Pubblicato il 28/01/2026

N. 00406/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01162/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1162 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Associazione ON BO, in persona del legale rappresentante pro tempore , in relazione alla procedura CIG 98390977B2, rappresentata e difesa dall'avvocato Fabio ND Bifulco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Cesano Maderno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Samantha Battiston, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Città Metropolitana di Milano- Ufficio Unico Associato tra Città Metropolitana di Milano e la Provincia Monza e Brianza, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Nadia Marina Gabigliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Gruppo Gheron S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Gorlani, Linda Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ats Agenzia di Tutela della Salute (Ats) della Brianza, Regione Lombardia, Provincia Monza e Brianza, Gruppo Gheron S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della “lettera di invito offerta finale” comunicata in data 21 marzo 2025 relativa alla “fase 3” della procedura di dialogo competitivo CIG 98390977B2 per la individuazione di un operatore economico “per affidamento in concessione e/o alienazione con vincolo di destinazione d’uso”;

- di ogni atto di approvazione della anzidetta lettera di invito e della documentazione concorsuale, o comunque connesso, conseguente o presupposto, ivi inclusa la determinazione dirigenziale del Comune di Cesano Maderno n. 69/E del 17 marzo 2025, nonché la determinazione dirigenziale della Stazione Unica Appaltante della Provincia di Monza Brianza – Città Metropolitana di Milano n. 694 del 20 marzo 2025.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ASSOCIAZIONE MONTE TABOR il 17/9/2025:

- della determinazione dirigenziale del Comune di Cesano Maderno n. 245/E del 27 agosto 2025, come comunicata con la nota Prot_Par 0048137 del 5 settembre 2025, recante aggiudicazione in favore della società Gruppo Gheron S.r.l., della procedura di dialogo competitivo CIG 98390977B2;

- di ogni atto presupposto, connesso o conseguente, ivi inclusa la determinazione dirigenziale della SUA della Provincia di Monza e Brianza n. 2397 del 6 agosto 2024, recante proposta di aggiudicazione;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con la controinteressata, con effetti ex tunc o, in subordine, ex nunc nella parte del contratto ancora da eseguire, e con riserva di agire per il risarcimento per equivalente monetario ai sensi e nei termini di cui all'art. 30, comma 5, c.p.a.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ASSOCIAZIONE MONTE TABOR il 7/10/2025:

- della determinazione dirigenziale del Comune di Cesano Maderno n. 245/E del 27 agosto 2025, come comunicata con la nota Prot_Par 0048137 del 5 settembre 2025, recante aggiudicazione in favore della società Gruppo Gheron S.r.l., della procedura di dialogo competitivo CIG 98390977B2;

- di ogni atto presupposto, connesso o conseguente, ivi inclusa la determinazione dirigenziale della SUA della Provincia di Monza e Brianza n. 2397 del 6 agosto 2024, recante proposta di aggiudicazione;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato con la controinteressata, con effetti ex tunc o, in subordine, ex nunc nella parte del contratto ancora da eseguire, e con riserva di agire per il risarcimento per equivalente monetario ai sensi e nei termini di cui all'art. 30, comma 5, c.p.a.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Cesano Maderno e di Città Metropolitana di Milano- Ufficio Unico Associato Tra Città Metropolitana di Milano e La Provincia Monza e Brianza e di Gruppo Gheron S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 gennaio 2026 il dott. ND IP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’Associazione ON BO ha impugnato la “lettera di invito offerta finale” comunicata in data 21 marzo 2025 relativa alla “fase 3” della procedura di dialogo competitivo CIG 98390977B2, indetta per l’affidamento della gestione della Residenza Sanitaria Assistenziale (RSA) “DO IL EA (d’ora in avanti, anche “ RSA ” o “ RSA DO AN ”), nel Comune di Cesano Maderno (MB).

1.1. A sostegno del ricorso, la ricorrente deduce in fatto di essere risultata aggiudicataria, in data 11.10.2000, della concessione per la gestione della RSA DO AN. Il contratto di concessione, stipulato il 6.7.2001, prevedeva una durata ventennale, con facoltà di rinnovo per una sola volta e, in mancanza, la potestà del Comune di imporre una proroga fino a dodici mesi.

Il Comune, dopo aver disposto quattro proroghe “tecniche” dal 21.8.2021 al 31.10.2024, avrebbe avviato con ritardo, il 25.5.2023, una procedura di dialogo competitivo per la vendita dell’immobile o l’affidamento in concessione del servizio, articolata in tre fasi: i) manifestazione di interesse; ii) dialogo competitivo; iii) “fase 3” con invito a presentare offerte finali. La ricorrente ha partecipato alla gara solo per l’acquisto della proprietà e, in assenza di informazioni sull’esito della seconda fase ha adito questo Tar con ricorso notificato il 26.9.2024, avente R.G. n. 2419/2024.

Il Comune ha individuato la migliore ipotesi di affidamento e ha avviato la terza fase con la lettera di invito, limitata alla sola opzione dell’affidamento in concessione, che la ricorrente ha impugnato con motivi aggiunti il 25.11.2024.

Il 20.1.2025, la ricorrente ha appreso che nessuna offerta era pervenuta e che il Comune aveva indetto un incontro il 23.1.2025 per rivalutare alcuni elementi da porre a base di gara.

Il 21.3.2025 il Comune ha poi trasmesso una nuova “lettera di invito offerta finale” relativa a una ulteriore “fase 3”, modificando (secondo la prospettazione attorea) oggetto e durata della concessione.

1.2. In diritto, vengono articolati i seguenti motivi:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 64, d.lgs. 50/2016 e dell’art. 30, d.lgs. 36/2023, nonché dei principi generali della evidenza pubblica – eccesso di potere per violazione della lex specialis, per contraddittorietà e per sviamento .

Il Comune avrebbe violato le disposizioni del d.lgs. 50/2016 e del d.lgs. 36/2023 (quest’ultimo applicabile al nuovo segmento procedimentale) in forza delle quali il dialogo competitivo si conclude con l’individuazione della soluzione migliore e segue una sola fase di presentazione delle “offerte finali”, senza modifiche sostanziali all’oggetto del contratto o alle condizioni di gara. Infatti, l’Amministrazione, anziché avviare una nuova procedura, avrebbe modificato elementi essenziali della concessione e della gara e sollecitato nuove offerte “finali” in violazione della lex specialis e dei principi di evidenza pubblica;

II) Eccesso di potere per difetto e travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, nonché per impossibilità parziale delle prestazioni dedotte in concessione – violazione del diritto alla titolarità del rapporto di accreditamento/convenzionamento .

La nuova fase del dialogo competitivo presupporrebbe la “voltura” degli atti di accreditamento in favore del concessionario, anche ai fini dell’equilibrio economico, e ciò violerebbe l’autonomia contrattuale della ricorrente e introdurrebbe un elemento di impossibilità che altererebbe il corretto svolgimento della procedura.

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 14, D.P.R. 201/2022 e degli artt. 42, comma 2, e 48, d.lgs. 267/2000 .

La scelta tra alienazione dell’immobile e affidamento in concessione del servizio avrebbe richiesto la valutazione preventiva e la “ apposita relazione ” ex art. 14, commi 2 e 3, D.P.R. 201/2022, da adottare “ prima dell’avvio ” della procedura. Il Comune non avrebbe svolto tale adempimento, dato che la decisione è stata assunta con sole determinazioni dirigenziali; in ogni caso, la decisione spettava al Consiglio ex art. 42, comma 2, d.lgs. 267/2000 o, in subordine, alla Giunta ex art. 48 del medesimo decreto.

2. Si è costituito il Comune resistente, eccependo che il ricorso sarebbe inammissibile, in quanto reitererebbe doglianze già dedotte nel giudizio R.G. n. 2419/2024, e comunque infondato: la procedura di dialogo competitivo mira a individuare la soluzione migliore per le esigenze pubbliche, e la scelta della concessione è stata coerente con tale obiettivo, anche perché la ricorrente non ha presentato soluzioni da discutere.

3. Si è costituita, per resistere al ricorso, la Città Metropolitana di Milano.

4. Con il primo atto di motivi aggiunti, assistito da richiesta di misure cautelari, parte ricorrente ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione in favore della società Gruppo Gheron S.r.l., riproponendo i vizi di illegittimità sollevati con il ricorso introduttivo del giudizio, ed evidenziando che il giudizio avente R.G. n. 2419/2024 è stato deciso da questo Tar con sentenza n. 2312 del 17 giugno 2025, che ha tra l’altro dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse alla contestazione della prima lettera di invito, per avere il Comune trasmesso la nuova lettera di invito gravata in questa sede.

5. Si è costituita la controinteressata Gruppo Gheron S.r.l. (d’ora innanzi, anche “Gruppo Gheron” o “Gheron”).

6. Con il secondo atto di motivi aggiunti, la ricorrente ha dedotto nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte, e segnatamente:

I) Violazione e falsa applicazione del d.lgs. 50/2016 e del d.lgs. 36/2023 sotto diversi profili – violazione e falsa applicazione dei principi generali della evidenza pubblica - eccesso di potere per violazione della lex specialis, per contraddittorietà, illogicità, e per violazione della par condicio .

In particolare, l’aggiudicataria non avrebbe presentato un PEF asseverato da soggetto terzo autorizzato, come richiesto dalla lettera d’invito, ma solo firme del legale rappresentante, con successive versioni aggiornate prive di asseverazione valida, con ciò violando i principi di evidenza pubblica, concorrenza e par condicio .

7. In vista della camera di consiglio fissata per la delibazione dell’istanza cautelare presentata nel primo ricorso per motivi aggiunti, le parti hanno svolto attività difensiva:

- le parti resistenti e quella controinteressata ribadendo (o deducendo) l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e di interesse a ricorrere (in quanto la ricorrente non ha presentato l’offerta finale), e comunque la sua infondatezza;

- la parte ricorrente insistendo nelle proprie tesi.

8. Con ordinanza n. 1204 del 28 ottobre 2025, questo Tribunale ha accolto l’istanza cautelare formulata nel primo ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, sospeso gli atti impugnati.

9. Le parti hanno svolto ulteriore attività difensiva in vista della trattazione del merito, e, all’udienza pubblica del 12 gennaio 2026, la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, occorre esaminare l’eccezione, sollevata dal Comune e dalla Città Metropolitana, di inammissibilità del ricorso in quanto volto a riproporre le doglianze formulate nell’ambito del giudizio R.G. n. 2419/2024.

L’eccezione è infondata.

È dirimente osservare che le censure avanzate nell’odierno gravame concernono provvedimenti diversi da quelli contestati nel precedente giudizio, definito con sentenza n. 2312 del 2025: in quest’ultima pronuncia si è del resto evidenziato che la nuova lettera di invito, oggi impugnata, afferisce “ una procedura con nuovo capitolato, nuovo schema di concessione e nuovo studio di fattibilità, sostitutivi di quelli [nel giudizio R.G. 2419/2024] gravati ”.

L’oggetto della controversia in esame, dunque, non può dirsi coincidente con quello del ricorso deciso con la pronuncia n. 2312/2025 di questa Sezione.

2. Ancora in via preliminare, devono essere scrutinate le eccezioni di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e di interesse a ricorrere, sollevate dalle amministrazioni costituite e dalla società controinteressata, sul presupposto che la ricorrente non ha presentato l’offerta finale.

Dette eccezioni sono infondate.

In via preliminare, va ricordato che la legittimazione ad agire deve essere ricondotta alla titolarità effettiva di una posizione di interesse differenziato e qualificato sulla base di quanto prevede lo statuto normativo del potere.

L’interesse ad agire, ai sensi dell’art. 100 c.p.c., (applicabile nel processo amministrativo per il tramite del rinvio esterno di cui all’art. 39, comma 1, c.p.a.), è la condizione richiesta per poter proporre una domanda o per poter contraddire alla stessa ed implica la necessità che il ricorrente ottenga un’effettiva utilità e, cioè, un risultato di vantaggio dall’accoglimento del ricorso. Corollari dell’interesse ad agire sono: i) la personalità, nel senso che l’utilità deve essere riconducibile al soggetto che propone il ricorso; ii) l’attualità, nel senso che l’interesse deve esistere al momento del ricorso, non essendo sufficiente la mera eventualità della lesione; iii) la concretezza, nel senso che il pregiudizio deve essersi effettivamente verificato.

2.1. Nel caso di specie, la legittimazione a ricorrere dell’Associazione ON BO è radicata dal fatto che l’Associazione ha richiesto di partecipare al dialogo competitivo, è stata invitata formalmente dal Comune e vi ha effettivamente preso parte, risultando destinataria specifica della lettera di invito oggetto del ricorso introduttivo. Tali circostanze valgono a definire la titolarità di una posizione giuridica qualificata e differenziata rispetto a quella del quisque de populo , determinando la sussistenza della legittimazione ad agire in capo alla ricorrente.

2.2. L’interesse ad agire è invece garantito dal fatto che la ricorrente ha impugnato la “lettera di invito offerta finale” comunicata in data 21 marzo 2025 della procedura di dialogo competitivo per cui è causa, contestando la stessa scelta in radice di procedere con una lettera di invito all’offerta finale, anziché di indire una nuova procedura di gara. La finalità sottesa alla domanda è quella, specificata nella memoria del 24 ottobre 2025, a che il Comune, in sede di riesercizio del potere, valuti la possibilità di procedere alla alienazione dell’immobile o comunque vi espunga l’accreditamento sanitario ed il connesso rapporto contrattuale, evitando di turbarne il godimento e che, nelle more di tali valutazioni, possa affidare alla ricorrente la gestione del servizio in via interinale. Le utilità strumentali perseguite sono idonee, ad avviso di questo Collegio, a configurare l’interesse ad agire dell’Associazione ON BO, in quanto non appare revocabile in dubbio che lo svolgimento della terza fase del dialogo competitivo, così come disposta dall’amministrazione resistente, abbia determinato un pregiudizio concreto e immediato sull’aspirazione della ricorrente ad un riesercizio del potere nei termini suesposti. Senza dimenticare, poi, che, per consolidata giurisprudenza, nelle controversie in tema di contratti pubblici nelle quali “ si faccia questione della mancata pubblicazione del bando (ipotesi a cui va senz’altro assimilata quella della mancata pubblicazione di modifiche sostanziali di esso), per essere legittimati ad impugnare i relativi atti è sufficiente allegare la propria condizione di società operante nel settore oggetto della procedura, senza che sia necessario dimostrare, altresì, di possedere tutti i requisiti occorrenti per essere invitati alla gara e risultarne aggiudicatari all’esito (cfr., ex multis, C.d.S., A.P. 7 aprile 2011, n. 4; id., Sez. IV, 5 aprile 2006, n. 1789; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 4 settembre 2018, n. 9145) ” (T.A.R. Veneto, 12 ottobre 2018, n. 940).

3. Tanto premesso, può passarsi ad esaminare il merito della controversia.

Ad avviso del Collegio, è fondato il primo motivo del ricorso introduttivo, riproposto nel primo ricorso per motivi aggiunti, con il quale si lamenta che il Comune avrebbe ingiustamente modificato elementi essenziali della procedura di dialogo competitivo oggetto di causa, invece che avviare una nuova procedura.

Si premette che la procedura di dialogo competitivo, in relazione alla quale è stata trasmessa la lettera di invito gravata, è stata bandita anteriormente al primo luglio 2023, e pertanto è soggetta alla disciplina del vecchio codice dei contratti pubblici, approvato con Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50. Dal tenore della lettera di invito, e della presupposta determinazione del 17.3.2025, n. 69E, si evince, infatti, che era intenzione del Comune resistente “ proseguire con la procedura di dialogo competitivo ” (cfr. la determinazione n. 69E, doc. 2 di parte ricorrente, a pag. 2) già avviata in data 25.5.2023.

Si rammenta al riguardo che, ai sensi del combinato disposto degli artt. 226, comma 2 e 229, comma 2 del D. Lgs. n. 36/2023, le disposizioni del nuovo codice dei contratti pubblici si applicano alle procedure i cui bandi o avvisi siano stati pubblicati successivamente al primo luglio 2023 (cfr. sul punto Cons. Stato, Sez. V, 18 ottobre 2024, n. 8352).

Ciò posto, si osserva che, in tema di dialogo competitivo, l’art. 64 del d.lgs. 50/2016 prevede la possibilità – che invero costituisce la caratteristica essenziale della relativa procedura - per l’amministrazione di avviare con i partecipanti un dialogo su qualsiasi aspetto dell’affidamento, finalizzato al miglioramento delle proposte in vista dell’individuazione della soluzione più soddisfacente, e di richiedere ai partecipanti chiarimenti, precisazioni e integrazioni delle offerte finali. L’articolo 64 cit. chiarisce, tuttavia: - che “durante il dialogo le stazioni appaltanti garantiscono la parità di trattamento di tutti i partecipanti” (comma 6); - che, “tuttavia le precisazioni, i chiarimenti, i perfezionamenti o i complementi delle informazioni non possono avere l'effetto di modificare gli aspetti essenziali dell'offerta o dell'appalto, compresi i requisiti e le esigenze indicati nel bando di gara, nell'avviso di indizione di gara o nel documento descrittivo, qualora le variazioni rischino di falsare la concorrenza o di avere un effetto discriminatorio” (comma 10); - e, con norma di chiusura, che “le disposizioni di cui alle lettere a) e b) del comma 11 [che consentono alla stazione appaltante di integrare da quanto emerso nel dialogo competitivo i documenti alla base delle offerte ricevute] si applicano qualora da ciò non consegua la modifica sostanziale di elementi fondamentali dell'offerta o dell'appalto, comprese le esigenze e i requisiti definiti nel bando di gara, nell'avviso di indizione di gara o nel documento descrittivo, ovvero che non si rischi di falsare la concorrenza o creare discriminazioni” .

I concorrenti nella procedura disciplinata dall’art. 64 del previgente codice, dunque, vengono invitati a presentare le offerte finali in base alle soluzioni individuate nella fase del dialogo; dopodiché, la stazione appaltante non può modificare in modo sostanziale gli elementi fondamentali delle offerte o dell’affidamento: i) a mezzo di chiarimenti o precisazioni (laddove da ciò derivino effetti potenzialmente discriminatori o distorsivi della concorrenza); ii) mediante integrazioni documentali delle offerte ricevute o ulteriori negoziazioni.

Nella vicenda in esame è accaduto che, essendo andata deserta la c.d. “fase 3” della procedura, l’amministrazione comunale ha aperto nuove interlocuzioni, per poi invitare le imprese partecipanti a presentare offerte, a condizioni diverse rispetto a quelle originariamente previste dal bando.

Ciò si pone in contrasto non soltanto con il divieto, nel dialogo competitivo, di “ modificare gli aspetti essenziali ” dell’affidamento dopo la conclusione della fase di dialogo (art. 64, co. 10 del d.lgs. 50/2016), ma più in generale con l’obbligo per la stazione appaltante di rispettare la lex specialis della procedura, che deve essere osservato anche nell’ambito di procedure flessibili come quella oggetto di causa.

Invero, per consolidata giurisprudenza, le regole contenute nel bando di gara vincolano rigidamente l’operato dell’amministrazione procedente, la quale è obbligata alla loro applicazione senza alcun margine di discrezionalità, per preservare i principi di affidamento e di parità di trattamento tra i concorrenti che sarebbero pregiudicati ove si consentisse di modificare le regole (o anche disapplicarle) a seconda delle varie condizioni dei partecipanti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 4 maggio 2022, n. 3492); per questa ragione si afferma anche che il bando deve essere interpretato in termini strettamente letterali (cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 luglio 2021, n. 5203; VI, 23 giugno 2021, n. 4817; IV, 14 giugno 2021, n. 4561; Cons. Stato, sez. III, 21 marzo 2022, n. 2003, che definisce “ intangibili ” le prescrizioni di un bando).

Ne consegue che solamente le modifiche marginali della lex specialis non obbligano la stazione appaltante a procedere alla rinnovazione della pubblicazione di un nuovo bando (Cons. Stato, Sez. V, 4 novembre 2024, n. 8729; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 19 giugno 2023, n. 3701).

Nel caso di specie, ad avviso del Collegio le variazioni introdotte dalla stazione appaltante rispetto al bando di gara non presentano una rilevanza marginale, e producono effetti potenzialmente distorsivi della concorrenza e discriminatori.

In tal senso, appaiono decisivi i seguenti aspetti, evidenziati da parte ricorrente e risultanti dagli atti: l’importo complessivo della concessione è aumentato da € 89.006.070,19 ad € 150.757.138,08; è stata inserita la possibilità di offrire un canone iniziale ridotto per i primi tre anni; la durata della concessione è passata da 20 a 22 anni; è stato modificato il quadro economico e temporale degli interventi da eseguirsi.

Si tratta di modifiche che incidono in modo sostanziale su elementi fondamentali dell’affidamento, e che dunque non potevano essere introdotte in corso di gara senza ricorrere ad una nuova procedura, nel rispetto dei principi di concorrenza e di evidenza pubblica.

4. È quindi fondato il primo motivo del ricorso introduttivo, riproposto nel primo motivo dei primi motivi aggiunti.

Dall’accoglimento delle suddette censure deriva l’annullamento della “ lettera di invito offerta finale ” impugnata e del consequenziale provvedimento di esclusione impugnato con motivi aggiunti.

5. Devono invece ritenersi assorbiti gli ulteriori mezzi di gravame, il cui accoglimento non comporterebbe alcun vantaggio per la parte ricorrente.

6. La peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese di lite tra tutte le parti costituite. Non vi è luogo a provvedere sulle spese nei confronti delle parti non costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la lettera di invito e il provvedimento di aggiudicazione in epigrafe indicati.

Spese compensate tra tutte le parti costituite. Nulla per le spese nei confronti delle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

FA MI, Presidente

Silvana Bini, Consigliere

ND IP, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ND IP	FA MI

IL SEGRETARIO