Pubblicato il 24/03/2026

N. 05446/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06055/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6055 del 2023, proposto da Se.Ma di EN ES, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Cino Benelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi n.12;

nei confronti

Operbingo Italia S.p.A., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento (Prot.: 93729/RU) del 15 febbraio 2022, avente ad oggetto “Convenzione di concessione n. 212/T1/TL2/14/R in proroga. Riscontro istanza”, adottato dall'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (“ADM”) - Direzione Giochi - Ufficio Bingo;

- di ogni altro atto e provvedimento ad esso presupposto e conseguente, ancorché incognito.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ex Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 la dott.ssa Monica LL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La società ricorrente – titolare di una concessione del gioco del Bingo venuta definitivamente a scadenza ed operante, pertanto, in regime di c.d. “ proroga tecnica ”, in attesa dello svolgimento delle procedure selettive per la riattribuzione delle concessioni del settore - impugna la nota in epigrafe con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (nel prosieguo anche semplicemente “Agenzia” o “ADM”), Ufficio Bingo ha rigettato l’istanza con la quale la stessa ricorrente ha domandato la sospensione del pagamento del canone relativo alla c.d. “proroga tecnica” ovvero, in subordine, l’autorizzazione a corrispondere quest’ultimo in misura pari ad € 2.800,00, sulla scorta di decisioni cautelari del Consiglio di Stato, che avevano disposto tale sospensione, a cui era seguito, alla data della istanza, il rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell’Unione europea .

2. L’Agenzia, rigettando la ridetta richiesta con la nota impugnata, ha sostenuto che le ordinanze del Consiglio di Stato, richiamate dall’ istante, fossero applicabili unicamente inter partes e, quindi, a beneficio delle sole parti ricorrenti in quei giudizi. Al contempo, ha aggiunto che “ a fronte di una limitata platea di concessionari che hanno ottenuto in appello la misura cautelare, ve ne sono più del doppio che non hanno proposto alcun ricorso e che pagano regolarmente il canone in maniera integrale. A ciò si aggiunga inoltre che, non essendosi formato sul tema un giudizio definitivo, un esito del contendere favorevole all’Amministrazione porterebbe i soggetti interessati all’esborso della differenza dovuta in tempi stretti. A conferma di ciò, la stessa ordinanza n. 336/2020 del Consiglio di Stato, che consentì alle società ricorrenti in appello di versare in via cautelare il canone in misura ridotta, ha parimenti previsto che l’Amministrazione fosse garantita per la restante parte da una fidejussione rilasciata da primaria compagnia assicurativa, chiarendo che tale riduzione aveva effetto solo nei confronti delle parti appellanti. In considerazione dell’attuale pendenza del contenzioso e della previsione in normativa primaria degli importi dovuti a titolo di canone di proroga, l’istanza avanzata da codesto concessionario non può trovare accoglimento ”.

3. In effetti con plurimi interventi legislativi, a fronte della scadenza ab origine delle concessioni, se ne è disposta, via via, la proroga tecnica, con contestuale progressivo aumento unilaterale dell’entità del relativo canone dovuto.

In particolare:

i) l’art. 1, comma 636, della l. n. 147/2013 - nel prendere atto del disallineamento delle concessioni, in scadenza nel 2013 e nel 2014, e nello stabilire il principio di onerosità del rapporto concessorio – autorizzava, in vista dell’assegnazione delle nuove concessioni con una gara ad evidenza pubblica, la proroga tecnica delle precedenti a fronte del pagamento di un canone determinato nella somma di euro 2.800 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 1.400 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

ii) l’art.1, comma 934, lett. a), n. 1), della l. 28 dicembre 2015, n. 208 novellava tale norma, disponendo che l’Agenzia provvedesse ad avviare la gara per l’assegnazione delle nuove concessioni entro il 2016, innalzando il canone ad euro 5.000 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 2.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni;

iii) l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205 posticipava, poi, al 2018 il termine per l’avvio della gara in questione, innalzando il canone dovuto per il periodo di proroga tecnica ad euro 7.500 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure ad euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.

4. La ricorrente avversa, dunque, con l’esaminato ricorso, la nota in epigrafe e, con essa, la presupposta normativa di ulteriore innalzamento dell’entità del canone (l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205) per i seguenti motivi:

“Primo Motivo: Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione degli artt. 1 e 3 L. n. 241/1990. Violazione dell’art. 1, comma 636 L. n. 147/2013 e ss.mm.ii. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per illogicità manifesta, travisamento, contraddittorietà e disparità di trattamento”.

Secondo la prospettazione ricorsuale grave sarebbe la disparità di trattamento determinata dal diniego impugnato, in quanto tutte le imprese concessionarie ricorrenti e destinatarie delle ordinanze cautelari del Consiglio di Stato menzionate nella istanza negata, pur versando in una posizione identica a quella del ricorrente, sono state legittimate a corrispondere il canone di concessione nella misura originariamente stabilita dall’art. 1, comma 636, lett. c) L. 147/2013 almeno fino alla pubblicazione della sentenza definitiva del Consiglio di Stato, resa a valle della decisione della Corte di Giustizia dell’Unione europea.

Deduce ancora che la dedotta disparità di trattamento si sarebbe ulteriormente aggravata per effetto dell’entrata in vigore dell’art. 1, comma 124 L. n. 197/2022 (Legge di Bilancio 2023), il quale, senza far menzione del termine entro il quale avrebbe dovuto essere indetta la procedura ad evidenza pubblica finalizzata alla riassegnazione delle concessioni, ha previsto fino al 31 dicembre 2024 l’ulteriore proroga onerosa delle concessioni per la raccolta del gioco del bingo, stabilendo una maggiorazione del 15% del canone in precedenza fissato in € 7.500,00 per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici giorni oppure in € 3.500,00 per ogni mese o frazione di mese inferiore a quindici giorni.

Contesta poi che la proroga onerosa delle concessioni per la raccolta del gioco del bingo - peraltro disposta fino al 31 dicembre 2024 nelle more del rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia disposto dal Consiglio di Stato - sarebbe divenuta non solo automatica, ma, ormai, anche sine die. Difatti, l’art. 1, comma 124 L. n. 197/2022, al contrario delle previgenti disposizioni (cfr., art. 1, comma 1130 L. n. 178/2020, “entro il 31 marzo 2023”), non farebbe alcun cenno alla data entro la quale dovrebbe celebrarsi la procedura ad evidenza pubblica per la riassegnazione delle concessioni per l’esercizio del gioco del bingo;

“Secondo Motivo: Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione dell’art. 10-bis L. n. 241/1990. Eccesso di potere per carenza di istruttoria”.

Il diniego impugnato sarebbe altresì illegittimo in quanto non preceduto dal preavviso di rigetto previsto obbligatoriamente dall’art. 10- bis L. n. 241/1990 in relazione a qualsiasi procedimento ad istanza di parte, salve le deroghe contemplate dalla stessa disposizione.

5. ADM si è costituita in giudizio, instando per la reiezione nel merito del gravame proposto.

6. La Sezione con ordinanza cautelare n. 2459/2023 del 12 maggio 2023 - tenuto conto della pendenza delle questioni pregiudiziali rimesse dal Consiglio di Stato al vaglio della C.G.U.E. e ritenendo le stesse dirimenti ai fini della definizione della presente controversia – ha disposto la sospensione c.d. impropria in senso lato del giudizio, in attesa che si definisse la questione di pregiudiziale a quella data pendente innanzi alla Corte di giustizia sollevata da altro giudice in relazione alle medesime disposizioni poste a fondamento della decisione amministrativa impugnata nella causa in esame ed ha accolto l’istanza cautelare avanzata dalle ricorrenti, sospendendo l’efficacia del gravato provvedimento e stabilendo che “ la società ricorrente sia tenuta a versare il canone concessorio nella ridotta misura di euro 2.800,00 mensili, a condizione che, per la restante parte e fino a copertura dell’intero ammontare rideterminato dall’Amministrazione (euro 7.500,00 oltre l’ulteriore maggiorazione ex art.1, co.124, lett. a) L.n.197/2022), a garanzia degli interessi patrimoniali di quest’ultima, la ricorrente presti idonea fideiussione bancaria o assicurativa (ulteriore rispetto alla cauzione già prestata), scegliendo tra i maggiori istituti bancari o assicurativi, proporzionata alla differenza del canone concessorio non corrisposto per tutto il periodo del rapporto, entro il termine di 15 (quindici) giorni dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della presente ordinanza, con l’avvertenza che la mancata prestazione di tale garanzia comporterà l’automatica perdita di efficacia della disposta misura cautelare”;

7. Parte ricorrente, con successiva istanza di fissazione di udienza del 4 giugno 2025, a valle delle pronunce della Corte di Giustizia sulle questioni pregiudiziali sollevate dal Consiglio di Stato (Sez. VII, ordinanza 21 novembre 2022, nn. 10264, 10263, 10261), rese con sentenza del 20.03.2025, nelle cause riunite C-728/22, C-729/22 e C-730/22, ha chiesto fissarsi l’udienza di discussione del ricorso.

8. In vista della udienza pubblica fissata per la discussione del ricorso la ricorrente ha depositato memoria difensiva nella quale, facendo riferimento alle pronunce del Consiglio di Stato n. 7807, 7784 e 7787 pubblicate il 6 ottobre 2025, assunte dopo la decisione della Corte di Giustizia, ha concluso nel senso che i procedimenti ai quali afferivano le predette decisioni erano procedimenti “ ai quali è strettamente connessa la controversia oggetto del presente giudizio ed il cui esito favorevole non può che condurre all’annullamento ed alla declaratoria di illegittimità degli atti e provvedimenti impugnati. ”.

9.All’udienza pubblica dell’11 marzo 2026 la causa è stata trattata e, dunque, trattenuta in decisione.

10. Il ricorso è fondato e va accolto nei sensi e per quanto di seguito specificato.

10.1. Mette conto, da subito, precisare che il concessionari del bingo, odierno ricorrente, ha presentato all’Agenzia istanza tesa ad ottenere la modifica delle modalità di versamento del canone impostogli, in modo da tener conto anche dell’effettiva capacità contributiva di ciascun concessionario che si trovava a dover far fronte alle difficoltà finanziarie dovute sia all’emergenza energetica e bellica, sia all’intervenuto divieto di esercizio delle sale Bingo e sia pure della sopravvenuta ulteriore proroga tecnica onerosa, stabilita senza indicazione di un termine ultimo per l’avvio delle procedure ad evidenza pubblica propedeutiche alla riassegnazione delle concessioni, di cui all’art. 1 comma 124, d.l. n. 197/2022.

Nelle intenzioni del concessionario ricorrente del bingo non vi è, infatti, quella di contestare alla radice, al fine di demolire in toto il sistema ex lege della proroga tecnica, la debenza del canone mensile dovuto e di sottrarsi così all’obbligo di pagamento dello stesso, bensì solo quella, diversa, di ottenere una misura provvisoria che gli consentisse di far fronte all’onere economico mediante modalità di pagamento più favorevoli nonché il riequilibrio del rapporto proprio sulla base della medesima normativa posta a fondamento della modifica contrattuale ex parte publica .

A riprova di ciò, vi è il fatto che, nella summenzionata istanza, negata con la nota qui impugnata, il concessionario proponeva una mera sospensione del canone dovuto ovvero il pagamento dello stesso nella misura, ridotta, di euro 2.800,00.

Detto in altri termini, il concessionario ricorrente nel proprio ricorso, dalla cui lettura deve trarsi il thema decidendum, non ha rivendicato la disapplicazione totale del regime ex lege di proroga tecnica, bensì, al contrario, ha insistito affinché la sua applicazione non precludesse all’Amministrazione l’adozione di misure interinali volte ad assicurare che il versamento del canone, pure dovuto, potesse avvenire secondo modalità adeguate allo specifico momento storico ed alle specifiche condizioni economiche dei concessionari.

Ancorchè così definiti il petitum e la causa petendi del presente contenzioso, lo stesso pone preliminarmente al Collegio l’interrogativo della compatibilità con il diritto dell’Unione europea della normativa alla quale nel suo diniego, la p.A. ritiene di dover dare applicazione, dovendosi il giudice domandare, innanzitutto, se la norma di legge recata all’art. 1 comma 124, d.l. n. 197/2022, nella misura in cui essa si innesta, modificandolo ex parte publica , nel rapporto giuridico concessorio, sia legittima laddove stabilisce un canone ulteriormente maggiorato rispetto a quello, già crescente, stabilito con interventi legislativi precedenti), in ragione della ulteriore proroga tecnica disposta, nelle more della conclusione delle procedure di evidenza pubblica. Nell’individuare la risposta a tale interrogativo questo giudice, nel rispetto del principio iura novit curia (secondo il quale il giudice ha il dovere di individuare le fonti, interpretare le disposizioni per valutare la norma applicabile e, infine, valutare che la norma sia valida cioè conforme alle norme di rango superiore), deve innanzitutto verificare la compatibilità della norma di legge della quale l’Agenzia fa attuazione, con la Direttiva 2014/23/UE e la normativa nazionale di recepimento di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, applicabile alla presente controversia siccome disciplina regolatoria del rapporto concessorio che coinvolge le parti in causa.

Sennonchè nella pendenza del presente giudizio la questione della compatibilità eurounitaria della normativa che ha disposto la proroga tecnica onerosa delle concessioni (ancorcnhè con riferimento alla normativa precedente a quella di cui si duole il ricorrente, ovverossia l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205), alla quale ADM ritiene di dare attuazione con la nota gravata, è stata affrontata e risolta, il che rende non necessaria una nuova rimessione.

Il Consiglio di Stato - nell’ambito dei giudizi di appello incardinati nei confronti delle sentenze rese da questa Sezione con riferimento a provvedimenti dell’Agenzia adottati in ossequio al citato art. 1, comma 1047, lett. a), della l. 27 dicembre 2017, n. 205, - dubitando della compatibilità eurounitaria di tale norma, ha infatti sottomesso alla C.G.U.E., ai sensi dell’art. 267 del T.F.U.E., plurime questioni pregiudiziali.

In particolare, la Sezione IV del Consiglio di Stato:

- con le ordinanze n. 10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022 ha sottoposto le seguenti questioni interpretative:

“ I. Se la direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, nonché i principi generali desumibili dal Trattato, e segnatamente gli artt. 49 e 56, TFUE debbano essere interpretati nel senso che essi trovano applicazione a fronte di concessioni di gestione del gioco del Bingo le quali siano state affidate con procedura selettiva nell’anno 2000, siano scadute e poi siano state reiteratamente prorogate nell’efficacia con disposizioni legislative entrate in vigore successivamente all’entrata in vigore della direttiva ed alla scadenza del suo termine di recepimento;

II. Nel caso in cui al primo quesito sia fornita risposta affermativa, se la direttiva2014/23/UE osta ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni;

III. Se la direttiva 89/665/CE, quale modificata dalla direttiva 2014/23/UE, osta aduna interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni;

IV. Se, in ogni caso, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme legislative interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse tali da privare l’Amministrazione del potere discrezionale di avviare, su istanza degli interessati, un procedimento amministrativo volto a modificare le condizioni di esercizio delle concessioni, con o senza indizione di nuova procedura di aggiudicazione a seconda che si qualifichi o meno modifica sostanziale la rinegoziazione dell’equilibrio convenzionale, nei casi in cui si verifichino eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni;

V. Se gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino ad una interpretazione o applicazione di norme nazionali interne, o prassi applicative sulla base delle norme stesse, tali che il Legislatore o l’Amministrazione pubblica possano condizionare la partecipazione alla procedura per la riattribuzione delle concessioni di gioco all’adesione del concessionario al regime di proroga tecnica, anche nell’ipotesi in cui sia esclusa la possibilità di rinegoziare le condizioni di esercizio della concessione al fine di ricondurle in equilibrio, in conseguenza di eventi non imputabili alle parti, imprevisti ed imprevedibili, che incidono in modo significativo sulle condizioni normali di rischio operativo, finché perdurino tali condizioni e per il tempo necessario per eventualmente ripristinare le condizioni originarie di esercizio delle concessioni;

VI. Se, più in generale, gli artt. 49 e 56 del TFUE e i principi di certezza ed effettività della tutela giuridica, nonché il principio del legittimo affidamento ostino a una normativa nazionale (quale quella che rileva nella controversia principale, la quale prevede a carico dei gestori delle sale Bingo il pagamento di un oneroso canone di proroga tecnica su base mensile non previsto negli originari atti di concessione, di ammontare identico per tutte le tipologie di operatori e modificato di tempo in tempo dal legislatore senza alcuna dimostrata relazione con le caratteristiche e l’andamento del singolo rapporto concessorio ”;

- con l’ordinanza n. 9835/2023, ha reso chiarimenti alla Corte di Lussemburgo, precisando, fra l’altro, sia le ragioni per le quali si ritiene che elementi prevalenti depongano nel senso dell’applicabilità della direttiva 2014/23/UE alle concessioni per cui è causa, sia le ragioni per le quali, in riferimento alle domande di pronuncia pregiudiziale dirette all'interpretazione degli articoli 49, 56 e 63 del T.F.U.E., sussiste l’interesse transfrontaliero certo.

Analoga rimessione, vertente sulla questione in esame, è stata sottoposta anche dalla Sezione IV del Consiglio di Stato, che:

- con l’ordinanza n.1071/2023, ha rivolto i seguenti quesiti:

“ A. Se la normativa nazionale, sopra riportata, viola le libertà europee di stabilimento e di impresa, in quanto:

i) determina un aumento del canone che prescinde dalla valutazione delle dimensioni delle imprese; ii) impone l’accettazione della proroga e del suddetto aumento del canone, aggravato dal divieto di cessione dei locali, quale irragionevole condizione per potere partecipare alle successive gare che vengono anch’esse indefinitivamente posticipate.

B. Qualora si dia risposta positiva al primo quesito, si dubita che la suddetta restrizione possa ritenersi giustificata per la asserita sussistenza di un motivo imperativo di interesse generale, indicato nell’esigenza di assicurare un allineamento temporale dell’avvio delle procedure di gara.

C. Qualora, nondimeno, si ritenesse che vi sia un motivo imperativo di interesse generale, se ugualmente sono stati violati: i) il principio di proporzionalità, perché la misura restrittiva non è adeguata, idonea e proporzionata in senso stretto all’obiettivo pubblico formalmente indicato; ii) il principio di concorrenza per il mercato, perché la scelta di prorogare le concessioni e di posticipare l’avvio delle gare impedisce agli operatori di settore l’esercizio della libertà di impresa, quantomeno sotto il profilo della necessaria programmazione e pianificazione delle attività ”;

- con l’ordinanza n. 6456/2025, pubblicata il 22 luglio 2025, nel riscontrare la richiesta della C.G.U.E. sulla persistenza dell’interesse al riscontro sulla domanda pregiudiziale, in esito alla sentenza già resa dalla stessa Corte in data 20 marzo 2025), ha confermato l’interesse alla soluzione dei quesiti, evidenziando che “ risultano permanere i presupposti del rinvio pregiudiziale sollevato con l’ordinanza n. 1071/2023 della Sezione, dal momento che la sentenza della Corte di giustizia 20 marzo 2025, resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22, è stata adottata sulla base di un rinvio pregiudiziale non del tutto coincidente con quella formulato da questa Sezione nell’ordinanza di rinvio n. 1071/2023 ”, atteso che “ in particolare, la Corte di Giustizia, con la citata decisione del 20 marzo 2025, non sembra prendere in considerazione in modo specifico le questioni interpretative sollevate con i quesiti di cui alle lettere C e B della richiamata ordinanza di rinvio n. 1071/2023… ”.

La C.G.U.E., in relazione alle surrichiamate ordinanze della Sezione VII del Consiglio di Stato n.10261, n. 10263 e n. 10264 del 2022, con la sentenza del 20 marzo 2025 (resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22) ha, poi, affermato in estrema sintesi i seguenti principi:

i) ai contratti di concessione oggetto di modifica/proroga dopo la scadenza del termine di trasposizione della direttiva 23/2014/UE (il 18 aprile 2016) si applica la direttiva medesima (par. 67);

ii) essendo la materia concessoria regolata, in ambito comunitario, da una specifica direttiva, ad essa dovrà farsi riferimento per l’esame della fattispecie e non già direttamente ai principi dei Trattati. Nello specifico, la norma di riferimento per apprezzare la compatibilità con l’ordinamento UE delle leggi di proroga, è rappresentata dall’art. 43, par. 1 e 2, della direttiva n.23/2014/UE, che regola le ipotesi in cui possono essere apportate modifiche alle concessioni, nel corso del rapporto, senza ricorrere ad un nuovo procedimento di gara (par. 68);

iii) quanto alle ipotesi contemplate dal par.1, lett.a), di tale art. 43, esse non sono conferenti, non trattandosi di proroga disposta sulla base di un’opzione prevista nella concessione originaria e allo scopo prevista nella iniziale procedura selettiva;

iv) quanto alle ipotesi previste dal par.1, lett. da b) a d), dell’art. 43, le stesse non sono state esaminate, in quanto non prese in considerazione dal giudice del rinvio;

v) quanto alla fattispecie sub par.1, lett. e), sempre dell’art. 43 (modifiche non sostanziali ai sensi del par. 4 del medesimo art. 43), la stessa non si applica alla situazione in esame, in quanto determina una innovazione che, se conosciuta ab origine , avrebbe influenzato la partecipazione alla gara, attirando un maggior numero di partecipanti (par. 86);

vi) non è neppure applicabile la fattispecie autorizzativa di cui al par. 2 dell’art.43, atteso che il valore della concessione, calcolato ai sensi dell’art. 8, par. 2, della direttiva 23/2014/UE, ossia in termini di fatturato generato dalla concessione a beneficio del concessionario, supera le soglie ivi prefigurate (par. 91);

vii) posto che le leggi nazionali che hanno disposto la proroga non appaiono essere assistite dai presupposti delineati dall’art. 43 della direttiva 23/2014/UE e che, quindi, le proroghe tecniche disposte sono sostanzialmente illegittime, in quanto hanno comportato una modifica alle concessioni non consentita dalla tale direttiva, nondimeno non è consentito trarre da tale assunto la conseguenza che, durante il regime di proroga, non sia comunque dovuta l’applicazione di un canone/corrispettivo. In caso contrario, si determinerebbe, infatti, un’alterazione sensibile della concessione ad esclusivo vantaggio del concessionario (par. 95);

viii) in merito alla determinazione del canone forfetariamente stabilito dal legislatore nazionale in modo fisso per tutti i concessionari, a prescindere dai rispettivi fatturati, una tale impostazione non è compatibile con l’art. 43 della direttiva 23/2014/UE (par. 96);

ix) dagli artt. 5 e 43 della direttiva medesima non discende in ogni caso l’illegittimità delle previsioni di legge o delle eventuali prassi applicative che privassero le autorità amministrative del potere di modificare le condizioni di esercizio della concessione in presenza di eventi sopravvenuti e indipendenti dalla volontà delle parti (par. 105).

Il Consiglio di Stato, nel prendere atto di tale pronuncia della C.G.U.E., ha, poi, accolto gli appelli proposti avverso le decisioni della Sezione, inerenti in modo specifico all’applicazione dell’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017, sulla base dei seguenti passaggi motivazionali:

i) i rapporti relativi al gioco del Bingo rientrano nella nozione di concessione ai sensi dell’art. 5 della direttiva n.23/2014/EU, implicando l’attribuzione di un diritto di gestione, dal quale traggono gli emolumenti connessi alla vendita delle cartelle, accompagnato dal pagamento di un canone/prezzo da versare all’Agenzia. Dette concessioni raggiungono la soglia comunitaria e, come chiarito dalla Corte di Lussemburgo, sono soggette alla direttiva 23/2014/UE, atteso che le proroghe tecniche sono state disposte in data successiva alla scadenza del termine di trasposizione della direttiva;

ii) la proroga, determinando una modifica unilaterale del rapporto concessorio, rientra nel campo di applicazione dell’art. 43 della direttiva 23/2014/UE, che regola le ipotesi, di stretta interpretazione, in cui la modifica della concessione è ammissibile in assenza di un nuovo procedimento selettivo;

iii) è da escludere che la proroga tecnica delle concessioni bingo ricada nelle ipotesi derogatorie di cui all’art. 43, par. 1 e 2;

iv) la proroga di dette concessioni è, pertanto, illegittima e va, quindi, disapplicata la legge nazionale di riferimento che l’ha prevista (nella circostanza, l’art. 1, comma 1047, della legge n. 205/2017);

v) dall’illegittimità della proroga e, quindi, dall’essere il rapporto concessorio privo di idoneo titolo giuridico (rapporto di fatto) non deriva tuttavia l’esonero, per il concessionario, dall’obbligo di corrispondere un’indennità (definita come indennità di occupazione) fino alla futura e urgente assegnazione delle nuove concessioni tramite gara pubblica;

vi) tale indennità dovrà essere rideterminata dall’Agenzia non in modo astratto o forfetario, bensì tenendo conto dei fatturati dei concessionari e, comunque, reciprocamente di vantaggi e svantaggi delle parti. Quale vantaggio per il concessionario si dovrà, in particolare, considerare l’avere evitato l’alea di gara e come svantaggio il mancato trasferimento dei locali;

vii) la rideterminazione del canone (indennità di occupazione), che dovrà avvenire tramite provvedimenti discrezionali, anche in via provvisoria, a cura dell’Agenzia, è funzionale ad elidere le conseguenze derivanti dal mancato esperimento della gara nonché dall’applicazione di canoni stabiliti in modo rigido dal legislatore.

10.2. Ciò posto, ad avviso del Collegio la decisione resa dalla C.G.U.E. nella pronuncia del 20 marzo 2025, come noto vincolante nell’interpretazione del diritto eurounitario, letta anche alla luce delle condivisibili coordinate fornite dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, consente di dirimere la presente controversia, ancorchè nella stessa si faccia questione di una normativa successiva a quella oggetto delle citate pronunce, nel senso di accogliere la pretesa di parte ricorrente come di seguito esplicato.

Ciò in quanto l'obbligo di qualsiasi giudice nazionale di applicare integralmente il diritto dell'Unione e di tutelare i diritti che questo attribuisce ai singoli, comporta il dovere di disapplicare - o meglio non applicare - la norma interna contrastante con quella europea.

In effetti la suddetta pronuncia del 20 marzo 2025 chiarisce, infatti, per quello che rileva in questa sede, che:

- le proroghe delle concessioni di cui trattasi sono regolate, sia in termini oggettivi che ratione temporis , dalla direttiva 23/2014/UE;

- non vengono ad emersione le fattispecie esimenti previste dall’art.43 di tale direttiva, sia pure nei termini prospettati dal giudice remittente, sicché si applica il principio per cui la proroga del contratto ( ergo la modifica del contratto originario) richiedeva l’esperimento di una procedura ad evidenza pubblica;

- (soprattutto) visto e considerato che l’interesse primario dei concessionari in proroga ha come punto comune e finale di ricaduta la contestazione dell’entità del canone applicato ex lege piuttosto che l’illegittimità ex se della proroga (non deducendosi l’interesse a svincolarsi dal rapporto concessorio), non è legittima la predeterminazione di un canone fisso e rigido, non parametrato alla remuneratività effettiva della concessione, avuto riguardo al fatturato che ne deriva per il concessionario nel periodo di proroga della concessione.

Sebbene tale pronuncia della C.G.U.E. abbia ad oggetto una legge antecedente a quella in esame nel presente giudizio (l’art. 1, comma 1047, lett. a), della l. n. 205/2017 e non l’art. 1, commi 123-125 l. n. 197/2022, reso ora oggetto di contestazione), nondimeno le questioni implicate sono le medesime, stante la sostanziale omogeneità del quadro unionale di riferimento (la direttiva 23/2014/UE) e delle leggi nazionali in considerazione, tutte improntate alla proroga tecnica delle concessioni, nelle more dell’avvio delle procedure selettive, sempre via via procrastinate, con contestuale obbligo di pagamento di un canone, maggiorato nel corso degli anni e determinato in misura fissa, non parametrata al fatturato del concessionario.

Ben si comprende, dunque, come - stanti i principi di diritto espressi dalla C.G.U.E. nel senso dell’insussistenza dei presupposti derogatori fissati dall’art. 43, par. 1 e 2 - per quello che rileva in relazione ai motivi di gravame proposti, deve essere, innanzitutto, disapplicato l’art. 1, commi 123-125 della Legge n. 197/2022, nella parte in cui prevede la proroga tecnica delle concessioni bingo dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024 e, altresì, nella parte in cui stabilisce, una maggiorazione del 15% del canone in precedenza fissato in 7.500,00 per ogni mese o frazione di mese superiore a 15 giorni o di euro 3.500,00 per ogni mese o frazione di mese inferiore a 15 giorni.

Non possono essere condivise, per converso, le argomentazioni prospettate in sede difensiva dall’Avvocatura erariale in merito alla sussistenza dei presupposti di cui all’art. 43, par. 1 e 2, della direttiva 23/2014/UE, come in proposito già ritenuto anche dal Consiglio di Stato nelle succitate sentenze “gemelle”, risultando non applicabili i relativi specifici presupposti e, vieppiù, apparendo del tutto inconsistente le tesi per cui la frammentazione del panorama legislativo regionale avrebbe reso imprevedibile la necessità di dare corso alle proroghe tecniche, con ciò finendosi per obliterare il principio di unitarietà dello Stato e la responsabilità di quest’ultimo nella potestà di organizzazione del settore dei giochi.

Nello specifico, infatti, rispetto all’art. 43, non risultano conferenti le fattispecie:

- di cui alla lettera a) del par. 1, mancando la clausola convenzionale legittimante in relazione alla precedente procedura di affidamento;

- di cui alla lettera b) del medesimo par. 1, non risultando pacificamente integrata la difficoltà tecnica od economica ad ammettere il subentro di un nuovo soggetto;

- di cui alla lettera c) sempre del par. 1, difettando le condizioni di cui al punto i), in merito all’impossibilità di considerare la frammentazione del panorama legislativo e amministrativo regionale quale circostanza imprevedibile;

- di cui alla lettera d) dello stesso par. 1, non risultando pacificamente integrata l’ipotesi della sostituzione ad opera di un nuovo concessionario;

- di cui alla lettera e) sempre del par. 1, atteso che, come chiarito dalla C.G.U.E. nella pronuncia del 20 marzo 2025, l’applicazione della proroga del contratto, in combinato disposto con il regime dell’onerosità della stessa, ha portata sostanziale ai sensi del par. 4 dell’art. 43, consistendo in una previsione che, se conosciuta ab origine , avrebbe influenzato la partecipazione alla procedura in termini ampliativi o dissuasivi;

- di cui al par. 2, atteso che il valore delle proroghe, da calcolarsi in relazione al criterio del fatturato ai sensi del par. 8.2 della direttiva 23/2014/UE (e, quindi, giammai in ragione del canone richiesto al concessionario) è sicuramente superiore alla soglia di rilievo comunitario fissata dal par. 8.1 (requisito di cui al punto i) e, in ogni caso, superiore con tutta evidenza al 10% del valore della concessione originaria (requisito di cui al punto ii). Peraltro, l’ultimo comma del par. 2 dispone che, in caso di più modifiche successive, il valore della concessione è accertato in base al valore complessivo delle successive modifiche.

La proroga disposta con l’artt. 1, commi 123-125 Legge n. 197/2022 è, quindi, illegittima, in quanto non ricompresa tra ipotesi per le quali l’art. 43 della direttiva 23/2014/UE autorizza la modifica postuma della concessione (rendendosi invece necessario l’esperimento di un nuovo procedimento selettivo). La violazione del diritto eurounitario, sancita dalla sentenza della C.G.U.E. del 20 marzo 2025 (cause riunite da C-728/22 a C-730/22), comporta, dunque, in applicazione del principio di primazia dello stesso rispetto al diritto nazionale, la necessità di disapplicazione della legge statale in questione e, in via derivata, l’illegittimità dell’avversata nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione Giochi, Prot.93729/RU del 15 febbraio 2022, che ne fanno pedissequa applicazione, con conseguente annullamento dell’atto gravato in accoglimento della presente impugnazione.

A seguito dell’annullamento di tale atto, non è, comunque, possibile ritenere che il rapporto resti, per l’effetto, privo di regolazione, atteso che l’interesse primario della parte ricorrente (ma anche quello della parte pubblica) non è quello di retrocedere i complessivi effetti del rapporto concessorio (dovendosi in tale ipotesi riversare gli incassi ritenuti dal gioco), bensì quello di ridefinire il canone dovuto per l’esercizio (di fatto) del gioco del bingo in modo da garantire l’equilibrio del rapporto sottostante.

In merito, come chiarito dalla C.G.U.E., l’illegittimità della proroga non esime, infatti, il concessionario ( recte l’esercente del gioco del bingo a ciò autorizzato dalla competente amministrazione) dal versamento all’Erario di un’indennità, a patto di non alterare il rapporto (di fatto) intercorrente con il concedente ad esclusivo vantaggio dell’esercente stesso, realizzando un’indebita locupletatio . È del resto innegabile che l’esercizio del gioco abbia comportato, per l’esercente, ricavi tali da ritrarre un’obiettiva utilità.

Nondimeno, come ulteriormente chiarito dalla C.G.U.E., l’indennità non potrà essere determinata in modo rigido e forfetario, ossia prescindendo dai rispettivi fatturati degli esercenti, ma dovrà tenere conto, in una logica tesa al riequilibrio del rapporto, della valutazione bilanciata di tale utilità (misurata sulla base dei fatturati conseguiti) e, altresì, dei vantaggi attribuiti (assegnazione pluriennale dell’utilità senza l’alea di gara), così come dei sacrifici imposti all’operatore economico per beneficiare della proroga del rapporto (mancata possibilità di trasferimento dei locali).

La definizione di tale indennità spetterà all’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, amministrazione competente alla gestione del rapporto concessorio, che pertanto dovrà rideterminarsi, stabilendo - a fronte dell’illegittimità della proroga e del canone siccome fissato dall’art. 1, commi 123-125, Legge n. 197/2022 - con provvedimenti discrezionali, anche di natura provvisoria nelle more del completamento della complessa attività istruttoria, per il periodo in questione (dal 31 marzo 2023 al 31 dicembre 2024), un’indennità a carico dei concessionari/esercenti.

11. In conclusione, per quanto precede, il ricorso in epigrafe deve essere accolto nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, la nota dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Direzione Giochi, Prot. 93729/RU del 15 febbraio 2022 deve essere annullata. La rilevata incompatibilità della norma di cui dall’art. 1, commi 123-125, Legge n. 197/2022 con la disciplina eurounitaria, portando alla sua disapplicazione ed alla illegittimità derivata del diniego gravato, consente di ritenere in tale decisione assorbiti tutti gli ulteriori motivi di doglianza quivi non esaminati.

Resta salvo l’esercizio del potere dell’Agenzia di determinarsi in ordine alla corretta individuazione dell’indennità a carico dei concessionari per il periodo compreso tra il 31 marzo 2023 ed il 31 dicembre 2024, nel rispetto dei principi affermati dalla C.G.U.E. nella sentenza del 20 marzo 2025 resa nelle cause riunite da C-728/22 a C-730/22 e del vincolo conformativo nascente dalla presente decisione.

12.Le spese di giudizio possono, nondimeno, essere compensate integralmente, avuto riguardo alla particolare complessità della controversia ed alla novità della stessa, tenuto vieppiù conto che l’Agenzia resistente ha, comunque. applicato una disposizione di legge statale, in ordine alla cui compatibilità con l’ordinamento eurounitario la C.G.U.E. si è espressa successivamente all’adozione dell’atto impugnato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e con gli effetti di cui al punto 11 della motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN IR, Presidente

Igor Nobile, Primo Referendario

Monica LL, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Monica LL	AN IR

IL SEGRETARIO