Pubblicato il 07/04/2026

N. 00632/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00627/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 627 del 2022, proposto da IO EL e ET EL, rappresentati e difesi dagli avvocati Nicola Campana e Silvio Campana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gambettola, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Mussoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
LL RD, non costituito in giudizio ;

per l'annullamento

del provvedimento prot. n. 10016/2021-Fasc. n. 6.2.1.19/2019 del IV Settore Assetto del Territorio – Sezione Urbanistica, Edilizia Privata SUAP del Comune di Gambettola, recante “ Conclusione negativa del procedimento in riferimento alla richiesta di approvazione del PUA n. 38 ” a firma del Responsabile del Settore Arch. LL RD;

e per il risarcimento

del danno ingiusto cagionato dall'inadempimento di quanto convenuto, per fatto e responsabilità dell'Amministrazione Comunale di Gambettola in concorso con il Responsabile del Settore Assetto del Territorio, per l'inadempimento dell'Accordo di Programma in variante al PRG sottoscritto in data 24 aprile 2004 rep. n. 3083 a norma dell'art. 18 della legge regionale n. 20/2000.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gambettola;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 marzo 2026 la dott.ssa NA BA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti, proprietari di due distinte aziende agricole nel Comune di Gambettola, ciascuna della superficie di ha 1.52.62, con abitazione rurale e capannoni destinati ad attività di allevamento intensivo di suini, in data 24 aprile 2004 stipulavano con il Comune un accordo di programma ai sensi dell’art. 18 della L.R. Emilia Romagna n. 20/2000.

L’accordo prevedeva la dismissione delle attività di allevamento, distanti meno di 300 metri da zone residenziali comprese entro la perimetrazione del territorio urbanizzato, nel termine di trenta mesi dall’approvazione definitiva della variante urbanistica, a fronte dell’impegno dell’Amministrazione, in accoglimento dell’osservazione formulata dagli esponenti dopo l’adozione dello strumento urbanistico, a trasformare a destinazione residenziale una parte della loro area, di circa 5.700 mq (distinta al foglio 5 del Catasto terreni, particelle 594, 593 parte 79 parte e 213 parte), originariamente classificata E3 (per allevamenti intensivi) e la rimanente proprietà, dell’estensione di circa 24.824 mq, da zona E3 a zona E1 - produttiva agricola. La realizzazione dell’edificazione residenziale e agricolo produttiva era acconsentita con intervento diretto. L’Amministrazione si impegnava altresì a recepire i contenuti dell’accordo nello strumento urbanistico.

La variante urbanistica veniva definitivamente approvata con delibera del Consiglio comunale n. 107 del 21 dicembre 2004. Rispetto al testo adottato veniva introdotta una modifica in recepimento dell’osservazione formulata nel corso dell’ iter dello strumento urbanistico dalla Provincia di Forlì Cesena; in particolare, per quanto qui rileva, l’area di cui è questione veniva destinata a C3/5 (residenziali di espansione di iniziativa privata derivanti da accordi di pianificazione) e ne veniva prevista l’attuazione mediante piano particolareggiato.

La difesa dell’Amministrazione resistente evidenzia che i ricorrenti, con nota del 1 dicembre 2004, accettavano espressamente la diversa modalità di intervento richiesta dall’Ente provinciale, condizionando la loro adesione alla concessione di un periodo di 24 mesi dall’approvazione definitiva del Piano particolareggiato per la dismissione dell’attività di allevamento, la demolizione delle strutture e la bonifica dell’area.

In data 7 agosto 2006 essi presentavano al Comune una prima proposta di piano particolareggiato per la zona C3/5, che veniva archiviata dall’Amministrazione nell’anno 2010 per carenza di documentazione e mancato riscontro alle richieste di integrazione.

Nel 2018 i proprietari delle aree presentavano una nuova istanza di approvazione del piano particolareggiato.

Il Comune rappresentava nuovamente l’incompletezza della proposta; la documentazione mancante veniva prodotta solo in data 16 gennaio 2020. Veniva avviata quindi la conferenza di servizi semplificata e asincrona per l’acquisizione dei necessari pareri e atti d’assenso e con nota del 28 settembre 2020, dando atto che erano pervenuti unicamente pareri favorevoli con prescrizioni che non comportavano modifiche progettuali, l’amministrazione comunale comunicava la determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza di servizi.

A fine 2020, in riscontro alla richiesta del Comune, i ricorrenti depositavano la documentazione tecnica integrativa (14 tavole di progetto), adeguata alle prescrizioni emerse in seno alla conferenza di servizi, oltre allo schema di convenzione urbanistica.

Gli esponenti lamentano che dopo tale adempimento il Comune di Gambettola sarebbe rimasto inerte, tanto che in data 24 gennaio 2022 essi hanno notificato all’ente locale un formale atto di contestazione dell’inadempimento delle obbligazioni contenute nell’accordo del 2004 e una diffida a darvi esecuzione.

Soggiungono che “a questo punto del procedimento” sarebbe intervenuto il decreto n. 73 del Presidente della Provincia di Forlì Cesena del 30 giugno 2021, che ha dichiarato l’impossibilità di esprimere un parere sulla proposta di Piano urbanistico attuativo, in quanto non conforme al Piano Strutturale comunale (PSC) vigente (approvato nel 2010) ai sensi del quale (art. 5.2 comma 4 – norme transitorie) “ Le previsioni del PRG previgente non ancora attuate e confermate dal presente Piano ed individuate nelle tavole contrassegnate dalla lettera C devono essere attuate entro la data di validità del primo POC ”; il primo POC, approvato con delibera del Consiglio comunale n. 81 dell’11 dicembre 2014 e avente durata quinquennale, non era infatti più efficace.

I ricorrenti chiedevano il riesame del decreto n. 73/2021; a riscontro di tale richiesta la Provincia trasmetteva un atto di mera conferma della posizione negativa già assunta. Con provvedimento del 2 agosto 2022 il Comune di Gambettola adottava quindi il provvedimento di conclusione negativa del PUA.

Tanto premesso in fatto, con il ricorso in epigrafe, notificato in data 23 agosto 2022 e depositato il successivo 6 settembre 2022, i ricorrenti chiedono l’annullamento del provvedimento comunale di conclusione negativa dell’ iter di approvazione del PUA, l’accertamento dell’inadempimento del Comune di Gambettola alle obbligazioni assunte nei loro confronti con l’accordo di programma del 2004, la declaratoria di risoluzione dell’accordo per fatto e colpa grave del Comune medesimo in concorso con il responsabile del Settore Assetto del Territorio e, infine, la condanna di entrambi (ente pubblico e funzionario dell’ente) -in solido- al risarcimento dei danni patiti, quantificati in 750.000 euro o nella diversa misura che risulti di giustizia. I deducenti individuano il danno emergente nel pregiudizio patito a causa della chiusura degli allevamenti e nelle spese tecniche di progettazione sostenute, il lucro cessante nella mancata possibilità di edificare i loro terreni.

Essi lamentano che la previsione, dapprima del PRG e poi nel PSC, della modalità attuativa del piano particolareggiato in luogo dell’intervento edilizio diretto per l’edificazione dell’area in questione avrebbe stravolto il senso e il contenuto delle obbligazioni contrattuali assunte dalle parti con l’accordo di programma e costituirebbe un inadempimento contrattuale comportante la responsabilità per danni del Comune ai sensi dell’art. 1218 c.c.

Inoltre i comportamenti e le omissioni del Comune avrebbero impedito la corretta conclusione del procedimento amministrativo finalizzato all’approvazione del PUA. Infatti il termine per il completamento della procedura di PUA è di cinque anni dalla data della sua presentazione (art. 3 LR 24/2017); il responsabile di settore poteva pertanto ancora procedere agli adempimenti necessari per la definitiva approvazione, ma ha preferito adottare il provvedimento di conclusione negativa del procedimento.

I ricorrenti deducono quindi i seguenti motivi di illegittimità dell’atto impugnato:

I. Violazione dell’art. 18 della legge regionale Emilia Romagna n. 20/2000 in rapporto al disposto dell’art. 1218 del codice civile e dell’art. 11 della legge 241/1990 n. 241 nonché violazione degli art. 2, 3, 5, 6 della legge 241/1990 e s.m. sul procedimento amministrativo ;

Il Comune cerca di attribuire la responsabilità della conclusione negativa del procedimento alla Provincia, ancorché l’obbligo previsto dall’accordo di programma sia posto a suo esclusivo carico.

II. Violazione ed errata applicazione dell’art. 19 bis della legge regionale n. 14 del 29 dicembre 2020. Difetto di motivazione .

I deducenti evidenziano di aver inviato al Comune una missiva, in data 9 maggio 2022, con la quale hanno prospettato la possibilità di rilascio di un permesso di costruire convenzionato, al fine di superare gli impedimenti opposti all’approvazione del PUA, e lamentano che incongruamente il Comune ha opposto che il titolo edilizio proposto presuppone la vigenza del Piano operativo comunale, che non è più efficace.

I ricorrenti chiedono quindi l’annullamento del provvedimento impugnato e l’accertamento della responsabilità del Comune e del titolare dell’ufficio (IV Settore Assetto del Territorio – Sezione Urbanistica, Edilizia Privata SUAP), assumendo che solo ad essi sia imputabile la deliberata e consapevole volontà di non concludere l’ iter di attuazione dell’accordo di programma.

Si è costituito in giudizio il Comune di Gambettola.

L’amministrazione ha eccepito in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica alla Provincia di Forlì Cesena e omessa impugnazione degli atti presupposti, ovvero:

- l’art. 5.2 del PSC del Comune, che – nel prevedere l’obbligo di esecuzione delle previsioni del PRG non ancora attuate entro la data di validità del primo POC, osta all’approvazione del PUA;

- la delibera del Consiglio comunale n. 107/2004 (approvazione della variante al PRG), che ha subordinato l’edificabilità dell’area all’approvazione di un piano di particolareggiato;

- il decreto n. 73/2021 del Presidente della Provincia di Forlì-Cesena.

E, ulteriormente, l’inammissibilità dell’azione risarcitoria rivolta nei confronti del dirigente dell’ente comunale quale persona fisica per carenza di giurisdizione del giudice adìto.

Nel merito la difesa dell’Amministrazione ha confutato gli argomenti contenuti nel gravame, chiedendone il rigetto.

Le parti hanno scambiato memorie e repliche.

La causa è stata chiamata all’udienza di smaltimento dell’arretrato del 17 marzo 2026, alla quale è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Oggetto del presente giudizio è la domanda dei ricorrenti di accertamento dell’inadempimento del Comune di Gambettola all’accordo di programma stipulato tra le Parti nell’anno 2004, di declaratoria di risoluzione dello stesso e di condanna dell’amministrazione comunale e del responsabile di settore al risarcimento dei danni che essi lamentano di aver patito.

Va anzitutto accolta l’eccezione comunale di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo rispetto alla domanda di risarcimento proposta nei confronti dell’arch. LL RD, atteso che la pretesa non riguarda un procedimento in cui sia parte una pubblica amministrazione. La domanda è infatti proposta nei confronti di una persona fisica e non di un ente pubblico ed è diretta alla tutela di un diritto soggettivo, sicché va proposta al giudice ordinario (T.A.R. Calabria Catanzaro, Sez. II, ord. 4 gennaio 2024, n. 22; TAR Lazio, Roma, Sez. I bis, 4 febbraio 2021, n. 1443; Cass. civ., Sezioni Unite, ord. 21 dicembre 2020, n 29175).

Le altre domande sono infondate.

In primo luogo va evidenziato che l’accordo di programma del 2004 prevedeva, a carico del Comune di Gambettola, esclusivamente i seguenti obblighi:

- accettazione della promessa di dismissione degli allevamenti;

- accoglimento dell’osservazione presentata dai privati in data 16 dicembre 2003 rispetto alla variante al PRG, e conseguente recepimento dell’accordo nello strumento urbanistico, con la trasformazione delle aree a destinazione in parte residenziale e in parte produttiva agricola;

- accettazione della cessione gratuita delle aree destinate a strada, parcheggio e verde pubblico ad intervenuto collaudo delle opere a cura del comune.

Tutti gli obblighi ivi posti a carico dell’amministrazione e divenuti esigibili risultano adempiuti.

Inoltre i ricorrenti hanno presentato la proposta di piano attuativo completa di tutti i necessari allegati solamente dopo 16 anni dall’approvazione dell’accordo di programma.

Nel frattempo, nell’anno 2010, era stato approvato il PSC che, nelle norme transitorie, all’art. 5.2., stabiliva che “ Le previsioni del PRG previgente non ancora attuate e confermate dal presente piano ed individuate nelle tavole contrassegnate dalla lettera C devono essere attuate entro la data di validità del primo POC ” (avente validità di 5 anni), POC che è stato approvato con delibera del Consiglio comunale n 81 dell’11 dicembre 2014.

A fronte di tale previsione, con un parere rimasto inoppugnato, la Provincia di Forlì Cesena, tenuta ad esprimersi sulla sostenibilità ambientale e sulla conformità con i piani sovraordinati, ha ritenuto di non poter esprimere il parere di conformità al PSC dello strumento attuativo e ha poi confermato la sua posizione negativa, nonostante il Comune di Gambettola avesse fornito i suoi chiarimenti, proponendo una lettura meno restrittiva della norma transitoria, volta a considerare tempestivi anche i PUA proposti entro la data di validità del POC (ovvero entro il 28 gennaio 2020).

L’impossibilità di approvare il PUA, pertanto, non discende da un inadempimento del Comune o del responsabile di settore, come dedotto nel ricorso, ma dal mutamento del quadro urbanistico a fronte della prolungata inerzia dei proponenti. Detta inerzia, peraltro, impone l’applicazione dell’art. 1227 c.c., secondo cui “ il risarcimento del danno non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza ”.

Occorre inoltre sottolineare che, al contrario di quanto contestato nel gravame, il Comune resistente si è fatto parte attiva per il prosieguo dell’ iter di approvazione del PUA di cui è questione nei confronti della Provincia, che ha però confermato l’interpretazione più sfavorevole ai ricorrenti del menzionato art. 5.2 del PSC, confortata dal parere del Servizio Giuridico del Territorio della Regione Emilia-Romagna, secondo il quale il Piano Operativo Comunale non poteva modificare la norma del PSC che, nel prevedere che le previsioni del PRG devono essere attuate entro la data di validità del primo POC, richiedeva che entro i cinque anni di validità di tale strumento urbanistico il PUA fosse quantomeno approvato e convenzionato.

Gli stessi odierni ricorrenti erano consapevoli del carattere ostativo del decreto della Provincia, tanto che ne hanno chiesto – seppur inutilmente – la revisione.

A fronte di tale circostanza e in considerazione della vincolatività del parere predetto (che peraltro non risulta impugnato), e in disparte le eccezioni in rito sollevate dalla parte resistente, la pretesa dei ricorrenti risulta infondata nel merito.

Infatti da un lato, come premesso, non è configurabile un inadempimento del Comune resistente alle obbligazioni assunte con l’accordo di programma, dall’altro l’impossibilità di attuarne le previsioni va imputata piuttosto alla prolungata inerzia dei privati, che hanno atteso ben 14 anni per presentare la proposta di piano attuativo (anche a non voler tener conto che solo a gennaio 2020, e quindi dopo 16 anni dall’approvazione dell’accordo di programma, la proposta di PUA risultava completa a procedibile), e alla normativa urbanistica intervenuta.

I deducenti hanno presentato il piano attuativo in prossimità della scadenza del primo POC (intervenuta a gennaio 2020), nonostante il PSC in vigore già dal 2010 individuasse tale data come termine ultimo per l’attuazione degli interventi previsti dal PRG e non attuati.

Considerata la prolungata inattività degli interessati non risultano in alcun modo pertinenti gli argomenti volti a sostenere la violazione dell’obbligo di concludere il procedimento di approvazione del Pua entro il termine di 30 giorni.

Né ha pregio la doglianza secondo cui l’impossibilità di dare attuazione alle previsioni edificatorie dell’accordo di programma sarebbe da ricondurre alla modalità di esecuzione indicata nel PRG e poi nel PSC, ovvero quella del Piano attuativo, atteso che tale previsione, peraltro imposta dalla Provincia al Comune, è stata espressamente accettata, già nell’anno 2004, dagli odierni esponenti.

In ogni caso non potrebbe ritenersi fondata la pretesa di risarcimento del danno patìto per la dismissione degli allevamenti; tale impegno era infatti subordinato e condizionato all’approvazione del PUA, sicché l’anticipata cessazione dell’attività è frutto di una scelta degli stessi ricorrenti, effettuata in difformità rispetto alla condizione pattuita.

Va infine disattesa la censura secondo cui il Comune avrebbe dovuto accettare la proposta di attuazione tramite permesso di costruire convenzionato.

Anzitutto tale modalità attuativa non era prevista nell’accordo di programma, sicché non è chiaro come l’omesso rilascio di tale titolo possa configurarne un inadempimento.

Peraltro anche il permesso di costruire convenzionato avrebbe dovuto essere approvato e convenzionato entro il termine di validità del Primo POC, in ottemperanza alle previsioni di cui all’art. 5.2. comma 4 del PSC già richiamate, secondo cui “ le previsioni di PRG previgente non ancora attuate e confermate dal presente piano ed individuate nelle tavole contrassegnate dalla lettera C” – tra le quali rientrano anche quelle qui in questione – devono essere attuate entro la data di validità del primo POC ”.

In conclusione, per le considerazioni esposte, il ricorso va respinto.

Le spese di lite vanno poste a carico dei ricorrenti soccombenti, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione con riferimento alla domanda di risarcimento promossa nei confronti del responsabile del IV Settore Assetto del Territorio – Sezione Urbanistica, Edilizia Privata SUAP del Comune di Gambettola, Arch. LL RD, indicando come giudice munito di giurisdizione il giudice ordinario.

Respinge le altre domande, di annullamento e di risarcimento.

Condanna i ricorrenti a rifondere al Comune di Gambettola le spese di lite, che liquida in 3.000,00 (tremila/00) euro, oltre oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026, tenutasi in collegamento telematico da remoto, con l'intervento dei magistrati:

AR TA, Presidente

Nicola Bardino, Primo Referendario

NA BA, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA BA	AR TA

IL SEGRETARIO