Pubblicato il 13/02/2026

N. 00455/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02536/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2536 del 2025, proposto da
OL FO EO, IA LA SI Di PA, IA SI Di PA, EN SI Di PA e AS SI Di PA, rappresentati e difesi dagli avvocati Valentina Canale e Alessandro Pallottino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Oliveri, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Fiore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della determinazione n. 379 del 23 settembre 2025 con cui il Comune intimato ha concluso positivamente la conferenza di servizi indetta per l’esame e la verifica del progetto dei lavori di sistemazione idraulica del torrente Saja-Castello a valle della strada statale 113, a protezione del centro abitato e delle infrastrutture primarie, precisando che tale atto aveva il valore di approvazione del progetto esecutivo e sostituiva tutti gli atti di assenso resi dagli enti competenti.

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026 il dott. NI EL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, comproprietari di terreni siti nel Comune di Oliveri, hanno impugnato la determinazione n. 379 del 23 settembre 2025 con cui il Comune ha concluso positivamente la conferenza di servizi indetta per l’esame e la verifica del progetto dei lavori di sistemazione idraulica del torrente Saja-Castello a valle della strada statale 113, a protezione del centro abitato e delle infrastrutture primarie, precisando che tale atto ha il valore di approvazione del progetto esecutivo e sostituisce tutti gli atti di assenso resi dagli enti competenti.

Nel ricorso, per quanto in questa sede interessa, si rappresenta in fatto e in diritto quanto segue: a) la determinazione non è stata comunicata a tutti gli interessati, essendo stata trasmessa tramite posta elettronica certificata al solo ricorrente EN SI in data 24 settembre 2025; b) dal piano particellare allegato al progetto approvato risulta che il progetto interessa beni di proprietà dei ricorrenti, con previsione di espropriazione e di occupazione temporanea in funzione della realizzazione di due vasche di laminazione; c) nonostante l’incidenza diretta del procedimento sulla sfera giuridica dei ricorrenti, essi sono rimasti esclusi dalle garanzie partecipative previste dal D.P.R. n. 327/2001; d) EN SI ha chiesto di partecipare alla conferenza con posta elettronica certificata del 20 giugno 2022, qualificandosi come comproprietario delle aree interessate ai sensi degli artt. 7 e 9 della legge n. 241/1990, ma tale partecipazione non può a surrogare le comunicazioni dovute ai proprietari, mancando una delega o la spendita del nome altrui, e, in ogni caso, lo stesso EN SI non ha ricevuto le comunicazioni previste dal D.P.R. n. 327/2001; e) risulta, quindi, la violazione dell’art. 11 del D.P.R. n. 327/2001 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, nonché la violazione dell’art. 16 del D.P.R. n. 327/2001 per omessa comunicazione di avvio del procedimento di approvazione del progetto e della dichiarazione di pubblica utilità, atteso che l’approvazione del progetto in conferenza dei servizi, insistendo su aree con destinazione agricola, comporta una variante allo strumento urbanistico e l’apposizione del vincolo espropriativo e tali fasi costituiscono segmenti procedimentali autonomi per i quali l’ordinamento impone puntuali forme di partecipazione in favore dei proprietari; f) sussiste, altresì, la violazione degli artt. 32 e 97 della Costituzione e dei principi CEDU in materia di tutela della proprietà; g) in via subordinata si deduce la violazione degli artt. 33 e 37 del D.P.R. n. 327/2001, nonché il difetto di istruttoria e l’illogicità manifesta, in relazione all’approvazione del progetto e si contesta la relazione di esproprio e le scelte progettuali, in quanto non si è tenuto conto della diminuzione di valore del bene residuo ai fini della determinazione dell’indennità e vi è un’incongruenza nella previsione di una indennità aggiuntiva ricondotta all’art. 37, comma 9, del D.P.R. n. 327/2001, pur essendo i terreni indicati come agricoli secondo il Piano Regolatore Generale; h) per la vasca a valle, inoltre, l’espropriazione riguarda il solo perimetro, lasciando in proprietà privata l’area interna destinata ad allagamento, con conseguente distruzione delle colture e con imposizione di fatto di un asservimento e di oneri di manutenzione che dovrebbero invece gravare sull’Amministrazione; i) si richiama al riguardo il passaggio della relazione geologica in cui si prevede la necessità di pulizia e asportazione dei materiali depositati dopo gli eventi di piena; l) si contesta infine la scelta di realizzare due vasche di laminazione, in quanto l’alternativa della sola riprofilatura dell’alveo è stata esclusa con affermazione generica e non sorretta da dati e si evidenziano criticità in punto di aggiornamento e attendibilità degli studi posti a base della localizzazione e della tenuta idraulica delle opere.

Il Comune di Oliveri si è costituito in giudizio e ha svolto, in sintesi, le seguenti difese: a) i ricorrenti sostengono di non avere ricevuto alcuna comunicazione individuale, salvo il ricorrente EN SI, e contestano che la partecipazione di questi al procedimento possa valere anche per gli altri comproprietari, in assenza di un mandato o di rappresentanza; b) il gravame è inammissibile per difetto di interesse, atteso che la determinazione conclusiva della conferenza di servizi e la fase di approvazione del progetto hanno carattere programmatorio e non producono una lesione attuale della posizione soggettiva dei proprietari; c) la procedura espropriativa in senso proprio è infatti successiva e impone le comunicazioni individuali previste dal D.P.R. n. 327/2001, nonché le tutele correlate alla determinazione e corresponsione delle indennità; d) la conferenza di servizi decisoria semplificata prevista dalla legge regionale n. 7/2019 è uno strumento di semplificazione volto a concentrare l’acquisizione dei pareri e degli assensi e, comunque, è stata garantita la conoscibilità degli atti mediante il deposito del progetto esecutivo presso la sede municipale e l'accessibilità di tale documento; e) deve valorizzarsi la circostanza che il ricorrente EN SI ha avuto conoscenza del procedimento, ha chiesto di partecipare ai lavori della conferenza e ha prodotto memorie; f) ciò dimostra il raggiungimento dello scopo sostanziale perseguito dalla previste garanzie partecipative (Consiglio di Stato n. 4925/2012), atteso che la comunicazione formale può ritenersi superflua quando l’interessato abbia comunque avuto conoscenza del procedimento e abbia potuto interloquire; g) la partecipazione di un comproprietario dimostra che sono stati rappresentati nel procedimento gli interessi della comunione e va anche evidenziata richiamata la relazione familiare che intercorre tra i ricorrenti; h) anche volendo ipotizzare una carenza nelle comunicazioni individuali, ciò non può condurre all’invocato annullamento, dovendo assegnarsi preminenza all’interesse pubblico alla sicurezza idrogeologica e alla necessità di una celera attuazione dell’intervento; i) l’annullamento produrrebbe pregiudizio per la collettività e vanificherebbe la realizzazione di un’opera essenziale per la pubblica incolumità e si richiama l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, avuto riguardo alla circostanza che, in ragione della finalità dell’opera e dei vincoli tecnici connessi alla tutela idrogeologica, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso; l) i ricorrenti, d’altronde, si sono limitati a dedurre il vizio formale senza indicare quali contributi concreti avrebbero potuto apportare nel corso del procedimento; m) le censure che investono le scelte progettuali attengono poi a valutazioni tecnico-discrezionali non irragionevoli, con i conseguenti limiti in punto di sindacato giurisdizionale; n) va aggiunto che eventuali effetti del procedimento sulle aree residue assumono semmai rilievo sulla stima dell’indennità, mentre l’aggiornamento dei dati geologici all'anno 2019 non dimostra l'obsolescenza del progetto in assenza di prova di mutamenti radicali delle condizioni dei luoghi; o) il procedimento si trova in fase avanzata e le garanzie proprie della fase espropriativa riceveranno piena attuazione nella determinazione e corresponsione dell’indennità; p) le doglianze dei ricorrenti presentano contenuto essenzialmente patrimoniale e non attengono alla legittimità dell’atto di approvazione del progetto, ma alla successiva fase indennitaria, per la quale l’ordinamento prevede strumenti di tutela specifici.

Con memoria in data 30 gennaio 2026 i ricorrenti, nel ribadire le proprie difese, ha osservato, in particolare, quanto segue: a) sussiste l'interesse all’impugnazione della determinazione conclusiva della conferenza di servizi in quanto tale atto non ha natura meramente programmatoria, posto che l’approvazione del progetto esecutivo in conferenza dei servizi produce effetti immediati e definitivi sulla proprietà, valendo come dichiarazione di pubblica utilità, comportando una variante urbanistica e determinando l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio (Consiglio di Stato, IV, 15 marzo 2022, n. 1802; e T.A.R. Calabria, Catanzaro, II, 4 gennaio 2023, n. 18); b) il Comune ha riconosciuto l’omissione della comunicazione prevista dall’art. 11 del D.P.R. n. 327/2001 e di quella prevista dall’art. 16 del medesimo D.P.R. e si contesta che tale omissione possa essere giustificata da ragioni di urgenza connesse alla mitigazione del rischio idrogeologico o dall’utilizzo della conferenza di servizi come modulo di semplificazione, poiché tali circostanze non consentono di disapplicare norme imperative poste a tutela del diritto di proprietà e del giusto procedimento; c) il deposito degli atti presso la sede comunale non sostituisce la comunicazione personale, né la conoscenza presunta o casuale equivale alla formale comunicazione di avvio (Consiglio di Stato, n. 1802/2022); d) si contesta l’assunto secondo cui la partecipazione alla conferenza di servizi del ricorso EN SI varrebbe a sanare l’omissione, poiché in caso di comproprietà la comunicazione deve essere inviata a ciascun titolare, non essendo la comunione un soggetto autonomo (Consiglio di Stato, IV, 14 maggio 2025, n. 4140); e) ugualmente inconferente appare la tesi sulla “comunanza di interessi” fondata su legami familiari; f) l'elusione delle garanzie procedimentali è confermata da atti successivi adottati dal Comune e conosciuti solo tramite il loro deposito in giudizio (delibera di Giunta n. 243 del 1 ottobre 2025 di approvazione del progetto esecutivo; determina n. 512 del 18 dicembre 2025 di aggiudicazione definitiva dei lavori); g) al riguardo si evidenzia l'effetto caducante sugli atti consequenziali (Consiglio di Stato, V, 20 ottobre 2022, n. 8938; T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, 3 luglio 2022, n. 314); h) anche tali provvedimenti sono stati adottati senza l'invio di comunicazioni preventive; i) si contesta il richiamo all’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, in quanto l’istituto non è applicabile nel caso di omesse comunicazioni nell'ambito del procedimento espropriativo (T.A.R. Campania, Napoli, VIII, 4 luglio 2025 n. 5084) e perché comunque grava sull’Amministrazione l’onere di dimostrare che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso; l) il Comune si è limitato ad affermare che la localizzazione e le soluzioni tecniche sarebbero “sostanzialmente vincolate”, mentre in ricorso sono state puntualmente evidenziate particolari illogicità; m) l’apporto partecipativo avrebbe potuto incidere, pertanto, sul contenuto del provvedimento; n) la discrezionalità tecnica può essere sindacata quando la decisione amministrativa risulti obiettivamente irragionevole.

Nella pubblica udienza in data odierna la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio osserva quanto segue.

Il ricorso è inammissibile per quanto attiene alle censure relative alla quantificazione dell’indennità di esproprio.

L'art. 53, comma 2, del D.P.R. n. 327/2001 e l'art. 133, comma 1, lettera g), c.p.a., infatti, riservano espressamente alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie "riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell'adozione di atti di natura espropriativa o ablativa". La giurisprudenza è pacifica nell'affermare che ogni contestazione relativa ai criteri di calcolo, all'ammontare e alla correttezza della stima dell'indennità rientra nella cognizione della Corte di Appello competente per territorio, in unico grado (T.A.R. Venezia, n. 1208/2016; Corte di Appello di Catanzaro, n. 322/2025).

In particolare, la doglianza circa la mancata considerazione della diminuzione di valore della parte residua del bene costituisce una tipica questione da farsi valere in sede di determinazione dell'indennità ai sensi dell'art. 33 del D.P.R. n. 327/2001 (Corte di Appello Milano, I, n. 2849/2020). La corretta sede per contestare il relativo pregiudizi è, quindi, l'impugnazione della stima dell'indennità, non il ricorso per l'annullamento dell'atto presupposto. Anche la questione relativa all'imposizione di un "asservimento di fatto" sull'area interna della vasca di laminazione si risolve, in definitiva, in una problematica indennitaria: se l'esproprio parziale rende di fatto inutilizzabile la parte residua, il proprietario ha diritto a un'indennità commisurata alla perdita totale del valore del bene, ma tale pretesa deve essere avanzata dinanzi al giudice ordinario.

Tanto precisato, l’approvazione del progetto di un'opera pubblica, specialmente se avvenuta in sede di conferenza di servizi e in variante allo strumento urbanistico, non è un atto meramente programmatico. Essa, in particolare, determina la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera e l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio. La dichiarazione di pubblica utilità è un atto "immediatamente lesivo, in quanto propedeutico all’avvio della procedura espropriativa e all’occupazione" (Consiglio di Stato, n. 383/2020).

Ne consegue che sussiste l’interesse ad impugnare degli odierni ricorrenti.

Gli articoli 11 e 16 del D.P.R. n. 327/2001 impongono, poi, all'Amministrazione di comunicare personalmente ai proprietari interessati sia l'avvio del procedimento finalizzato all'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, sia l'avvio del procedimento volto all'approvazione del progetto definitivo e alla dichiarazione di pubblica utilità.

Nel caso di specie, è pacifico - e non contestato dal Comune - che le comunicazioni individuali non siano state inviate a tutti i comproprietari. La comunicazione, invece, deve essere effettuata nei confronti di ciascun comproprietario (Consiglio di Stato, n. 4140/20259) e la partecipazione al procedimento di un comproprietario non sana la mancata comunicazione agli altri comproprietari (T.A.R. Campania, Salerno, n. 981/2020).

Nel caso di specie risulta inapplicabile l’art. 21-octies, secondo comma, in quanto non è stata fornita la prova irrefutabile che la soluzione adottata fosse l'unica praticabile (T.A.R. Calabria, Catanzaro, n. 1370/2011), anche tenuto conto che nella sede procedimentale non sono state espressamente valutate e potrebbero non essere state debitamente ponderate le alternative progettuali e le osservazioni del solo ricorrente che ha partecipato al procedimento (T.A.R. Calabria, Catanzaro, n. 52/2024).

Occorre anche aggiungere quanto segue.

Il Comune intimato ha rappresentato e documentato l’intervenuto espletamento della procedura di gara per l’affidamento dei lavori, giusta determina del responsabile del procedimento - n. 512 in data 18 dicembre 2025 - di presa d’atto del provvedimento di aggiudicazione definitiva n. 407 in data 17 dicembre 2025.

La giurisprudenza, tuttavia, ha elaborato la teoria dell'effetto caducante, secondo cui l'annullamento dell'atto presupposto determina l'automatica invalidità degli atti conseguenziali, senza necessità di una specifica impugnazione (cfr., ad esempio, T.A.R. Campania, Napoli, n. 132/2024), allorquando tra i due provvedimenti esista un rapporto di consequenzialità necessaria, ovvero quando l'atto successivo si ponga come "inevitabile conseguenza di quello precedente”, in quanto non vi siano nuove e ulteriori valutazioni di interesse da compiere (nel caso di specie in ordine alla necessità di effettuazione dell’intervento).

L'approvazione del progetto in conferenza di servizi costituisce, invero, un presupposto necessario per l'indizione e lo svolgimento della gara per l'affidamento dei lavori e l'annullamento del primo atto priva di fondamento giuridico il secondo. Pertanto, gli atti della procedura di gara devono considerarsi automaticamente caducati, in quanto la loro esistenza dipende interamente dalla validità dell'atto di approvazione del progetto.

Per le considerazioni che precedono il ricorso va in parte dichiarato inammissibile e in parte va accolto, con conseguente annullamento dell’atto impugnato.

Le spese di lite seguono la soccombenza quasi integrale dell’Amministrazione intimata e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione Staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto: 1) in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo accoglie, secondo quanto indicato in motivazione; 2) annulla, per l’effetto, il provvedimento impugnato; 3) condanna il Comune di Oliveri alla rifusione delle spese di lite, liquidate in complessivi € 1.900,00, oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NI EL, Presidente, Estensore

Gustavo Giovanni Rosario Cumin, Consigliere

Cristina Consoli, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

NI EL

IL SEGRETARIO