Pubblicato il 05/05/2026

N. 08303/2026 REG.PROV.COLL.

N. 14500/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14500 del 2025, proposto da
Agritirol Società Agricola s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Rosaria Arancio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Orte, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Santi Dario Tomaselli, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Vile Liegi 35/B;

nei confronti

di Arpa Lazio, non costituita in giudizio;

per l'annullamento:

- dell'Ordinanza sindacale n. 14 del 13 novembre 2025 avente ad oggetto la sospensione dell’attività dell’impianto per la produzione di biogas con annessa cogenerazione da 0,998 MWe loc. Piani di Terrabella ad Orte (VT) Soc. Agricola Agritirol s.r.l., autorizzato con P.A.S. determinazione n. 192 del 6 novembre 2025;

- di ogni altro atto presupposto, conseguenziale e connesso, ancorché ignoto;

e per la condanna

dell’Amministrazione intimata il risarcimento in forma specifica o, in via subordinata, per il risarcimento del danno per equivalente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Orte;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 il dott. Marco Savi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TO

1. La ricorrente è titolare di un impianto di per la produzione di biogas con annessa cogenerazione da 0,998 MWe sito in località Piani di Terrabella ad Orte, entrato in esercizio nel 2012 e, successivamente, modificato, con interventi da ultimo oggetto di PAS in data 26.2.2024.

2. Con ordinanza sindacale 6 del 4 luglio 2025 il Comune ha in via generale vietato lo spandimento dei concimi sui terreni agricoli ai produttori di biogas.

3. Successivamente, con l’ordinanza qui impugnata ha, ai sensi dell’art. 50, comma 5, del D.lgs. n. 267/2000:

(i) ordinato la sospensione immediata e temporanea dell’attività dell’impianto di produzione di biogas della ricorrente a decorrere dalla notifica della ordinanza stessa e fino a nuova disposizione;

(ii) vietato l’immissione di nuovi materiali organici o biomasse nell’impianto fino a diversa disposizione dell’Autorità competente;

(iii) ordinato alla società di adottare tutte le misure necessarie a garantire la messa in sicurezza dell’impianto, lo smaltimento dei materiali in giacenza secondo la normativa vigente e la prevenzione di emissioni odorigene o altri fenomeni inquinanti;

(iv) previsto che la sospensione possa essere revocata previa verifica da parte di ARPA e ASL del ripristino delle condizioni di sicurezza ambientale e sanitaria.

4. Avverso il suddetto provvedimento è stato proposto il presente ricorso, affidato alle seguenti censure:

I) “ Violazione dell’art. 50 di cui al D.lgs. 267/2000. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 6, co. 1 lett. b), 10-bis, 21-octies e 21-nonies della L. 241/1990. Eccesso di potere per erroneità e difetto dei presupposti, violazione dei principi in tema di autotutela e di quelli sul legittimo affidamento, ingiustizia manifesta. Violazione degli artt. 3, 41 e 97 della Costituzione ”. Il Comune di Orte ha adottato l’ordinanza n. 14 del 3 novembre 2025, richiamando genericamente la necessità di tutelare la salute pubblica a fronte di segnalazioni di cittadini e di esposti dell’Amministrazione di Vasanello e dei Carabinieri Nucleo di Vasanello, relativi ad asseriti cattivi odori provenienti dall’impianto di biogas di proprietà della Società. Tuttavia, come noto per consolidata giurisprudenza, il potere sindacale di urgenza di cui all’art. 50 del D.lgs. 267/2000 sopra richiamato, ha carattere eccezionale e può essere esercitato solo in presenza di circostanze straordinarie che costituiscano una minaccia effettiva per la pubblica incolumità, la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, tali da giustificare la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi. Il provvedimento impugnato non recherebbe alcuna dimostrazione dell’esistenza di un pericolo concreto ed attuale per la salute pubblica, né di una situazione emergenziale tale da giustificare l’uso del potere contingibile e urgente. Gli accertamenti richiamati nell’ordinanza, infatti, non avrebbero riscontrato un rischio sanitario effettivo. Il Comune avrebbe, quindi, utilizzato in modo improprio un potere eccezionale volto a fronteggiare situazioni emergenziali, per perseguire ordinarie finalità di controllo dell’attività dell’impianto, già regolarmente autorizzata, peraltro omettendo di comunicare preventivamente al privato interessato le ragioni alla base del provvedimento negativo, non consentendo in tal modo l’instaurazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 10-bis della L. 241/1990;

II) “ Insussistenza dei presupposti di legge, carenza di istruttoria, insussistenza dei requisiti di urgenza, errore sul fatto, travisamento dei fatti, carenza di motivazione, eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, arbitrarietà e mancanza di proporzionalità delle misure adottate e delle sanzioni intimate. Violazione del principio di proporzionalità ”. Le segnalazioni richiamate nell’Ordinanza si limiterebbero a riferire l’esistenza di cattivi odori percepiti in alcune aree del territorio comunale e di comuni limitrofi, senza alcuna verifica circa la loro effettiva provenienza dall’impianto di proprietà della Società, non essendo state raccolte evidenze che confermassero l’esistenza di fenomeni odorigeni riconducibili in modo evidente all’attività dell’Impianto. Il Comune avrebbe così fondato il proprio intervento su percezioni soggettive e non verificate, assumendo a fondamento dell’ordinanza restrittiva un quadro fattuale privo di riscontri oggettivi e non sostenuto da un’istruttoria adeguata. Né l’Amministrazione avrebbe potuto fondare l’ordine di sospensione su analisi eseguite dalla stessa società per uso interno ben 3 mesi prima. Quanto ai rilievi dell’ARPA, le aree esterne dello stabilimento in cui si trova l’Impianto sarebbero state dotate di sistemi di raccolta, separazione e trattamento delle acque di prima pioggia e delle acque meteoriche attraverso la realizzazione di una canaletta che le convoglia in quattro fosse di raccolta e depurazione dalle quali esce acqua pulita che è dispersa nell’ambiente. In ragione delle caratteristiche operative dell’Impianto, in cui la biomassa viene inserita nel biodigestore, nei piazzali esterni non si determinerebbero le condizioni richiamate dall’art. 113 del D.lgs. 152/06 di rischio di dilavamento da superfici impermeabili scoperte di sostanze pericolose o di sostanze che creano pregiudizio per il raggiungimento degli obiettivi di qualità dei corpi idrici. Anche in relazione a tale profilo l’Ordinanza sarebbe estremamente generica, limitandosi a menzionare il PTAR di cui oggi, peraltro, è stato adottato con DGR n° 1152 del 23 dicembre 2024 il relativo aggiornamento. Peraltro, l’art. 30 della NTA della D.C.R. 23/2018 escluderebbe dall’obbligo di trattamento le acque di prima pioggia nel caso di depositi di naturali (quale sarebbe la biomassa) e, ancor più chiaramente, l’art. 31 della NTA della citata DGR di aggiornamento del PTAR al comma 2 lett. C rebbe dall’obbligo di trattamento i casi di deposito/trasferenza di materiali (es. legno grezzo, mattonelle, aggregati cementizi, laterizi), destinati ad un uso all’aperto, tali da non provocare il dilavamento di sostanze inquinanti anche se non protetti dagli agenti meteorici. Sarebbe, pertanto, indimostrata e non vera la violazione penale citata nell’Ordinanza. Infondati sarebbero anche i rilievi circa le violazioni di carattere amministrativo.

5. Il Comune intimato si è costituito, eccependo preliminarmente l’inammissibilità del ricorso in ragione dell’omessa impugnazione della relazione di ispezione di ARPA Lazio, prot. 21523 del 30 ottobre 2025 e concludendo, nel merito, per il suo rigetto.

6. All’udienza pubblica del 20.4.2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

RI

7. Il ricorso è fondato.

8. Va preliminarmente rigettata l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune.

9. Anche a prescindere dal rilievo che, secondo una giurisprudenza consolidata, l'individuazione degli atti impugnati deve essere operata non con riferimento alla sola epigrafe, bensì in relazione all'effettiva volontà del ricorrente, quale è desumibile dal tenore complessivo del gravame e dal contenuto delle censure dedotte sicché è possibile ritenere che sono oggetto di impugnativa tutti gli atti che, seppure non espressamente indicati tra quelli impugnati ed indipendentemente dalla loro menzione in epigrafe, costituiscono senz'altro oggetto delle doglianze di parte ricorrente in base ai contenuti dell'atto di ricorso (Cons. Stato, Sez. V, 02/05/2023, n. 4459; Cons. Stato sez. III n. 9078/2023; Cons. Stato sez. VI n. 1523/2018; Consiglio di Stato, Sez. V., 25 marzo 2016, n. 1242; Consiglio di Stato, Sez. IV, 12 ottobre 2016, n. 4207; Cons. Stato, Sez. III, 14 gennaio 2014, n. 101) e rilevato che nel caso di specie tutti i rilievi dell’ARPA sono stati contestati, a ben vedere la questione non è rilevante ai fini del thema decidendum , in quanto “ il potere sindacale extra ordinem, teso a tutelare l’interesse pubblico primario (la salute dei cittadini) nel necessario ed equilibrato contemperamento con tutti gli altri concomitanti, concorrenti e confliggenti interessi coinvolti nella vicenda, è libero nell’ an e nel quomodo e non è vincolato dal parere di Autorità tecnico-specialistiche di settore, come l’ARPA ” (Cons. Stato, IV, 22.3.2023, n. 2895). L’eventuale richiamo ai predetti atti, pertanto, non istituisce un collegamento procedimentale con l’ordinanza sindacale tale da rendere necessaria l’impugnazione dei medesimi.

10. In ogni caso, le censure riguardanti la dedotta insussistenza dei presupposti per l’esercizio del potere extra-ordinem non presuppongono la contestazione dei predetti rilievi istruttori, attinendo al fondamento stesso del potere e assumendo, pertanto, una propria autonomia ai fini dell’economia della presente decisione.

11. Ciò precisato, occorre ricordare che ai sensi dell’art. 50, comma 5, d.lgs. n. 267 del 2000, “ in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale ”.

12. Come chiarito dalla giurisprudenza (cfr. Cons. Stato n. 2895/2023), l’espressione “ emergenze sanitarie ” non può che rimandare a situazioni connotate dalla propagazione di agenti patogeni dannosi per l’uomo o, comunque, a circostanze di fatto in cui la salute fisica dei residenti sia messa in concreto, oggettivo ed accertato pericolo, mentre non può ampliarsi il concetto fino a ricomprendervi benessere fisico, mentale e sociale della persona, sia perché questo è un concetto giuridico indeterminato che, a valle, renderebbe a sua volta evanescenti i confini della legittimità dell’azione amministrativa extra ordinem del Sindaco, di contro da contenersi entro un perimetro ben preciso proprio in ragione della natura eccezionale di tali poteri, sia, comunque, perché la dizione della legge è chiara nel riferirsi alla “ sanità ” pubblica, concetto ben più ristretto del più ampio (ed indistinto) “ benessere ” collettivo.

13. Allo stesso tempo, la locuzione “ igiene locale ” afferisce alla salubrità dei luoghi, da intendersi, anch’essa, come assenza di situazioni che possano degradare l’ambiente e, conseguentemente, renderlo potenzialmente pericoloso per la vita e la salute umana.

14. L’art. 54, co. 4, TUEL, pure richiamato nell’ordinanza, fa riferimento a “ pericoli che minacciano l'incolumità pubblica e la sicurezza urbana ”, dove per incolumità pubblica deve intendersi l’integrità fisica dei cittadini (cfr. Cons. Stato, V, 9.9.2022, n. 7885), mentre la sicurezza urbana deve ritenersi del tutto coincidente con la materia della sicurezza pubblica, intesa quale prevenzione dei fenomeni criminosi che minacciano i beni fondamentali dei cittadini (TAR Campania – Napoli, III, 22.2.2013, n. 1061).

15. Con riferimento al caso di specie, occorre rilevare che:

- i tecnici dell’ARPA hanno affermato che “ Al momento del sopralluogo non sono stati avvertiti rumori molesti o odori anomali né eccessivi, presenza di animali e eccessiva presenza di insetti ”;

- i tecnici dello studio CBF hanno evidenziato che “ Il campione prelevato in aria ambiente nelle zone richieste in autorizzazione mostra una concentrazione di odore media pari a circa il valore limite, pur non superandolo. Tale concentrazione può essere considerata tipica di un’aria ambiente di un impianto biogas dove ristagnano i liquami senza possibilità di essere smaltiti; questo significa che nel tempo l’ambiente odorigeno andrà peggiorando . […] Si rammenta, comunque, che trattasi di composti naturali, non pericolosi, da non confondersi con quelli industriali che risultano essere pericolosi e cancerogeni ”;

- i tecnici della ASL hanno evidenziato che “ al momento dell’accesso all’impianto non si rappresentano molestie di natura olfattiva ”.

16. Alla luce dei predetti rilievi, le richiamate irregolarità rilevate dall’ARPA non risultano sufficientemente indiziarie del pericolo che l’Amministrazione intenderebbe contrastare, in primo luogo in quanto non vengono specificamente poste in relazione con le problematiche lamentate (che peraltro, come rilevato, non sono suffragate da dati oggettivi che attestino il superamento del limite di tollerabilità) e, in secondo luogo, in quanto non evidenziano alcuno specifico rischio per la salute, attesa la mancanza di qualsivoglia valutazione circa la pericolosità delle sostanze odorigene asseritamente emesse, la cui pericolosità viene anzi esclusa dai rilievi dello studio CBF pure richiamato dall’Amministrazione a fondamento dell’ordinanza.

17. Per giurisprudenza pacifica, la possibilità di ricorrere allo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente ex artt. 50 e 54 T.U.E.L. è condizionata dalla sussistenza di un pericolo concreto, che imponga di provvedere in via d’urgenza, con strumenti extra ordinem , per fronteggiare emergenze sanitarie o porre rimedio a situazioni di natura eccezionale ed imprevedibile di pericolo attuale e imminente per l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana, non fronteggiabili con gli strumenti ordinari apprestati dall’ordinamento (cfr., ex plurimis , T.A.R. Liguria, Sez. I, 8 luglio 2019, n. 603; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, sez. I, 5 novembre 2018, n. 339; T.A.R. Piemonte, sez. II, 26 luglio 2018, n. 903).

17. In particolare, il legittimo esercizio del potere sindacale di emanare ordinanze di necessità, finalizzate alla salvaguardia di rilevanti interessi pubblici, quali quelli legati alla tutela della salute pubblica, è subordinato ai seguenti presupposti: a) straordinarietà (intesa come impossibilità di far luogo ad atti tipici e nominati preordinati alla gestione degli interessi coinvolti); b) urgenza (intesa come impossibilità di differire, senza pericolo di compromissione di quegli interessi, l’azione amministrativa, con il ricorso alle tempistiche ordinarie); c) imprevedibilità delle situazioni di pericolo; d) contingibilità (intesa come emergenza provvisoria ed improvvisa) sicché l’esercizio del potere presuppone l’esistenza, oltre che la sua puntuale indicazione nel provvedimento impugnato, di una situazione di pericolo, da intendersi quale ragionevole probabilità che accada un evento dannoso nel caso in cui l’Amministrazione non intervenga prontamente (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sezione V, 22 marzo 2016, n. 1189; Idem , III, 29 maggio 2015, n. 2697; Idem , V, 23 settembre 2015, n. 4466; Idem , 2 marzo 2015, n. 988; T.A.R. Umbria, 4 maggio 2022 n. 262).

18. Ne deriva che “ non è […] legittimo adottare ordinanze contingibili ed urgenti per fronteggiare situazioni prevedibili e permanenti o quando non vi sia urgenza di provvedere, intesa come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile, a tutela della pubblica incolumità ”; tale potere di ordinanza, quindi, “ presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da istruttoria adeguata e da congrua motivazione, e in ragione di tali situazioni si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale ” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 21 febbraio 2017, n. 774; Idem , 24 febbraio 2023, n. 1942).

19. Del resto, anche a fronte della violazione di prescrizioni inerenti al titolo abilitativo la normativa individua specifiche misure (cfr. art. 44, d.lgs. n. 28/2011 e, ora, art. 11, d.lgs. n. 190/2024), le quali, tuttavia, presuppongono l’instaurazione di un rituale procedimento, le cui garanzie non possono essere pretermesse da provvedimenti extra ordinem che, in mancanza dei presupposti di legge, inibiscano l’attività.

20. L’esistenza dei suddetti presupposti non è suffragata dalla documentazione agli atti e a tanto consegue l’illegittimità del provvedimento impugnato, che va, pertanto, annullato.

21. L’annullamento del provvedimento, già sospeso in sede cautelare, è del tutto idoneo a soddisfare la domanda di risarcimento in forma specifica formulata dalla parte ricorrente, sulla quale, pertanto, non v’è luogo a pronunciarsi.

22. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Condanna il Comune di Orte al pagamento delle spese di lite sostenute dalla parte ricorrente, quantificate in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

LE TA, Presidente

Giovanna Vigliotti, Primo Referendario

Marco Savi, Referendario, Estensore

L'EN	IL PRESIDENTE
Marco Savi	LE TA

IL SEGRETARIO