Pubblicato il 27/04/2026

N. 00772/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00395/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 395 del 2023, proposto da
Immobiliare Pisignano S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Gabriele De Bellis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Cesena, via Pacchioni n.92;

contro

Comune di Cesena, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Fiammetta Zoffoli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Montiano, Provincia di Forli' - Cesena, Comitato Urbanistico di Area Vasta della Provincia di Forli'-Cesena, Regione Emilia Romagna, Azienda Unita' Sanitaria Locale della Romagna, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del PIANO URBANISTICO GENERALE INTERCOMUNALE CESENA-MONTIANO - PUG 2021 approvato con Deliberazione n. 2/16.2.2023 del Consiglio Comunale di Cesena e con Deliberazione n. 2/20.2.2023 del Consiglio Comunale di Montiano, come da Avviso di approvazione pubblicato sul Boll. Uff. Reg. Emilia Romagna n. 70/15.3.2023, per quanto di pertinenza e ragione e segnatamente sia quanto al procedimento di approvazione sia in parte qua relativamente a:

NORME DISCIPLINA DI PIANO – ART. 6.6.6. – Edifici con funzione produttiva “c” e commerciale “e” – REGOLE, ove il 3° comma così recita:

“Per le attività connesse all'autotrasporto delle merci e logistica (c7) e attività di rottamazione (c11), regolarmente autorizzate e insediate alla data di assunzione del PUG, sono ammessi interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e ristrutturazione conservativa. Alla cessazione dell'attività non è ammesso il riavvio della stessa in capo ad un'altra ditta; gli edifici potranno essere convertiti agli usi ammessi dalla tabella di cui all'art. 6.4.2. comma 1”;

- nonché di ogni atto e/o provvedimento antecedente, presupposto, conseguente o comunque connesso, ivi compresi gli atti del procedimento di assunzione e di adozione del PUG approvato, nonché il Parere motivato espresso dal Comitato Urbanistica di Area Vasta – CUAV della Provincia di Forlì-Cesena all'esito delle Sedute istruttorie e della Seduta conclusiva del 7.12.2022;

nonché per la condanna

delle Amministrazioni resistenti, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, per quanto di rispettiva ragione e/o competenza, al risarcimento del danno ingiusto arrecato dagli atti impugnati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Cesena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2026 il dott. AO AM e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT

1.-Con il ricorso in esame l’odierna ricorrente proprietaria di immobile ubicato in via Pisignano (foglio 64 particella 49) ha impugnato il Piano Urbanistico Generale (PUG) approvato dai Comuni di Cesena e Montiano, con la delibera C.C. n. 2 del 16/02/2023 per il Comune di Cesena e la delibera C.C. n. 2 del 20/02/2023 per il Comune di Montiano.

Segnatamente l’impugnativa concerne NORME DISCIPLINA DI PIANO – ART. 6.6.6. – Edifici con funzione produttiva “c” e commerciale “e” – REGOLE, ove il 3° comma così recita:

“Per le attività connesse all'autotrasporto delle merci e logistica (c7) e attività di rottamazione (c11), regolarmente autorizzate e insediate alla data di assunzione del PUG, sono ammessi interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e ristrutturazione conservativa. Alla cessazione dell'attività non è ammesso il riavvio della stessa in capo ad un'altra ditta; gli edifici potranno essere convertiti agli usi ammessi dalla tabella di cui all'art. 6.4.2. comma 1”;

A sostegno del ricorso ha proposto motivi così riassumibili:

I)Violazione di legge per violazione ed erronea applicazione artt.46 e ss. L.reg. Emilia Romagna 20.12.2017 n.24. Eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto di fatto e di diritto. Difetto di istruttoria. Carenza del Parere obbligatorio del Comitato Urbanistico ex art.47 L.reg. Emilia Romagna n.24/2017 per illegittimità dello stesso. Violazione dell’obbligo generale di astensione. Violazione dei principi generali di imparzialità, buon andamento e buona amministrazione. Violazione del divieto di conflitto di interesse istituzionale. Contraddittorietà manifesta. Violazione della Decisione n.70/2022 della Giunta Comunale di Cesena n.70/2022. Illegittimità del PUG per l’effetto caducante e/o viziante dell’illegittimità del presupposto Parere del CUAV: il parere espresso dal CUAV sarebbe illegittimo stante la partecipazione del Sindaco del Comune di Cesena anche quale Presidente della Provincia di Forli Cesena in situazione dunque di insanabile conflitto di interessi.

II) Violazione di legge per violazione e falsa applicazione art.46, 1° co., Legge regionale Emilia Romagna 21.12.2017 n.24. Eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto di fatto e di diritto. Difetto di motivazione. Difetto di istruttoria. Violazione dei diritti partecipativi. Illogicità. Manifesta ingiustizia: sarebbe mancata la doverosa ripubblicazione del PUG attese le modifiche sostanziali apportate in seguito al parere del CUAV.

III) Eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto di fatto e di diritto. Manifesta ingiustizia. Difetto d’imparzialità. Violazione del buon andamento e del giusto procedimento. Difetto di istruttoria. Difetto di motivazione. Disparità di trattamento. Illogicità. Contraddittorietà. Travisamento: l’Amministrazione comunale non avrebbe approfondito le problematiche evidenziate dalla ricorrente in sede di osservazione né fornito adeguata motivazione alla scelta urbanistica.

IV) Violazione di legge per violazione e falsa applicazione artt. 1 e ss. L.reg. 21.12.2017 n.24 e succ. mod. ed integr. Eccesso di potere per falso ed erroneo presupposto di fatto e di diritto. Travisamento. Illogicità. Violazione del giusto procedimento. Disparità di trattamento. Difetto di motivazione. Difetto di istruttoria. Manifesta ingiustizia. Contraddittorietà. Sviamento di potere: la previsione del PUG impugnata sarebbe ingiustamente penalizzante non tenendo conto dell’attività economica già esercitata dalla ricorrente né della imputabilità o meno della cessazione; inoltre le attività esercitate dalla ricorrente sarebbero meno invasive ed impattanti anche in area agricola di altre.

Ha altresì chiesto la condanna dell’Amministrazione intimata al risarcimento del danno subito per effetto del provvedimento impugnato.

Si è costituito il Comune di Cesena eccependo l’infondatezza di tutti i motivi “ex adverso” dedotti dal momento che in sintesi: - la Provincia sarebbe stata rappresentata dal Consigliere Gozzoli e non dal Sindaco di Cesena; - ai sensi dell’art 78 T.u.e.l. nelle deliberazioni riguardanti l’approvazione di strumenti urbanistici vi è conflitto di interessi solamente in ipotesi di correlazione con interessi specifici dei singoli consiglieri; - la norma del PUG contestata appare compatibile con le esigenze di tutela del territorio rurale mantenendo le attività economiche in essere ma con eliminazione progressiva delle attività incongrue che altrimenti diventerebbero permanenti.

Con memoria la difesa della ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso evidenziando in particolare quanto al primo motivo come una situazione di potenziale conflitto di interessi abbia portata invalidante anche a prescindere dalla prova dell’incidenza sull’esito finale del procedimento venendo in rilievo non già la previsione di cui all’art.78 co.2 T.u.e.l. quanto un conflitto di interessi di carattere istituzionale; quanto al quarto motivo rappresenta come l’area di proprietà è cessata unicamente per fatto imputabile alla ditta conduttrice (sottoposta a liquidazione giudiziale) ed essendo illegittima la mancata previsione di una deroga per l’ipotesi quale quella di specie di cessazione attività per cause non imputabili alla proprietà.

Con memoria di replica la difesa comunale ha rappresentato come analoga censura di conflitto di interessi sia stata di recente ritenuta infondata dall’adito Tribunale (sent. n 620/2025) e come l’impugnata previsione del PUG riguardi solo specifiche attività tuttavia non impedendo la possibilità di riconversione per gli usi produttivi ammessi della tabella art 6.4.2.comma 1 (doc 2.4.)

Alla pubblica udienza del 15 aprile 2026, uditi i difensori delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

RI

1.-E’ materia del contendere la legittimità della disposizione contenuta nel PUG approvato dai Comuni di Cesena e Montiano con cui nell’area agricola di proprietà della società ricorrente sono stati apposti stringenti limitazioni quanto all’esercizio di attività connesse all'autotrasporto delle merci e logistica e di rottamazione autorizzate e insediate alla data di assunzione del Piano.

Segnatamente la norma consente interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e ristrutturazione conservativa e soprattutto vieta in caso di cessazione (per qualsiasi motivo) il riavvio delle suindicate attività in capo ad un'altra ditta.

Lamenta in sintesi la società ricorrente, quale proprietaria di area alla data di approvazione del PUG concessa in affitto ad altra impresa e successivamente fallita, l’irragionevolezza di tale previsione a suo dire eccessivamente penalizzante per il diritto di proprietà e di libera iniziativa economica, non contemplando la norma alcuna deroga per l’ipotesi come nel caso di specie di non imputabilità della cessazione.

2.- Il ricorso è infondato e va respinto.

3.- Il primo motivo per quanto argomentato non merita adesione.

Dalla documentazione depositata in giudizio emerge che in occasione della seduta del 7 dicembre 2022 in cui è stato espresso dal CUAV (Comitato Urbanistico di Area Vasta) il parere finale sullo strumento urbanistico il Sindaco del Comune di Cesena ha partecipato (diversamente dalle prime quattro sedute) oltre che quale rappresentante del Comune quale Presidente della Provincia Forli Cesena e del CUAV.

Come rilevato dalla difesa comunale una censura del tutto analoga proposta in altro ricorso diretto all’annullamento della stessa norma del PUG del Comune di Cesena è stata di recente ritenuta infondata da questa Sezione (T.A.R. Emilia - Romagna Bologna sez. II, 4 giugno 2025, n. 620).

Va evidenziato che l'art. 47, lett. g), della L.R. n. 24/2017 espressamente dispone: "Ciascun ente o amministrazione, facente parte del CU o chiamato a partecipare ai suoi lavori con voto consultivo, è rappresentato da un unico soggetto abilitato ad esprimere definitivamente e in modo univoco e vincolante la posizione dell'ente o amministrazione stessa". Nel caso in esame, per stessa ammissione del ricorrente, la Provincia, con nota prot. n. 13349 del 6 giugno 2022, ha delegato il Consigliere provinciale Matteo Gozzoli a rappresentarla e a presiedere i lavori del CUAV di Forlì-Cesena, finalizzato all'espressione del parere motivato sul piano in oggetto, sicché il Sindaco del Comune di Cesena ha partecipato alla seduta contestata dal ricorrente solo come rappresentante per il Comune e non per la Provincia, senza alcuna duplicità di rappresentanza.

Ciò però non è vero, come visto, per quanto riguarda l’ultima seduta dell’organo collegiale.

E’ comunque dirimente che quanto all'asserito potenziale conflitto di interessi, evidenziare che la giurisprudenza è consolidata nel ritenere che per gli amministratori degli enti locali, ex art. 78 t.u.e.l., sussiste obbligo di astensione con riguardo ai provvedimenti normativi o di carattere generale, quali i piani urbanistici, solo laddove sussista una correlazione immediata e diretta fra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell'amministratore o di suoi parenti o affini fino al quarto grado (vedi C.d.S., sent. n. 5423 del 2020). Nel caso in esame tale correlazione non risulta tuttavia ravvisabile, atteso che il parere reso dal CUAV concerne aspetti pianificatori e normativi generali, senza che sia stata prospettata dal ricorrente la riconducibilità di quanto deciso a concrete situazioni di interesse personale del Sindaco di Cesena” (così T.A.R. Emilia - Romagna Bologna sez. II, 4 giugno 2025, n. 620).

Non ritiene il Collegio di ravvisare ragioni per mutare il proprio orientamento.

Il riferimento all’art.78 del T.u.e.l. appare corretto venendo in rilievo un parere riguardante un piano urbanistico generale quale il PUG e non essendo nella fattispecie nemmeno allegata una correlazione immediata e diretta fra il contenuto del parere e specifici interessi dell’amministratore elevata dall’art.78 a presupposto del conflitto di interessi.

Parte ricorrente nei propri atti difensivi cita invero giurisprudenza riferita alla diversa ipotesi di conflitto di interessi di cui all’art. 6 bis della l. n. 241/90, aggiunto dal comma 41 dell'art. 1, l. 6 novembre 2012 n. 190 (cosiddetta legge anticorruzione) - secondo il quale "il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale" norma generale che però - al di là di qualsiasi altra considerazione - non trova applicazione in virtù di quella speciale di cui al citato art.78 T.u.e.l.

4.- Anche il secondo motivo non è persuasivo.

Per giurisprudenza consolidata nel procedimento di approvazione di uno strumento urbanistico, l'onere di riadottare il piano e rinnovarne la pubblicazione sorge soltanto quando le modifiche intervenute dopo l'adozione incidano sui contenuti essenziali, mutandone radicalmente l'impostazione ( ex multis T.A.R. Firenze Toscana sez. I, 19/11/2025, n. 1876; Consiglio di Stato sez. II, 12 ottobre 2020, n. 6055) mentre nel caso di specie le modifiche apportate all’art.6.6.6. delle Norme del PUG non soddisfano tali presupposti.

Inoltre l’art. 46 co.1 LR n.24/2017 fa esclusivo riferimento alle modifiche apportate a seguito delle osservazioni al Piano e non a quelle conseguenti al parere del CUAV che si innesta nella diversa fase sub procedimentale regolata dai commi successivi dell’art.46 (T.A.R. Emilia - Romagna Parma 23 aprile 2024, n. 92).

5.- Il quarto motivo, per quanto argomentato, non è fondato.

Come esplicitato nella relazione tecnica (doc.n.2 Comune) le prescrizioni conformative del diritto di proprietà contenute nel citato art. 6.6.6. rispondono al principio fondamentale della pianificazione urbanistica stabilito dalla L.R. 24/2017 di rigorosa tutela del territorio rurale non solo in relazione agli usi prettamente agricoli ma alla conservazione del paesaggio e dell’ambiente.

Le attività di autotrasporto merci, logistica e rottamazione, in quanto comportanti notoriamente un significativo impatto ambientale, non illogicamente sono state pertanto contemplate dalla norma del PUR quali “incongrue” pur prevedendosi la possibilità di prosecuzione delle attività in essere alla data di approvazione del PUG.

L’avversata previsione del divieto di riavvio dell’attività in ipotesi di cessazione rappresenta dunque un ragionevole contemperamento tra le esigenze di rilevo pubblico di governo del territorio e tutela dell’ambiente e le esigenze di tutela dell’interesse dei privati quali la ricorrente a continuare l’esercizio di attività economiche pienamente lecite seppur incongrue.

Ciò è ancor più evidente se si considera che l’art.6.4.2. introduce un opportuno meccanismo di riconversione verso usi compatibili (turistico-recettivi, produttivi e commerciali) al fine di garantire un graduale transizione verso usi dell’area agricola maggiormente compatibili con le rappresentate esigenze di tutela, senza dunque alcun sviamento rispetto alle tipiche finalità del potere di governo del territorio.

Non viene dunque impedita ogni tipologia di utilizzazione dei terreni da parte dei proprietari, rimanendo comunque possibili quelle forme di sfruttamento compatibili con gli usi in cui si sostanzia la destinazione stessa nell'ambito della normale conformazione della proprietà privata, espressione del potere di pianificazione del territorio comunale ( ex multis Consiglio di Stato sez. IV, 15/12/2025, n. 9894).

Tanto premesso, la denunziata mancata previsione di una deroga in caso di cessazione delle attività “incongrue” per causa non imputabile alla proprietà appare in contrasto con le suindicate esigenze consentendo in buona sostanza la perpetuazione a tempo indeterminato delle stesse.

6.- Anche infine il terzo motivo è privo di pregio.

Posto che per giurisprudenza pacifica l'onere di motivazione gravante sull'Amministrazione in sede di adozione di strumenti urbanistici è di carattere generale e risulta soddisfatto con l'indicazione dei criteri principali che sorreggono le scelte effettuate, potendo la motivazione desumersi anche dai documenti di accompagnamento all'atto di pianificazione urbanistica e, più in generale, dagli atti del procedimento ( ex multis T.A.R. Salerno Campania sez. II, 4/12/2025, n. 2038) nella fattispecie nella relazione tecnica sono descritte le ragioni del dissenso all’osservazione presentata dalla ricorrente in quanto in contrasto con gli obiettivi di tutela e valorizzazione del territorio rurale e dei caratteri ambientali e paesaggistici, con previsione come visto della possibilità di riconversione verso altri usi, si che l’onere motivazionale può dirsi soddisfatto.

7.- L’infondatezza della domanda di annullamento si riverbera sulla consequenziale domanda risarcitoria, peraltro del tutto generica.

8.- Alla luce delle suesposte argomentazioni il ricorso va respinto.

Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite attesa la particolarità della materia trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia – Romagna Bologna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

UG Di NE, Presidente

AO AM, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Consigliere

L'OR	IL PRESIDENTE
AO AM	UG Di NE

IL SEGRETARIO