Pubblicato il 07/01/2026

N. 00006/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00486/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 486 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Gest s.r.l., Gesenu s.p.a., Trasimeno Servizi Ambientali s.p.a., Società Igiene Ambientale (SIA) s.p.a. ed Ecocave s.r.l. unipersonale, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall’avvocato Pasquale Cristiano, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Autorità umbra rifiuti e idrico, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Calugi, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

nei confronti

Comune di Perugia, Comune di Magione, Comune di Marsciano e Comune di Assisi, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

- in parte qua , della deliberazione dell’Assemblea dei Sindaci dell’AURI n. 2 del 18 maggio 2022, conosciuta a seguito della nota dell’AURI prot. n. 4789 del 20 maggio 2022, nonché dei relativi allegati, ossia:

- dei singoli PEF TARI MTR-2 2022-2025 approvati per ciascuno dei Comuni del sub ambito 2;

- della relazione di accompagnamento, nonché degli allegati di quest’ultima, ossia il report di analisi dei PEF elaborato dal Centro studi enti locali e i documenti di sintesi “ Allegato alla relazione – PEF 2022-2025 MTR-2 RA ”;

- della deliberazione del Consiglio direttivo n. 15 del 30 aprile 2022;

- della deliberazione del Consiglio direttivo n. 16 del 30 aprile 2022;

- di tutti gli altri atti presupposti, connessi o conseguenti, ivi inclusi tutti i PEF dei singoli Comuni del sub ambito 2;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 27 giugno 2023:

- in parte qua , della deliberazione dell’Assemblea dei Sindaci dell’AURI n. 2 in data 11 aprile 2023, conosciuta a seguito della nota dell’AURI prot. n. 3570 del 14 aprile 2023, nonché dei relativi allegati, ossia:

- dei singoli PEF TARI MTR-2 2022-2025 approvati per ciascuno dei Comuni del sub ambito 2;

- della relazione di accompagnamento, nonché dei documenti allegati o richiamati in quest’ultima, ossia gli eventuali report di analisi o relazioni dei PEF elaborati da REA s.r.l. e i documenti di sintesi “ Prospetto riepilogativo del PEF 2023 ”, ancorché non conosciuti;

- della deliberazione del Consiglio direttivo n. 1 del 16 gennaio 2023;

- della deliberazione del Consiglio direttivo n. 9 del 5 aprile 2023;

- di tutti gli altri atti presupposti, connessi o conseguenti, ivi inclusi tutti i PEF dei singoli Comuni del sub ambito 2, nonché della deliberazione dell’Assemblea dei Sindaci dell’AURI n. 2 del 18 maggio 2022, della deliberazione del Consiglio direttivo n. 15 del 30 aprile 2022 e della deliberazione del Consiglio direttivo n. 16 del 30 aprile 2022.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Autorità umbra rifiuti e idrico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 7 ottobre 2025 la dott.ssa NA VE Di MA e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gest s.r.l. è la società veicolo per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti nel sub ambito 2 della Regione Umbria, costituita, a seguito dell’aggiudicazione della procedura di evidenza pubblica svolta nel 2009, dagli operatori aderenti al raggruppamento temporaneo di imprese composto da Gesenu s.p.a., Trasimeno Servizi Ambientali s.p.a., Società Igiene Ambientale (SIA) s.p.a. ed Ecocave s.r.l. unipersonale.

2. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, le predette società hanno impugnato principalmente, insieme agli altri atti specificati in epigrafe, la deliberazione dell’Assemblea dei Sindaci dell’Autorità umbra rifiuti e idrico (di seguito: AURI) n. 2 del 18 maggio 2022, recante la “ Validazione ai sensi dell’art. 7 comma 3 lett. g) L.R. 11/2013 dei Piani Economici Finanziari TARI 2022-2025 dei comuni del Sub Ambito n. 2 elaborati ai sensi del metodo MTR-2 di cui alla deliberazione RA n. 363/2021/R/rif ”.

3. Nell’articolare i motivi di gravame, le ricorrenti hanno dedotto quanto segue:

I) l’AURI non avrebbe garantito al gestore la necessaria e richiesta partecipazione al procedimento;

II) sarebbe stato illegittimamente omesso il riconoscimento dei c.d. costi extra-cap, ossia dei costi che non hanno trovato copertura tariffaria nell’anno di riferimento per effetto dell’applicazione del limite alla crescita annuale delle entrate tariffarie;

III) i limiti alla crescita annuale delle entrate tariffarie sarebbero stati determinati in modo arbitrario, contraddittorio e irragionevole nella percentuale per lo più dell’1,30-1,50 annuo, molto vicina al minimo previsto (1,2 per cento) e ben lontana dal massimo ammissibile (8,6 per cento);

IV) sarebbero stati applicati in modo ingiustificatamente penalizzante per il gestore i c.d. fattori di sharing , intesi come fattori di ripartizione dei benefici tra gestori e utenti, volti a incentivare il gestore a incrementare l’efficienza e l’efficacia della raccolta differenziata;

V) sarebbe stato illegittimamente omesso il riconoscimento della c.d. componente CQ, corrispondente ai costi che il gestore è tenuto a sostenere, nel periodo regolatorio 2022-2025, ai fini dell’adeguamento ai nuovi standard di qualità del servizio imposti dall’Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente (RA) con la deliberazione n. 15/2022/R/RIF del 18 gennaio 2022;

VI) sarebbe mancato il dovuto riconoscimento di alcuni importi relativi ai COI (costi operativi incentivanti) previsti nel c.d. PEF grezzo del gestore;

VII) sarebbe stato omesso illegittimamente il riconoscimento del c.d. scostamento COV, relativo ai maggiori costi sostenuti nel 2020 e nel 2021 per far fronte all’emergenza COVID.

4. L’AURI, costituitasi in giudizio, ha depositato una memoria, con la quale ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, perché diretto contro atti meramente endoprocedimentali dell’ iter destinato a concludersi con l’approvazione da parte dell’RA.

Sotto altro profilo, il ricorso sarebbe inammissibile anche perché le ricorrenti avrebbero prestato acquiescenza alla deliberazione del Consiglio direttivo dell’AURI n. 15 del 30 aprile 2022, recante le Linee guida per l’elaborazione dei PEF 2022-2025.

Emergerebbe inoltre la manifesta infondatezza del gravame, in quanto le ricorrenti esigerebbero, da parte dell’AURI e di RA, il riconoscimento di tutti i costi proposti dal gestore, compresi quelli estranei alla logica regolatoria del metodo tariffario.

Svolte queste allegazioni, l’AURI ha specificamente controdedotto rispetto ai singoli motivi di gravame, sostenendo l’inammissibilità e l’infondatezza di ciascuno di essi.

5. Alla camera di consiglio del 4 ottobre 2022 la parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

6. Il 27 giugno 2023 le ricorrenti hanno depositato un atto di motivi aggiunti, con il quale hanno impugnato principalmente la deliberazione dell’Assemblea dei Sindaci dell’AURI n. 2 in data 11 aprile 2023, recante “ Validazione ai sensi dell’art. 7 comma 3 lett. g) L.R. 11/2013 dei Piani Economici Finanziari TARI 2022-2025 dei comuni del Sub Ambito n. 2 elaborati ai sensi del metodo MTR-2 di cui alla deliberazione RA n. 363/2021/R/rif. Riapertura infra periodo ex art. 8.5 della Delibera RA n. 336 del 3/8/2021 ”.

7. Avverso la predetta revisione infra periodo dei PEF oggetto della precedente deliberazione n. 2 del 2022, le ricorrenti hanno articolato i seguenti motivi:

I) l’AURI non avrebbe garantito al gestore la necessaria e dovuta partecipazione al procedimento;

II) sarebbe stato illegittimamente omesso il riconoscimento dei c.d. costi extra-cap; in particolare, con riguardo ai Comuni diversi da Perugia e Assisi, sarebbe stata fatta un’errata applicazione dell’istituto di cui all’articolo 4.6 del metodo tariffario (MTR-2) approvato dall’RA;

III) le determinazioni assunte dall’AURI in tema di rinuncia alla copertura dei costi e di rimodulazione dei ricavi tra i gestori operativi, illustrate al paragrafo 5.7 della relazione di accompagnamento, non troverebbero alcun fondamento nelle previsioni regolatorie e nelle facoltà che il metodo tariffario riconosce alla predetta Autorità, e dunque, oltre a essere contra legem , risulterebbero adottate in carenza assoluta di potere;

IV) le medesime determinazioni sarebbero illegittime anche in quanto basate su presupposti errati;

V) i limiti alla crescita annuale delle entrate tariffarie sarebbero stati determinati in modo arbitrario, contraddittorio e irragionevole nella percentuale per lo più dell’1,30-1,50 annuo, molto vicina al minimo previsto (1,2 per cento) e ben lontana dal massimo ammissibile (8,6 per cento);

VI) sarebbero stati applicati in modo ingiustificatamente penalizzante per il gestore i c.d. fattori di sharing ;

VII) sarebbe stato illegittimamente operato un riconoscimento soltanto parziale della c.d. componente CQ.

8. In vista dell’udienza del 28 gennaio 2025, l’AURI ha depositato documenti e una memoria, con la quale ha reiterato, con riguardo ai motivi aggiunti, le eccezioni di inammissibilità già formulate nel ricorso introduttivo, del quale ha anche dedotto la parziale improcedibilità.

L’AURI ha poi specificamente controdedotto rispetto ai singoli motivi aggiunti di gravame, allegando l’inammissibilità e l’infondatezza di ciascuno di essi.

9. Le ricorrenti hanno replicato alle difese avversarie.

10. All’udienza pubblica del 28 gennaio 2025, su concorde richiesta delle parti, la causa è stata rinviata al 7 ottobre 2025, per la trattazione in abbinamento al ricorso R.G. n. 313 del 2024, riguardante ulteriori atti di AURI di contenuto analogo a quelli oggetto del presente giudizio.

11. Le parti hanno successivamente depositato documenti, nonché scambiato memorie e repliche.

12. All’udienza pubblica fissata la causa è stata trattenuta in decisione.

13. L’esame delle questioni poste richiede la sintetica ricostruzione del contesto giuridico e fattuale nel quale si colloca l’odierna controversia.

13.1. L’articolo 1, comma 527, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (“ Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020 ”) ha attribuito all’Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico, ridenominata dalla medesima legge “Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente” (RA), una serie di funzioni in materia di regolazione del ciclo dei rifiuti, anche differenziati, urbani e assimilati, “ con i medesimi poteri e nel quadro dei princìpi, delle finalità e delle attribuzioni, anche di natura sanzionatoria, stabiliti dalla legge 14 novembre 1995, n. 481 ”.

Tra tali funzioni rientrano, tra l’altro, la “ predisposizione ed aggiornamento del metodo tariffario per la determinazione dei corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti e dei singoli servizi che costituiscono attività di gestione, a copertura dei costi di esercizio e di investimento, compresa la remunerazione dei capitali, sulla base della valutazione dei costi efficienti e del principio «chi inquina paga » ” (lett. f) del comma 527), la “ fissazione dei criteri per la definizione delle tariffe di accesso agli impianti di trattamento ” (lett. g) del comma 527), nonché la “ approvazione delle tariffe definite, ai sensi della legislazione vigente, dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato e dai gestori degli impianti di trattamento ” (lett. h) del medesimo comma).

13.2. In Umbria, la legge regionale 17 maggio 2013, n. 11 (“ Norme di organizzazione territoriale del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti - Soppressione degli Ambiti territoriali integrati ”) prevede, all’articolo 3, l’istituzione dell’Autorità umbra per rifiuti e idrico (AURI), quale “ forma speciale di cooperazione tra i comuni, soggetto tecnico di regolazione del servizio idrico integrato e del servizio di gestione integrata dei rifiuti ” (articolo 3, comma 1).

Alla predetta AURI sono conferite “ le funzioni in materia di servizio idrico integrato e di servizio di gestione integrata dei rifiuti delle Autorità d’ambito territoriale di cui agli articoli 148 e 201 del D.Lgs. 152/2006, già esercitate (...) dagli Ambiti Territoriali Integrati - A.T.I. soppressi ai sensi dell’articolo 16 ” (articolo 3, comma 3).

13.3. Con la deliberazione n. 443/2019/R/rif, l’RA ha introdotto il metodo regolatorio, ai fini della determinazione, a far data dall’anno 2020, delle tariffe rifiuti e della conseguente applicazione della TARI agli utenti.

Sulla base di tale metodo, l’Assemblea dei Sindaci dell’AURI, con la deliberazione n. 5 del 9 settembre 2021, ha validato i PEF TARI 2021 dei Comuni del sub ambito 2 e ne ha disposto la trasmissione all’RA ai fini dell’approvazione.

La deliberazione dell’AURI è stata impugnata innanzi a questo Tribunale da Gest s.r.l., Gesenu s.p.a. e Trasimeno Servizi Ambientali s.p.a. con ricorso iscritto al R.G. n. 608 del 2021.

La causa è stata definita in primo grado con la sentenza n. 141 del 1° marzo 2024, che ha dichiarato il gravame inammissibile, in quanto rivolto avverso un atto avente natura meramente endoprocedimentale, dovendo riconoscersi valenza di provvedimento impugnabile alla sola approvazione dell’RA.

In pendenza del presente giudizio, la predetta decisione è stata integralmente confermata dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 9788 del 6 dicembre 2024.

13.4. Con la deliberazione n. 363/2021/R/rif, l’RA ha approvato il metodo tariffario rifiuti per il secondo periodo regolatorio 2022-2025 (MTR-2).

In applicazione del nuovo metodo, l’Assemblea dei Sindaci dell’AURI, con la deliberazione n. 2 del 18 maggio 2022 – impugnata con il ricorso introduttivo del presente giudizio – ha validato i PEF TARI 2022-2025 dei Comuni del sub ambito 2.

13.5. Con la deliberazione n. 2 in data 11 aprile 2024 – impugnata con i motivi aggiunti – l’Assemblea dei Sindaci dell’AURI ha poi operato la revisione infra periodo dei PEF già validati per i Comuni del sub ambito 2, secondo quanto stabilito con la deliberazione del Consiglio direttivo n. 1 del 16 gennaio 2023.

14. Ciò premesso, ritiene il Collegio che debba trovare accoglimento l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dalla difesa dell’AURI, atteso che, pure a fronte delle argomentazioni svolte dalla difesa delle ricorrenti, non sono ravvisabili ragioni convincenti per discostarsi dagli esiti cui sono pervenute la richiamata sentenza di questo Tribunale n. 141 del 2024 e la sentenza del Consiglio di Stato n. 9788 del 2024, che ha disposto l’integrale conferma della decisione di primo grado.

15. L’articolo 7 della deliberazione dell’RA n. 363/2021/R/rif (c.d. MTR-2), dedicato alla “ Procedura di approvazione ”, reca le seguenti previsioni:

- “ Ai fini della determinazione delle entrate tariffarie di riferimento, il gestore predispone il piano economico finanziario per il periodo 2022-2025, secondo quanto previsto dal MTR-2, e lo trasmette all’Ente territorialmente competente ” (articolo 7.1);

- “ Gli organismi competenti (...) validano le informazioni fornite dal gestore medesimo e le integrano o le modificano secondo criteri funzionali al riconoscimento dei costi efficienti di investimento e di esercizio. La procedura di validazione consiste nella verifica della completezza, della coerenza e della congruità dei dati e delle informazioni necessari alla elaborazione del piano economico finanziario ” (articolo 7.4);

- “ Gli organismi competenti (...) assumono le pertinenti determinazioni e provvedono a trasmettere all’Autorità: a) la predisposizione del piano economico finanziario per il periodo 2022-2025; b) con riferimento all’anno 2022, i corrispettivi del servizio integrato dei rifiuti (...) ” (articolo 7.5);

- “ L’Autorità, salva la necessità di richiedere ulteriori informazioni, verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa ai sensi del presente Articolo e, in caso di esito positivo, conseguentemente approva. In caso di approvazione con modificazioni, l’Autorità ne disciplina all’uopo gli effetti alla luce della normativa vigente, con particolare riferimento alla tutela degli utenti, tenuto conto dell’efficacia delle decisioni assunte dagli organismi competenti (...) e delle misure volte ad assicurare la sostenibilità finanziaria efficiente della gestione ” (articolo 7.7);

- “ Fino all’approvazione da parte dell’Autorità di cui al comma precedente, si applicano, quali prezzi massimi del servizio, quelli determinati dagli organismi competenti ” (articolo 7.8).

16. Come già rilevato nella sentenza di questo Tribunale n. 141 del 2024, l’ iter così articolato presenta una struttura analoga rispetto a quanto riscontrabile in materia di regolazione tariffaria del servizio idrico integrato.

In tale ambito, la prevalente giurisprudenza ha valorizzato il carattere bifasico del procedimento, che prevede una proposta dell’autorità d’ambito, previa validazione dei dati e delle informazioni contenute nel PEF grezzo trasmesso dal gestore, cui fa seguito l’approvazione dell’RA, prima della quale la tariffa predisposta e applicata dall’ente d’ambito ha solo un’efficacia provvisoria. Si è, perciò, ritenuto che le tariffe predisposte dall’ente d’ambito e non ancora approvate dall’RA, benché provvisoriamente applicabili, non possano essere ritenute dotate di portata immediatamente e concretamente lesiva (Cons. Stato, Sez. V, 12 febbraio 2024, n. 1379, che fa proprie le argomentazioni di Cons. giust. Reg. Sic., 22 aprile 2021, n. 354).

Come è stato sottolineato, il ruolo assegnato all’RA nell’ambito del procedimento così strutturato è da ritenersi nevralgico, costituendo le valutazioni rimesse alla stessa il cuore della procedura e vertendo esse su aspetti tecnici che richiedono notevole e puntuale approfondimento, postulando l’esercizio, da parte dell’Autorità di settore, di competenze a elevato contenuto specialistico.

Ne deriva che, per il modo in cui è articolato il procedimento tariffario, la contestazione in giudizio delle modalità seguite dall’ente territorialmente competente nella validazione dei dati forniti dal gestore finisce per investire “ proprio l’oggetto specifico della attività valutativa riservata ad RA ”; ciò che induce a ritenere che “ frapporre un giudizio amministrativo tra questi due momenti ( proposta dell’ente d’ambito e approvazione dell’autorità di settore) potrebbe seriamente compromettere il ruolo e le funzioni svolte da RA, il tutto con probabile violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a., in relazione ossia a “ poteri amministrativi non ancora esercitati ” ” e con il rischio di “ un “corto circuito istituzionale” ossia in un inestricabile groviglio giuridico-amministrativo, tra sentenze di primo (tra l’altro di diversi TAR funzionalmente e territorialmente competenti) e di secondo grado nonché interventi a più livelli di diversi organi amministrativi (ente d’ambito ed RA), che finirebbe per compromettere insanabilmente il fisiologico fluire amministrativo della procedura di approvazione delle tariffe ” (così Cons. Stato, n. 1379 del 2024, cit., sintetizzando le conclusioni già tratte da Cons. giust. Reg. Sic., n. 354 del 2021, cit.).

17. Le predette considerazioni, come evidenziato nella sentenza di questo Tribunale n. 141 del 2024, sono pienamente estensibili al caso oggetto del presente giudizio, stante la sostanziale sovrapponibilità delle procedure e dei ruoli svolti dagli attori istituzionali coinvolti tanto nel campo dei servizi idrici, quanto in quello della gestione del ciclo integrato dei rifiuti, che non a caso coincidono, pur nella diversità dei settori interessati, secondo quanto risulta dal richiamato articolo 3 della legge regionale dell’Umbria n. 11 del 2013.

Il potere dell’RA di approvazione delle tariffe definite dall’ente di governo dell’ambito territoriale ottimale per il servizio integrato di gestione dei rifiuti è, infatti, previsto dall’articolo 1, comma 527, lett. h) , della legge n. 205 del 2017 quale elemento qualificante dell’intero sistema regolatorio. Anche nel procedimento tariffario relativo al ciclo integrato dei rifiuti, così come nell’ambito dei servizi idrici, perciò, “ deve riconoscersi il ruolo nevralgico assegnato ad RA nell’approvazione delle proposte tariffarie predisposte dagli enti territorialmente competenti a seguito della validazione dei dati e delle informazioni contenuti nei PEF grezzi elaborati dai gestori ” (TAR Umbria, n. 141 del 2024, cit.).

Come rimarcato dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 9788 del 2024, non può invece ritenersi che l’approvazione del PEF da parte dell’RA sia soltanto formale, atteso che – tanto sulla base della deliberazione n. 443/2019/R/rif, cui fa riferimento la decisione ora richiamata, quanto sulla base della deliberazione n. 363/2021/R/rif, rilevante nel presente giudizio – l’RA “ verifica la coerenza regolatoria degli atti, dei dati e della documentazione trasmessa ” nella sua interezza, e quindi controlla pure che sia corretta la verifica dell’equilibrio della gestione fatta in precedenza dall’ente di governo di ambito.

Va, perciò, esclusa la qualificazione dell’intervento dell’RA come atto di controllo, dato che tale intervento “ non si concreta in una passiva ricezione dei costi esposti, ma comporta un intervento attivo su di essi per promuovere una maggiore efficienza del sistema ” (così ancora Cons. Stato, n. 9788 del 2024, cit.). Non coglie nel segno, di conseguenza, la prospettazione delle ricorrenti, secondo la quale l’RA non sarebbe chiamata a svolgere una valutazione di merito sui PEF validati dall’ente territorialmente competente.

Ben si comprende, in questo quadro, la ragione per la quale il Consiglio di Stato ha ritenuto che la tesi della non immediata impugnabilità delle delibere degli enti territorialmente competenti “ appare preferibile anzitutto (...) per l’impatto che la tesi contraria avrebbe su poteri dell’RA non esercitati, e inoltre per (...) ragioni di uniformità, dato che ritenere impugnabili solo gli atti dell’RA condurrebbe a concentrare le eventuali impugnazioni avanti un unico Giudice ”.

18. Deve poi rilevarsi che, successivamente alla predetta sentenza del Consiglio di Stato n. 9788 del 2024, l’orientamento ivi espresso è stato seguito dalla giurisprudenza di primo grado, la quale ha ribadito il carattere meramente endoprocedimentale delle deliberazioni di validazione dei PEF degli enti territorialmente competenti e l’individuazione quale provvedimento impugnabile della sola determinazione di approvazione da parte dell’RA (cfr. TAR Sicilia, Palermo, Sez. II, 28 luglio 2025, n. 1768; TAR Puglia, Lecce, Sez. II, 19 maggio 2025, nn. 910-927; Id., 13 maggio 2025, n. 827, nn. 829-841 e nn. 843-860; Id., 9 maggio 2025, nn. 810-821).

19. Come anticipato, non risultano convincenti, in senso contrario, le argomentazioni svolte dalle ricorrenti.

19.1. Le predette società hanno sostenuto che le deliberazioni dell’AURI di validazione dei PEF relativi alla gestione integrata dei rifiuti urbani sarebbero dotate:

- di rilevanza esterna, in quanto – a differenza di ciò che avviene nel servizio idrico integrato – sulla base dei PEF approvati viene predisposta e approvata la TARI applicata dai Comuni nei confronti della propria cittadinanza e vengono, inoltre, predisposti e approvati i bilanci dei Comuni dell’AURI;

- di efficacia immediata, perché tali PEF trovano applicazione fino all’approvazione dell’RA;

- di immediata lesività per il gestore, che si vede disconoscere una quota parte dei costi di gestione.

In questa prospettiva, le ricorrenti hanno fatto riferimento alla teoria dell’atto complesso ineguale, in forza della quale viene riconosciuta l’immediata impugnabilità della delibera di adozione del piano regolatore generale, prima della relativa approvazione, in considerazione dell’operatività delle misure di salvaguardia.

D’altro canto, la lesione determinata dalla delibera di adozione del PEF tenderebbe, di fatto, a stabilizzarsi nel tempo e a non avere carattere meramente provvisorio, poiché nella prassi il controllo dell’RA non verrebbe effettuato su tutte le delibere, bensì soltanto su alcune a campione.

19.1.1. Rileva il Collegio che analoghe argomentazioni sono state già prese in considerazione e rigettate dal Consiglio di Stato nella richiamata sentenza n. 9788 del 2024.

19.1.2. Per ciò che attiene all’effetto interinale dei PEF validati dall’AURI, la predetta sentenza ha rimarcato che “ il pagamento immediato salvo conguaglio successivo è effetto fisiologico e connaturale di ogni sistema di determinazione delle tariffe per un servizio che va prestato, e quindi pagato, con continuità, così come evidentemente è per il servizio rifiuti, e quindi non si può ritenere effetto giuridico innescato soltanto dalla provvisoria validazione dei nuovi PEF. A riprova, non condurrebbe a risultati sostanzialmente diversi l’alternativa secondo logica possibile, ovvero continuare ad applicare, sempre salvo conguaglio, la tariffa previgente: si produrrebbe lo stesso effetto, in questo caso all’evidenza non riconducibile alla validazione dei nuovi PEF, effetto nei confronti del quale la tutela sarebbe comunque assicurata dall’impugnazione degli atti finali dell’RA ”.

Deve qui aggiungersi che questo meccanismo non muta natura per la mera circostanza che, a seguito della validazione, i PEF vengono posti alla base delle determinazioni dei Comuni in ordine alla TARI. Si tratta infatti pur sempre di determinazioni provvisorie, destinate a operare soltanto fino all’approvazione da parte dell’RA degli atti degli ETC, secondo quanto previsto dall’articolo 7.8 della deliberazione n. 363/2021/R/rif.

19.1.3. Anche l’analogia con l’effetto di salvaguardia prodotto dall’adozione di un piano urbanistico generale è stato ritenuto non pertinente dalla richiamata sentenza del Consiglio di Stato, essendosi evidenziato come, rispetto all’istanza del privato non conforme anche allo strumento pianificatorio in itinere , l’operatività delle misure di salvaguardia non include “ alcun meccanismo di “recupero” della stessa a piano approvato che si possa concettualmente accostare ad un conguaglio ”.

È stato sottolineato, inoltre, a comprova della non appropriatezza dell’analogia proposta, che “ il piano urbanistico generale, per sua natura, disciplina una realtà tendenzialmente statica come il territorio, e non certo un servizio da prestare con continuità contro il pagamento di corrispettivi ” (così ancora Cons. Stato, n. 9788 del 2024, cit.).

19.1.4. Come detto, le ricorrenti hanno insistito anche nel sostenere che la validazione dei PEF da parte degli enti territorialmente competenti tenderebbe a diventare di fatto definitiva, in quanto l’RA procederebbe all’esame di tali atti soltanto a campione.

Al riguardo, deve tuttavia osservarsi che la deliberazione dell’RA n. 363/2021/R/rif non prevede affatto un controllo a campione delle validazioni operate dagli enti territorialmente competenti, bensì – come detto – una ben più pregnante attività di approvazione, che non consiste in un mero controllo e che deve essere effettuata con riguardo a tutti i PEF.

Per ciò che attiene, poi, alla circostanza che, secondo quanto dedotto dalle ricorrenti, l’RA non sarebbe in grado di gestire il carico di lavoro relativo all’approvazione dei PEF, la quale verrebbe rimandata a un futuro incerto nell’ an e nel quando , si tratta di un mero dato fattuale, da cui non può farsi discendere una diversa ricostruzione giuridica della struttura del procedimento.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha già avuto modo di evidenziare che, pure ammettendo che la situazione di fatto corrisponda a quanto allegato dalle ricorrenti, “ si tratterebbe di un’evenienza patologica, cui i soggetti interessati potrebbero reagire con i rimedi contro il silenzio inadempimento ” (Cons. Stato, n. 9788 del 2024, cit.).

19.2. Nella memoria depositata in vista dell’udienza, le ricorrenti hanno sviluppato ulteriori argomenti a sostegno della propria tesi.

19.2.1. Sotto un primo profilo, è stata richiamata la quarta relazione dell’RA alle Camere, ove l’Autorità, facendo riferimento al precedente del Consiglio di Stato più volte citato in questa sede, ha affermato, tra l’altro, che “ La perdurante fase di start up della regolazione settoriale (che si protrae in ragione della complessità della materia e del numero di enti territorialmente competenti coinvolti pari a circa 2.598 nonché dei circa 6202 piani economico-finanziari interessati) non ha probabilmente ancora reso evidenti i profili da intendersi adottati in via definitiva al pertinente livello territoriale. Escludendo che il menzionato pronunciamento del giudice amministrativo voglia andare nella direzione di una diffusa deresponsabilizzazione degli atti adottati a livello locale, non può non rilevarsi come esista una serie di profili sui quali le decisioni assunte dall’ente territorialmente competente abbiano efficacia definitiva ”.

19.2.2. Sotto altro profilo, le ricorrenti hanno richiamato alcuni precedenti giurisprudenziali, dai quali a loro avviso potrebbe trarsi conferma dell’immediata impugnabilità delle delibere di validazione dei PEF da parte degli enti territorialmente competenti.

19.2.3. Infine, le medesime ricorrenti hanno sostenuto che elementi in favore della tesi da esse prospettata potrebbero trarsi dalla deliberazione dell’RA n. 397/2025/R/rif del 5 agosto 2025, recante “ Approvazione del metodo tariffario rifiuti (MTR-3) per il terzo periodo regolatorio 2026-2029 ”, e in particolare dalle considerazioni svolte nelle premesse, ove viene “confermato” e “ribadito” che agli enti territoriali competenti è attribuita in via esclusiva la responsabilità delle valutazioni e delle decisioni in ordine alla quantificazione di alcuni parametri, purché nel rispetto degli intervalli e dei criteri fissati dalla stessa RA. Si tratta, più in dettaglio, “ del parametro γ1 ,𝑎 riferito al raggiungimento degli obiettivi di raccolta differenziata, del parametro γ 2,𝑎 , riferito al livello di efficacia delle attività di preparazione per il riutilizzo e il riciclo, del fattore di sharing , 𝑏 𝑎 , e dei parametri – in particolare, il coefficiente di recupero della produttività 𝑋 𝑟𝑒𝑔,𝑎 , il coefficiente 𝐾 𝑎 per il miglioramento delle performance ambientali e il coefficiente 𝐶𝑅𝐼 𝑎 – da cui dipende il limite di crescita annuale alle entrate tariffarie ”.

Al riguardo, l’Autorità ha ritenuto “ necessario ribadire che rispetto ai profili di cui al precedente alinea, le decisioni dell’Ente territorialmente competente – qualora siano rispettose dei tetti, dei livelli e dei criteri fissati dall’Autorità – producono immediatamente effetto anche nei confronti di quest’ultima, che deve pertanto tenerne conto ai fini delle determinazioni di propria competenza, ossia ai fini dell’approvazione tariffaria che l’Autorità medesima è chiamata ad adottare a seguito di una verifica inerente, nello specifico, al (solo e diverso) profilo della coerenza con la propria regolazione delle determinazioni assunte dall’Ente territorialmente competente ”.

Secondo le ricorrenti, l’RA avrebbe così formulato un chiarimento, valevole, come tale, non solo per il futuro, ma anche per il passato, ossia in relazione al MTR-2, rilevante nella presente controversia.

Di conseguenza, dovrebbero essere ritenuti ammissibili quanto meno il secondo, il terzo e il quarto motivo del ricorso introduttivo del giudizio, nonché il secondo, il quinto e il sesto motivo aggiunto di gravame, perché le censure ivi articolate investirebbero decisioni assunte definitivamente dall’AURI.

19.3. Ritiene il Collegio che anche tali argomenti non consentano di operare una diversa ricostruzione della struttura del procedimento rispetto a quanto illustrato nella sentenza del Consiglio di Stato n. 9788 del 2024 e nella sentenza di questo Tribunale n. 141 del 2024.

19.3.1. Deve rilevarsi anzitutto che le considerazioni svolte dall’RA nelle premesse della deliberazione n. 397/2025/R/rif del 5 agosto 2025, di approvazione del MTR-3, si sono tradotte nell’introduzione di un’apposita disposizione, contenuta all’articolo 7.11 della medesima deliberazione, ove si stabilisce quanto segue: “ Le valutazioni e le decisioni assunte dall’Ente territorialmente competente in ordine alla quantificazione dei parametri γ1 ,𝑎 e γ2 ,𝑎 , del fattore di sharing 𝑏 𝑎 e dei coefficienti 𝑋 𝑟𝑒𝑔,𝑎 , 𝐾 𝑎 e 𝐶𝑅𝐼 𝑎 assumono efficacia definitiva in esito all’adozione, ai sensi dei precedenti commi 7.5 e 7.8, delle pertinenti determinazioni, purché nel rispetto degli intervalli e dei criteri fissati dall’Autorità, e devono assicurare l’equilibrio economico-finanziario della gestione, secondo quanto previsto dal comma 30.2 del MTR-3 ”.

L’effettiva portata di tali previsioni dovrà essere approfondita dagli interpreti e non costituisce oggetto del presente giudizio, trattandosi di una disciplina applicabile soltanto nell’ambito del MTR-3.

In questa sede rileva, invece, il dato che le tesi esposte dall’RA, tanto nella relazione parlamentare sopra richiamata, quanto nelle premesse della predetta deliberazione relativa al MTR-3, costituiscono l’espressione del punto di vista della medesima Autorità, certamente meritevole di attenta considerazione, ma non vincolante ai fini dell’esito dell’odierna controversia.

Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi con riguardo alla deliberazione dell’RA n. 409/2025/R/rif, (“ Determinazioni in ordine all’istruttoria sull’aggiornamento delle predisposizioni tariffarie del servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani, proposto dall’agenzia territoriale della regione puglia per il servizio di gestione dei rifiuti (AGER) con riferimento a taluni comuni del pertinente territorio ”), alla quale le ricorrenti hanno fatto riferimento in sede di replica, ove l’Autorità ha ribadito, riferendola espressamente al MTR-2, la ricostruzione del procedimento di validazione e approvazione dei PEF già illustrata nelle premesse della richiamata deliberazione n. 397/2025/R/rif del 5 agosto 2025.

Sul punto, è sufficiente osservare che la deliberazione n. 409/2025/R/rif reca determinazioni istruttorie nell’ambito di un procedimento volto all’approvazione degli atti trasmessi dall’Agenzia territoriale della Regione Puglia per il servizio di gestione dei rifiuti. Anche la predetta deliberazione non incide sul quadro regolatorio rilevante nel caso oggetto della presente controversia, potendo essere presa in considerazione in questa sede unicamente in quanto reca la posizione dell’RA in ordine alla ricostruzione del procedimento di definizione tariffaria.

Tale ricostruzione, peraltro, non risulta in contraddizione con quanto sin qui esposto, atteso che all’affermazione della responsabilità degli enti territoriali competenti in ordine a determinate valutazioni da questi operate si accompagna la precisazione che i valori stabiliti da tali enti si applicano fino all’approvazione da parte dell’Autorità (v. primo “ritenuto” a p. 17).

19.3.2. Ciò posto, la verifica in ordine al fatto che – riprendendo le formule verbali della deliberazione n. 397/2025/R/rif – le decisioni degli ETC relative a specifici parametri siano state assunte “ nel rispetto degli intervalli e dei criteri fissati dall’Autorità ” e che, inoltre, tali decisioni siano in grado di assicurare, unitamente a quelle relative agli altri aspetti del PEF, “ l’equilibrio economico-finanziario della gestione ” costituisce proprio l’oggetto della valutazione demandata all’RA in sede di approvazione delle delibere di valutazione dei PEF. È soltanto con la deliberazione dell’RA, pertanto, che tali decisioni assumono efficacia lesiva nei confronti del gestore, mentre prima della verifica dell’Autorità le stesse presentano pur sempre una valenza meramente endoprocedimentale.

D’altro canto, il PEF ha natura unitaria e, come ricordato dall’RA, deve essere in grado di assicurare nel suo complesso l’equilibrio economico-finanziario della gestione, con la conseguenza che anche la relativa approvazione non può che atteggiarsi come un’attività unitaria.

Ne deriva che, pur volendo ammettere un maggior grado di responsabilità degli enti territoriali competenti nella definizione di alcuni parametri, e dunque una potenziale minore intensità della verifica operata dall’RA in relazione a tali profili, da questo assetto non potrebbe comunque derivare la parcellizzazione della decisione sul PEF in una pluralità di determinazioni distinte, alcune delle quali immediatamente impugnabili innanzi al giudice territorialmente competente a seguito della validazione a livello locale, e altre censurabili soltanto con un separato ricorso a seguito dell’approvazione dell’RA, innanzi al Tribunale dotato di competenza funzionale inderogabile al riguardo.

In altri termini, la responsabilizzazione degli enti territorialmente competenti, condivisibilmente auspicata dall’RA, può essere perseguita dall’ordinamento con altri strumenti appropriati, ma non può condurre, di per sé, alla forzata destrutturazione di un procedimento costruito dalla legge e dalle deliberazioni della stessa Autorità come unitario, in quanto avente ad oggetto un unico atto – il PEF – volto ad assicurare nel suo complesso la sostenibilità della gestione.

19.3.3. Le conclusioni ora esposte non sono infirmate dai precedenti giurisprudenziali cui hanno fatto riferimento le ricorrenti, atteso che:

- diverse pronunce tra quelle richiamate sono precedenti alla sentenza del Consiglio di Stato n. 9788 del 2024 e con riguardo ad alcune di tali decisioni è lo stesso Consiglio di Stato ad aver escluso che le stesse si pongano in contrasto con la tesi della non immediata impugnabilità delle validazioni dei PEF in ambito locale (l’assenza di contrasto è stata approfondita, in particolare, con riguardo alle sentenze della Quarta Sezione del Consiglio di Stato n. 4690 e n. 4692 del 27 maggio 2024, nonché alla sentenza della medesima Sezione n. 7173 del 20 agosto 2024);

- la circostanza che alcune sentenze abbiano definito nel merito i ricorsi proposti avverso le validazioni dei PEF da parte degli enti territorialmente competenti non è decisiva, in quanto si tratta di pronunce che non affrontano espressamente il tema dell’ammissibilità dei gravami;

- la sentenza della Seconda Sezione del Consiglio di Stato n. 2421 del 24 marzo 2025 concerne l’impugnazione della deliberazione dell’RA n. 389/2023/R/rif del 3 agosto 2023 (“ Aggiornamento biennale (2024-2025) del metodo tariffario rifiuti (MTR-2) ”) e la predetta decisione giurisdizionale reca soltanto in un obiter dictum l’affermazione secondo la quale è fatta “ salva ovviamente la possibilità di impugnare eventuali provvedimenti sfavorevoli degli ETC ” (questo il tenore complessivo del passaggio rilevante della sentenza: “ la delibera n. 389 del 2023 ha previsto molteplici strumenti di adeguamento all’inflazione e la parte ricorrente odierna appellante incidentale non ha provato la inidoneità di tali misure a sopperire a tali esigenze, anche considerata la disposizione generale dell’art. 4.7 del MTR2 per cui “ Qualora l’Ente territorialmente competente accerti eventuali situazioni di squilibrio economico e finanziario, oltre a quanto stabilito al comma precedente, il medesimo provvede a dettagliare puntualmente le modalità volte a recuperare la sostenibilità efficiente della gestione, declinandone gli effetti nell’ambito del PEF pluriennale, eventualmente presentando una revisione infra periodo della predisposizione tariffaria ”, salva ovviamente la possibilità di impugnare eventuali provvedimenti sfavorevoli degli ETC ”); peraltro, da tale sintetica formula verbale non può desumersi l’affermazione dell’impugnabilità delle determinazioni degli ETC prima dell’approvazione da parte dell’RA;

- la sentenza della Corte costituzionale n. 59 del 2025 si limita a ritenere non implausibile, ai fini del vaglio sulla rilevanza della questione di legittimità costituzionale, la motivazione del giudice rimettente in ordine all’immediata impugnabilità delle tariffe del servizio idrico integrato, in attesa dell’approvazione da parte dell’RA; la medesima sentenza dà atto, peraltro, del carattere minoritario dell’orientamento accolto dal giudice a quo , ma si arresta entro il perimetro del sindacato demandato alla Corte, alla quale non è consentito sostituirsi al rimettente nello scrutinio in ordine all’ammissibilità del ricorso proposto innanzi a quest’ultimo.

19.4. Deve, infine, rilevarsi che anche la sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sez. I, 6 ottobre 2025, n. 3111, richiamata dalle parti nel corso della discussione orale, si pone in linea con le conclusioni sin qui raggiunte, atteso che la predetta pronuncia:

- ribadisce la non immediata impugnabilità della validazione del PEF disposta dall’ente territorialmente competente, evidenziando che tale atto, pur avendo efficacia interna nei confronti dell’RA, “ la quale non può sostituire le proprie valutazioni a quelle riservate, nell’ambito MRT, all’ETC ”, è dotato di effetti soltanto provvisori fino all’approvazione dell’Autorità;

- afferma l’immediata impugnabilità dei soli atti dell’ETC che non sono soggetti al potere di approvazione dell’RA, quali, ad esempio, le determinazioni concernenti la conformazione dei bacini.

20. In definitiva, alla luce di quanto sin qui esposto, il ricorso e i motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili.

21. La complessità e la parziale novità delle questioni affrontate sorreggono la compensazione delle spese del giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 7 ottobre 2025 con l’intervento dei magistrati:

CE GA, Presidente

NA VE Di MA, Consigliere, Estensore

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NA VE Di MA	CE GA

IL SEGRETARIO