Pubblicato il 27/08/2025

N. 15843/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05277/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5277 del 2025, proposto da
-OMISSIS-, da sé stessa rappresentata e difesa;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Paolo Richter Mapelli Mozzi, con domicilio digitale in atti;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento della Direzione del Dipartimento Politiche Sociali e Salute - U.O. Protezione Persone Minore età di Roma Capitale prot. n. -OMISSIS- del 4 aprile 2025, comunicato in pari data a mezzo p.e.c., recante il rigetto dell’istanza di accesso defensionale senza oscuramento ai documenti di cui all’istanza formulata dalla ricorrente ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241/1990 in data 15 ottobre 2024 e ricevuta dall’amministrazione con prot. -OMISSIS- del 16 ottobre 2024;

- di ogni altro provvedimento, connesso, conseguente e presupposto, ad oggi non conosciuto,

nonchè per la declaratoria del diritto della ricorrente ad avere pieno accesso, attraverso l’acquisizione di copia in carta semplice senza oscuramento alcuno, alla documentazione richiesta con la suddetta istanza presentata in data 15 ottobre 2024 e per il conseguente ordine di esibizione dei documenti richiesti in chiaro ex art. 116 c.p.a.,

e per la condanna dell’amministrazione resistente a provvedere in senso pienamente satisfattivo sulla predetta istanza, con nomina sin da ora di un commissario ad acta che si sostituisca all’amministrazione stessa in caso di perdurante inadempimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 la dott.ssa Eleonora CA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente gravame la ricorrente propone, ai sensi dell’art. 116 cod. proc. amm., il ricorso in epigrafe, onde ottenere l’annullamento della nota in epigrafe, con cui Roma Capitale ha disatteso la sua domanda di accesso del 15 ottobre 2024, volta ad ottenere l’ostensione integrale senza oscuramenti della “ Cartella sociale/Fascicolo documentale integrale -OMISSIS- relativa al proprio figlio minorenne -OMISSIS- ”, con la motivazione che

- sono pervenute all’Amministrazione “motivate opposizioni alla richiesta” da parte dei controinteressati, individuati nei soggetti “a vario titolo coinvolti nella gestione del minore durante la vigenza della Tutela Pubblica [...]”) “riconducibili al fatto che il mero oscuramento dei dati personali non inficiava il diritto dell’istante ad avere contezza del contenuto degli atti nè limitava in alcun modo l’esercizio dei diritti della stessa”;

- “l’acquisizione delle informazioni sui dati personali di soggetti coinvolti nella gestione del minore durante la vigenza della Tutela Pubblica non sia necessaria e soprattutto proporzionata rispetto allo scopo tipico dell’istituto dell’accesso agli atti [...] stante il bilanciamento tra diritto di accesso e diritto alla riservatezza”;

- “la richiedente [...]non richiede espressamente di conoscere i dati personali degli Operatori e dei Professionisti coinvolti nella complessiva attività resa in favore del minore, nè indica secondo quali modalità intenda eventualmente trattare i suddetti dati nell’ipotesi di loro trasmissione nell’ambito della vicenda giudiziaria che la occupa innanzi alla Corte d’Appello di Roma” .

Parte ricorrente - nell’evidenziare come l’istanza di accesso sia stata da costei avanzata ai sensi dell’art. 24, comma 7, della l. n. 241/1990, in relazione al “ proprio diritto di difesa nell’ambito del procedimento civile n. RG -OMISSIS- pendente presso la Corte d’Appello di Roma - Sez. Minorenni, relativo al reclamo del provvedimento di affidamento al padre e collocamento del proprio figlio minorenne … presso l’abitazione paterna … . Si precisa che il suddetto pendente procedimento civile è volto alla tutela del supremo interesse del minore che ha subito e sta continuando a subire il totale stravolgimento della sua infanzia a causa dell’illecito allontanamento coatto dalla madre …” - chiede la condanna dell’amministrazione capitolina a consentire l’ostensione completa degli atti specificati nella citata istanza di accesso.

Roma Capitale si costituiva in giudizio, instando per la reiezione del ricorso.

Alla camera di consiglio del 16 luglio 2025 la causa veniva trattata e, dunque, trattenuta in decisione.

Il Collegio ritiene opportuno premettere alcune considerazioni di ordine generale.

L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce “ principio generale dell’attività amministrativa ” al fine di favorire la partecipazione dei cittadini alla gestione della cosa pubblica e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza dell’azione amministrativa (art. 22 comma 2, della l. n. 241/1990).

Sono peraltro accessibili, in linea di principio, “tutti i documenti amministrativi” (art. 22, comma 3) che siano detenuti da una pubblica amministrazione e che concernano attività di pubblico interesse, “indipendentemente dalla natura pubblicistica o privatistica della loro disciplina sostanziale” (art. 22, comma 1, lett. d).

Sono, dunque, sottratte all’accesso solo le categorie di documenti tassativamente previste al successivo art. 24 della l. n. 241/1990 (documenti coperti da segreto di Stato, atti del procedimento tributario, atti prodromici all’emanazione di atti normativi, atti amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, documenti relativi a procedimenti selettivi contenenti informazioni di carattere psicoattitudinale relativi a terzi), nonché quelle tassativamente individuati in apposito regolamento governativo a tutela di preminenti interessi pubblici (quali la sicurezza e la difesa nazionale, la politica monetaria e valutaria, l’ordine pubblico, la riservatezza di persone fisiche e giuridiche).

Inoltre, anche nel caso in cui l’accesso possa interferire con l’esigenza di tutela della riservatezza di terzi, esso “deve comunque essere garantito” laddove la conoscenza del documento “sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici” , con la precisazione che qualora il documento contenga “dati sensibili o giudiziari” , l’accesso è consentito nei limiti in cui sia “strettamente indispensabile” (art. 24, comma 7).

La giurisprudenza consolidata ritiene, infatti, che, ai fini del bilanciamento tra il diritto di accesso difensivo ai sensi dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990 e la tutela della riservatezza, operi il criterio generale della necessità ai fini della cura e della difesa di un proprio interesse giuridico, ritenuto dal legislatore tendenzialmente prevalente sulla tutela della riservatezza, a condizione del riscontro della sussistenza dei presupposti generali dell’accesso documentale (Cons. Stato, Ad. plen., 18 marzo 2021, n. 4).

L’amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adito nel giudizio ex art. 116 cod. proc. amm. non devono, quindi, svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nel giudizio, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive, e quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla legge (così, ancora, Consiglio di Stato, Sezione V, 17 luglio 2023, n. 6978; II, 8 maggio 2023, n. 4590).

Sotto il profilo soggettivo, inoltre, il diritto di accesso presuppone che colui che lo esercita sia portatore di “un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (art. 22, comma 1, lett. b), e che l’accesso non sia preordinato ad esercitare “un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni” (art. 24, comma 3).

Ciò premesso ritiene il Collegio che il ricorso proposto sia meritevole di accoglimento, avendo la ricorrente diffusamente argomentato e documentato un proprio interesse diretto, concreto ed attuale, quanto meno strumentale, alla tutela di una situazione giuridicamente rilevante collegata ai documenti oggetto dell’istanza ostensiva, consistente, in particolare, nell’interesse a difendersi nell’ambito del giudizio già pendente, volto alla reintegra della propria responsabilità genitoriale.

L’ambito della richiesta di accesso risulta, inoltre, sufficientemente delimitato, avendo la ricorrente puntualmente individuato gli atti di suo interesse nonché dato prova di come essi siano stati formati nell’esercizio di attività amministrativa, con conseguente l’obbligo, quindi, per l’amministrazione di prendere in considerazione l’istanza di accesso e di vagliarne i presupposti per il suo eventuale esito positivo ai sensi della l. n. 241/1990.

La giurisprudenza ha, infatti, già avuto modo di chiarire come gli atti presenti nel fascicolo dei servizi sociali del figlio minore della ricorrente rientrino a pieno titolo nella nozione di documenti amministrativi di cui all’art. 22, lett. d), della l. n. 241/1990 (in tal senso, questa Sezione II, n. 716/2022).

Il diritto di accesso non è, inoltre, ostacolato dalla pendenza di un giudizio civile o amministrativo nel corso del quale gli stessi documenti potrebbero essere richiesti, in quanto il diritto alla trasparenza dell'azione amministrativa costituisce situazione attiva meritevole di autonoma protezione, indipendentemente dalla pendenza e dall’oggetto di una controversia giurisdizionale, sicché resta rimessa al libero apprezzamento dell'interessato la scelta di avvalersi del rimedio giurisdizionale offerto dalla l. n. 241/1990 ovvero di conseguire la conoscenza dell'atto nel diverso giudizio pendente tra le parti mediante la richiesta di esibizione istruttoria (T.A.R. Veneto, Sezione III, n. 412/2019 ed i precedenti ivi richiamati.

Diversamente da quanto affermato da Roma Capitale, la ricorrente è, dunque, portatrice di un interesse qualificato e differenziato all’ostensione integrale dei documenti di cui all’istanza da costei avanzata il 15 ottobre 2024.

Deve, infatti, essere disattesa la tesi proposta dall’Avvocatura Capitolina di onerare la parte interessata della prova rigorosa della necessità della conoscenza dei documenti richiesti per curare e difendere i propri interessi giuridici, dal momento che, così opinando, il requisito della “ necessarietà ” previsto all’art. 24, comma 7, finirebbe per poter essere dimostrato dall’istante solo nel caso in cui esso avesse già piena cognizione del contenuto dei documenti ai quali chiede di accedere, eventualità in cui paradossalmente deve però in radice negarsi l’esistenza di un interesse concreto all’ostensione.

Ne discende, dunque, come, per non svuotare di senso logico il requisito in questione, addossando al richiedente l’onere di una probatio diabolica , non possa che ritenersi che detta “ necessarietà ” debba essere dimostrata su basi meramente presuntive, in relazione, cioè, all’“ utilità ” che il richiedente potrebbe presumibilmente ricavare dalla conoscenza dei documenti richiesti, da valutarsi in relazione alla situazione giuridica sottesa alla domanda di accesso e all’interesse dedotto dall’interessata.

Ebbene, nel caso di specie, l’istanza di accesso evidenzia con chiarezza l’indispensabilità della documentazione richiesta - resa tanto più evidente in relazione al petitum ed alla causa petendi della domanda coltivata dalla ricorrente dinanzi al giudice civile - perciò assolvendo all’onere di individuare le finalità dell’accesso difensivo.

Non può, dunque, dirsi che difetti il nesso di strumentalità tra la posizione vantata da parte ricorrente ed i documenti di cui è richiesto l’accesso, avendo la ricorrente assolto al relativo onere, rappresentando di avere, in rapporto ad essi, un interesse diretto, concreto e attuale alla loro conoscenza in quanto idonei a documentare le attuali condizioni di vita del minore, a fornire evidenza di eventuali condotte paterne omissive o lesive dell’integrità fisica di quest’ultimo e, dunque, a permettere una compiuta attività defensionale nel richiamato giudizio pendente.

Nell’istanza di accesso, così come in atti, la ricorrente ha, dunque, evidenziato l’esistenza di un collegamento tra la richiesta di accesso e lo scopo difensivo, dando conto dell’interesse attuale all’ostensione e soprattutto offrendo la possibilità al soggetto destinatario dell’istanza di effettuare il controllo in ordine all’effettiva utilità della documentazione richiesta, alla stregua di una sorta di prova di resistenza (Cons. Stato, V, 31 marzo 2021, n. 2682).

Né può pretendersi che l’onere della prova debba assolto con specifico riguardo ad ogni singolo documento, altrimenti pretendendosi un livello di dettaglio non compatibile con la condizione di non conoscenza degli stessi e di ricerca di quanto sia necessario per le esigenze difensive rappresentate e non genericamente affermate mediante un non circostanziato richiamo ad una lite pendente.

Ritiene, pertanto, il Collegio che la prospettazione di parte ricorrente sia ragionevole e plausibile e che tanto basti a dimostrare la necessità dell’accesso, nel senso ragionevolmente evincibile dal citato art. 24, comma 7, non avendo peraltro l’amministrazione nemmeno puntualmente evidenziato, né in sede procedimentale né processuale, specifiche esigenze di riservatezza che osterebbero all’accesso.

L’istanza ostensiva non può, poi, nemmeno ritenersi esplorativa, essendo comunque stata esperita successivamente alla proposizione del richiamato giudizio nonché, inoltre, sufficientemente delimitata, tanto da escludere che l’accesso sia preordinato a realizzare un controllo generalizzato sull’operato dell’amministrazione comunale, avendo la ricorrente puntualmente individuato quanto di suo interesse.

Deve, infatti, considerarsi esplorativa l’istanza ostensiva riguardante un complesso non individuato di atti di cui non si conosce neppure la sussistenza o comunque il contenuto (Consiglio di Stato, Sezione V, 6 settembre 2022, n. 7764), mentre nel caso di specie la pretesa della ricorrente ha riguardato una specifica documentazione, che Roma Capitale non ha, peraltro, nemmeno negato di detenere.

Ciò posto, il Collegio è, dunque, dell’avviso che esistano i presupposti per accogliere il ricorso in epigrafe e, per l’effetto ordinare a Roma Capitale, ai sensi dell’art. 116, comma 4, cod. proc. amm., l’esibizione integrale di copia della documentazione indicata nell’istanza avanzata dalla ricorrente il 15 ottobre 2024, consentendone l’accesso, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza, mediante visione e rilascio di copia (a spese dell’istante).

Il Collegio ritiene, inoltre, che sussistano i presupposti per nominare sin d’ora, per il caso di ulteriore inerzia dell’amministrazione, quale commissario ad acta , il Prefetto di Roma, con facoltà di delega a un dirigente della stessa Prefettura, affinché si insedi e provveda, su istanza di parte, nell’ulteriore termine di trenta giorni.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono poste a carico di Roma Capitale, al pari del pagamento dei compensi e delle spese eventualmente necessarie per l’intervento del commissario ad acta .

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, per l’effetto ordinando a Roma Capitale l’esibizione dei documenti precisati nell’istanza avanzata dalla ricorrente, nel termine e con le modalità indicati in motivazione.

Per il caso di ulteriore inerzia dell’amministrazione, nomina quale commissario ad acta il Prefetto di Roma, con facoltà di delega ad altro funzionario del medesimo ufficio, affinché si insedi e provveda, su istanza di parte, nell’ulteriore termine di 30 (trenta) giorni.

Condanna Roma Capitale al rimborso, in favore di parte ricorrente, delle spese di lite, che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00) oltre al rimborso del contributo unificato, ove versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità del minore, dei soggetti esercenti la potestà genitoriale o la tutela e di ogni altro dato idoneo ad identificare le parti del giudizio.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Eleonora CA, Consigliere, Estensore

Annamaria Gigli, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eleonora CA	Pietro Morabito

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.