblico e, ancor prima, dal presupposto art. 4 del D.M. n. 343 del 2 dicembre 2021, non impugnato sul punto da parte ricorrente.

Sulla necessità dello specifico requisito della iscrizione all’anagrafe edilizia scolastica, previsto dalla procedura D.M. 343 del 2 dicembre 2021, ai fini della legittima ammissione al finanziamento, si è peraltro già espresso questo Giudice, constatando come “ [d]alla lettura del testo dell’art. 4 c.1 dell’Avviso emerge chiaramente che le condizioni per l’ammissione al finanziamento degli edifici scolastici sono due: essere “adibiti ad uso scolastico” e “censiti nell’anagrafe”. Entrambe le condizioni dovevano sussistere al momento della presentazione della domanda. ” (Cons. St., VII, n. 8873/2023).

Il requisito richiesto del censimento nell’anagrafe dell’edilizia scolastica appare funzionale ad assicurare che il finanziamento sia utilizzato in relazione ad edifici destinati in via esclusiva all’istruzione e all’attività didattica, così garantendo il miglior uso delle risorse pubbliche rispetto all’obiettivo stabilito.

Non appare contestato che, nel caso di specie, tale requisito manchi.

Né può rilevare, in senso contrario, la diversa situazione, di tipo fattuale, evidenziata dal ricorrente per cui “ appare infatti evidente che l’edificio sportivo in questione risulta da sempre dedicato ad attività didattica ” (ricorso, p. 15).

Tale allegazione, da un lato, introduce un criterio diverso e non controllabile, di selezione dei progetti, fondato sul carattere “dedicato” della struttura che non trova alcun sostegno nella disciplina di cui all’Avviso pubblico o al D.M. presupposto.

Dall’altro, la ricostruzione di parte ricorrente appare smentita in fatto, posto che dallo stesso regolamento d’uso depositato in giudizio (cfr. doc. 8) si evince che l’edificio in questione opera come impianto sportivo comunale, che può essere dato in concessione d’uso ad associazioni private, anche per scopi di lucro e dietro remunerazione di tariffe d’uso.

Ne discende, pertanto, che l’esclusione del progetto del Comune ricorrente risulta basata sulla rilevata assenza di un requisito previsto come criterio di ammissibilità dall’Avviso e risulta immune dalle censure del motivo di ricorso in esame.

4. – Dalle considerazioni sopra svolte discende quindi l’infondatezza del ricorso, che deve essere respinto, disponendo la compensazione delle spese di lite alla luce della novità e delle peculiarità della questione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa estromissione del Ministero dell’economia e delle finanze, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN SS, Presidente

Giovanni Caputi, Referendario

RO EL PI, Referendario, Estensore

L'OR	IL PRESIDENTE
RO EL PI	AN SS

IL SEGRETARIO