Pubblicato il 24/12/2025

N. 23731/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05119/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5119 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Società Tecnorad S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B5E1994AEB, A01C0D64F3, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Scavone, Nicola Scavone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Ospedaliero Universitaria Sant'Andrea, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenza Di Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Azienda Ospedaliero-Universitaria Sant'Andrea, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenza Di Martino, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Pompeo Magno n. 7;

nei confronti

Soc. L.B. Servizi per Le Aziende, Leonardo Baldassarre, non costituiti in giudizio;
S.R.L. L.B. Servizi per Le Aziende, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Colabianchi, Saverio Colabianchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
L.B. Servizi per Le Aziende S.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Colabianchi, Saverio Colabianchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l''annullamento

AFFIDAMENTO DIRETTO

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SOCIETÀ TECNORAD S.R.L. il 12\6\2025 :

I provvedimenti impugnati sono gli stessi

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Ospedaliero Universitaria Sant'Andrea e di S.R.L. L.B. Servizi per Le Aziende e di L.B. Servizi per Le Aziende S.r.l. e di Azienda Ospedaliero-Universitaria Sant'Andrea;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 ottobre 2025 la dott.ssa IA TA e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società ricorrente ha impugnato la deliberazione dell’Azienda Ospedaliero Universitaria S. Andrea del Direttore Generale, con la quale si è proceduto all’affidamento diretto, mediante Trattativa Diretta sul Sistema Telematico Acquisti Regione Lazio, del servizio di controllo dosimetrico e della relativa fornitura di dispositivi di sorveglianza dosimetrica per gli ambienti classificati a rischio di radiazioni ionizzanti e per il personale esposto a radiazioni ionizzanti con contestuale proroga del servizio in questione per il solo mese di aprile, nelle more del tempo strettamente necessario ad effettuare il cambio appalto.

La ricorrente ha proposto i seguenti motivi: 1. Violazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 97 Cost, per violazione dei principi di buon andamento e imparzialità. Violazione della par condicio e dell’obbligo di trasparenza.

Sostiene la ricorrente:

- che l’Amministratore Unico, Dott. Leonardo Baldassarre, della L.B. Servizi per le Aziende, società a cui è stata aggiudicata la trattiva, ricopre altresì l’incarico di Esperto di Radioprotezione presso l’Azienda committente;

- che l’Esperto in Radioprotezione verifica e approva le c.d. risposte dosimetriche che sono fornite dall’aggiudicatario del servizio, con la conseguenza che l’unico “controllore”, per conto dell’Azienda committente, dell’attività resa dall’aggiudicatario del servizio di dosimetria in sede di esecuzione del contratto, sia l’Esperto in Radioprotezione. L’Esperto nominato dall’Azienda, quindi, sarebbe chiamato a controllare l’attività resa da lui stesso, questa volta in qualità di socio unico della società risultata aggiudicataria;

- che i Capitolati (nella specie, il Capitolato è allegato all’Avviso esplorativo) sono generalmente redatti dall’Esperto in Radioprotezione o dietro parere dello stesso fornito al Servizio di Fisica sanitaria;

- che l’Esperto conosce direttamente i prezzi offerti e praticati dai precedenti affidatari del servizio, quindi, è in grado o ha la possibilità di acquisire conoscenze “interne” molto utili ai fini della formulazione dell’offerta economica, proposta dalla propria società ai fini dell’affidamento;

- che il conflitto d’interessi risulta evidente, essendo integrati tutti i presupposti indicati dal 1° comma dell’art. 16 del d.lgs. n. 36/2023.

La controinteressata L.B. Servizi ha rilevato:

- che l’affidamento del servizio di controllo dosimetrico ha avuto inizio il 1° maggio 2025, mentre l’incarico di esperto di radioprotezione da parte del suo legale rappresentante è cessato prima, il 26 aprile 2025 e, pertanto, non sussiste alcuna sovrapposizione temporale nella esecuzione dei due servizi;

- che i prezzi offerti e praticati dai precedenti affidatari del servizio di controllo dosimetrico sono pubblicati sui siti delle Aziende Ospedaliere, come nel presente caso, e non costituiscono, pertanto, conoscenze “interne” accessibili al solo esperto di radioprotezione;

- che gli atti della procedura (avviso esplorativo e deliberazione di affidamento n. 506/2025) danno conto dei criteri e dell’iter seguito, nel quale nessun ruolo o interlocuzione è rinvenibile in capo all’esperto di radioprotezione.

L’Azienda ha rilevato:

- che dal 27 aprile scorso l’incarico di Esperto in Radioprotezione presso l’Azienda Ospedaliero è svolto dalla dott.ssa Laura Chiacchiarelli dell’Azienda Ospedaliera San Camillo in virtù di un atto convenzionale;

- che l’Esperto in Radioprotezione non ha partecipato alla predisposizione del Capitolato;

- che i conflitti di interesse non possono sussistere in via astratta, ma devono fondarsi su indizi concreti ed accertati sulla base di prove specifiche;

- che le indicazioni per il servizio in argomento sono fornite dagli uffici aziendali competenti. E soprattutto dalla UOD Fisica Sanitaria che gestisce il servizio per AOSA e che l’Esperto in radioprotezione non è “un controllore” ma un tecnico privo di poteri decisionali che sono esclusivamente in capo alla struttura interna dell’Azienda Ospedaliero;

- che la stazione appaltante ha ritenuto equivalenti (relativamente alla documentazione tecnica) le manifestazioni di interesse dei due operatori economici partecipanti all’avviso. Tant’è che l’affidamento alla controinteressata è stato determinato dall’offerta economica più vantaggiosa. La circostanza esclude in radice che la Società aggiudicataria - contrariamente a quanto ex adverso sostenuto - possa essere stata avvantaggiata da “conoscenze interne”;

- che i prezzi delle aggiudicazioni sono conoscibili da tutti gli operatori del settore stante la pubblicazione delle delibere di aggiudicazione

Con motivi aggiunti la ricorrente ha integrato i motivi di impugnazione nei confronti degli stessi atti già impugnati e ha riformulato le domande.

La ricorrente ha dedotto i seguenti motivi: A) Violazione degli artt. 94 e 95 del d.lgs. n. 36/2023, nonché’ dell’art. 47 del dPR n. 445/2000, anche per difetto di istruttoria e di verifica. Con conseguente violazione del principio della par condicio. B) Violazione degli artt. 109, 125, 130 e 155 del d.lgs. n. 101/2020. C) In ogni caso, violazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 36/2023. violazione dell’art. 97 Cost, per violazione dei principi di buon andamento e imparzialità e di fiducia.

Sostiene la ricorrente:

- che se l’incarico alla Dott.ssa AR decorre dal 27 aprile, è evidente che fino al 26 aprile 2025, l’incarico di Esperto in Radioprotezione dell’Azienda sia stato ricoperto dal Dott. Baldassarre. L’aggiudicazione è stata disposta con atto dell’11 aprile 2025 e, pertanto, il Dott. Baldassarre, che è rappresentante legale del nuovo affidatario del servizio di radioprotezione, la soc. L.B. Servizi per le Aziende, ha svolto per il committente anche le funzioni di Esperto in Radioprotezione nel periodo successivo all’aggiudicazione;

- che il Regolamento interno depositato in giudizio è precedente a quello in vigore al momento di pubblicazione dell’Avviso e alla data dell’aggiudicazione e che dal nuovo Regolamento risulterebbe che lo stesso sia stato “verificato” dall’Esperto in Radioprotezione (come è peraltro necessario) e infatti reca la sottoscrizione autografa del Dott. Baldassarre;

- che l’Esperto in Radioprotezione non è affatto estraneo o “non coinvolto” nell’attività di individuazione del numero e della tipologia dei dosimetri., in quanto quest’attività costituisce l’essenza del suo ruolo, così come individuato dagli artt. 109, 125, 130 e 155 del D.Lgs. n. 101 del 2020;

- che è sufficiente che la mancanza di imparzialità, dovuta al conflitto d’interessi, sia solo “percepita”. Deve trattarsi di una situazione che, all’esterno, appaia come non congrua, come non trasparente, quindi lesiva dell’immagine di imparzialità e trasparenza della PA.

Con motivi aggiunti, la ricorrente ha integrato i propri motivi deducendo: A) Violazione degli artt. 94 e 95 del d.lgs. n. 36/2023, nonché’ dell’art. 47 del dPR n. 445/2000, anche per difetto di istruttoria e di verifica. Con conseguente violazione del principio della par condicio. B) Violazione degli artt. 109, 125, 130 e 155 del d.lgs. n. 101/2020. C) In ogni caso, violazione dell’art. 16 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 97 Cost, per violazione dei principi di buon andamento e imparzialità e di fiducia.

La ricorrente ha anche presentato un’istanza di accesso per la visione dei seguenti documenti: “1 ) autodichiarazione resa dalla aggiudicataria soc. L.B. in sede di partecipazione alla selezione de qua per l’affidamento del servizio di dosimetria (del 28 novembre 2024), relativa all’assenza di conflitti d’interesse e comunque all’assenza di cause ostative alla partecipazione alla selezione medesima; 2) copia del Regolamento di radioprotezione vigente dell’Azienda Ospedaliera Universitaria (REG/919/28 Rev.), comprensivo delle parti in cui risulta verificato e approvato, con le relative sottoscrizioni. Risulta, infatti, depositato in giudizio unicamente il Regolamento precedentemente in vigore, quindi, non pertinente rispetto alla selezione oggetto del giudizio; 3) copia della documentazione amministrativa presentata dalla soc. L.B. Servizi per le Aziende e dal Dott. Baldassarre ai fini della partecipazione alla procedura selettiva (avviso esplorativo) per l’affidamento del servizio integrato di sorveglianza fisica della protezione dalla radiazioni ionizzanti e, quindi, per l’individuazione dell’Esperto in Radioprotezione, bandito con scadenza 21 febbraio 2025; 4) copia del provvedimento con il quale l’Azienda Ospedaliera Universitaria ha sospeso o comunque deciso di non procedere all’aggiudicazione del servizio di Esperto in Radioprotezione, oggetto della suddetta selezione ”.

Le parti hanno depositato ulteriori memorie.

Alla pubblica udienza del 28 ottobre 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

1. Per quanto riguarda l’istanza di accesso si deve rilevare la sopravvenuta carenza di interesse.

Infatti, come rilevato dall’Azienda resistente, con la nota del 3 luglio è stata trasmessa copia dell’autodichiarazione resa dalla Soc.LB Servizi nell’ambito della procedura in argomento come richiesto al punto 1 dell’istanza di accesso; per quanto riguarda, invece, l’avviso esplorativo per l’individuazione dell’Esperto di radioprotezione esso non ha avuto seguito perché l’Azienda ha affidato l’incarico in questione ad una dipendente di altra Azienda Sanitaria tramite una convenzione intercorsa tra le due amministrazioni.

In relazione al regolamento di radioprotezione vigente, l’Azienda ha depositato un regolamento del 2021 ritenendo che questo fosse quello vigente al momento dell’indizione del bando e un regolamento approvato il 27 giugno 2025, quindi successivo a quello inerente l’aggiudicazione.

La ricorrente, l’11 settembre 2025, ha poi depositato un regolamento datato 20 dicembre 2024.

Tale documento non è stato contestato dall’Azienda resistente, con la conseguenza che la sua validità deve ritenersi confermata.

Pertanto, tutti i documenti richiesti con l’accesso risultano depositati nel giudizio.

2. Nel merito, il ricorso è infondato.

2.1. Per l’art. 16 codice dei contratti “ 1. Si ha conflitto di interessi quando un soggetto che, a qualsiasi titolo, interviene con compiti funzionali nella procedura di aggiudicazione o nella fase di esecuzione degli appalti o delle concessioni e ne può influenzare, in qualsiasi modo, il risultato, gli esiti e la gestione, ha direttamente o indirettamente un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che può essere percepito come una minaccia  alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di aggiudicazione o nella fase di esecuzione.

2. In coerenza con il principio della fiducia e per preservare la funzionalità dell'azione amministrativa, la percepita minaccia all'imparzialità e indipendenza deve essere provata da chi invoca il conflitto sulla base di presupposti specifici e documentati e deve riferirsi a interessi effettivi, la cui soddisfazione sia conseguibile solo subordinando un interesse all'altro.

3. Il personale che versa nelle ipotesi di cui al comma 1 ne dà comunicazione alla stazione appaltante o all'ente concedente e si astiene dal partecipare alla procedura di aggiudicazione e all'esecuzione.

4. Le stazioni appaltanti adottano misure adeguate per individuare, prevenire e risolvere in modo efficace ogni ipotesi di conflitto di interesse nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione ed esecuzione degli appalti e delle concessioni e vigilano affinché gli adempimenti di cui al comma 3 siano rispettati ”.

Tale norma ha modificato il principio dell’onere della prova gravante sul soggetto che intende far valere il conflitto di interessi.

2.2. La giurisprudenza formatasi in vigenza del vecchio codice sosteneva che “ Ai sensi dell'art. 42 comma 2, d.lg. 18 aprile 2016, n. 50, ai fini dell'individuazione di una situazione di conflitto di interesse è sufficiente il carattere anche solo potenziale dell'asimmetria informativa di cui abbia potuto godere un concorrente grazie all'acquisizione di elementi ignoti agli altri partecipanti per il tramite di un soggetto in rapporto diretto con la stazione appaltante, così come anche solo potenziale può configurarsi il conseguente, indebito vantaggio competitivo conseguito, in violazione dei principi di imparzialità, buon andamento e par condicio competitorum ” (Cons. St., sez. III, 29 marzo 2022, n. 2309).

Tuttavia, con l’introduzione del nuovo codice il Consiglio di Stato, nella Relazione illustrativa del Codice del 2023, ha precisato che “ un conflitto di interessi si determina le volte in cui a un soggetto sia affidata la funzione di cura di un interesse altrui (così detto interesse funzionalizzato) ed egli si trovi, al contempo, ad essere titolare (de iure vel de facto) di un diverso interesse la cui soddisfazione avviene aumentando i costi o diminuendo i benefici dell’interesse funzionalizzato. Il conflitto di interessi non consiste quindi in comportamenti dannosi per l’interesse funzionalizzato, ma in una condizione giuridica o di fatto dalla quale scaturisce un rischio di siffatti comportamenti, un rischio di danno. L’essere in conflitto e abusare effettivamente della propria posizione sono due aspetti distinti. In coerenza con il principio della fiducia e al fine di preservare la funzionalità dell’azione amministrativa, la norma precisa che la minaccia all’imparzialità e all’indipendenza deve essere provata da chi invoca il conflitto sulla base di presupposti specifici e documentati e deve riferirsi ad interessi effettivi, la cui soddisfazione sia conseguibile solo subordinando un interesse all’altro ”.

È stato rilevato, in proposito, che il legislatore ha predisposto una disciplina più specifica e dettagliata delle ipotesi che determinano l’obbligo di astensione attribuendo al soggetto che contesta l’esistenza di un conflitto di interessi un onere della prova molto gravoso e rigoroso.

Il comma 2 dell’art. 16 citato, stabilisce che “ la percepita minaccia all'imparzialità e all'indipendenza ” debba “ essere provata da chi invoca il conflitto sulla base di presupposti specifici e documentati ”, richiedendo quindi che il conflitto abbia determinato una situazione di pericolo certa e concreta per il corretto esercizio del potere amministrativo.

Questo in linea con la giurisprudenza che si è formata sulla base delle vecchie disposizioni per la quale “ nel settore dei contratti pubblici l'ipotesi del conflitto di interessi non può essere predicata in astratto, ma deve essere accertata in concreto sulla base di prove specifiche. Si richiede in altri termini che la minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di appalto o di concessione ex art. 42, comma 2, D. Lgs. n. 50 del 2016, in relazione alla causa di esclusione prevista dall'art. 80, comma 5, lett. d), del medesimo codice, sia dimostrata sulla base di presupposti specifici ” (Consiglio di Stato, Sez. V, n. 5370/2020 e n. 2863/2020).

Tuttavia, oltre a questa dimostrazione, l’art. 16, comma 2, richiede un’ulteriore regola relativa all’onere della prova, statuendo che “ la percepita minaccia all'imparzialità e indipendenza deve riferirsi a interessi effettivi, la cui soddisfazione sia conseguibile solo subordinando un interesse all'altro ”.

In sostanza, chi vuole denunciare un conflitto di interessi è tenuto a dimostrare, oltre alla sussistenza di una situazione di pericolo concreto e specifico, che si sono, altresì, prodotti “effettivi” pregiudizi per l’interesse funzionalizzato e, correlativamente, ingiustificati vantaggi per il soggetto titolare della posizione ritenuta incompatibile, a discapito della concorrenza, dell’imparzialità, della trasparenza e del buon andamento dell'azione pubblica.

-Pertanto, chi fa valere l’esistenza di un conflitto di interessi deve non solo provare che l’interesse privato, ritenuto inconciliabile con la missione pubblica assegnata al suo titolare, è “effettivo” ma anche che la posizione individuale contrastante con la funzione pubblica esercitata può essere soddisfatta solo “ aumentando i costi o diminuendo i benefici ” conseguibili dall'amministrazione procedente.

2.3. Posti questi principi, è da rilevare che nel caso in esame, il regolamento di radioprotezione applicato all’appalto in questione risulta essere quello di dicembre 2024 predisposto dal Dott. Baldassarre rappresentante legale dell’aggiudicataria, posto che l’aggiudicazione è stata disposta con atto dell’11 aprile 2025.

Inoltre, il Dott. Baldassarre ha svolto per il committente anche le funzioni di Esperto in Radioprotezione sino al 27 aprile, data in cui è stata nominata la dott.ssa Laura Chiacchiarelli, quindi sia nel momento dell’indizione della gara che nel momento dell’aggiudicazione.

2.4. La ricorrente lamenta il conflitto di interessi del dott. Baldassare ritenendo che l’Esperto in Radioprotezione non possa essere considerato estraneo o “non coinvolto” nell’attività di individuazione del numero e della tipologia dei dosimetri.

A tale proposito, è da precisare che, in base a quanto sopra, non basta la mera potenzialità della sussistenza di un conflitto di interessi ma la ricorrente avrebbe dovuto dimostrare che il conflitto abbia determinato un aumento dei costi o una diminuzione dei benefici dell’interesse funzionalizzato .

Il ricorrente, non ha dimostrato come il fatto di aver redatto il regolamento di radioprotezione abbia determinato la sussistenza di elementi che avrebbero potuto alterare la scelta dell’Amministrazione in termini di buon andamento.

Come sopra precisato, l’effettività della prevalenza dell’interesse privato deve essere sorretta da riscontri specifici non potendo essere meramente ipotetica.

È poi da rilevare, che, nel caso in esame, non risulta una violazione della par condicio dei concorrenti.

Come precisato dall’Azienza resistente, la stazione appaltante ha ritenuto equivalenti (relativamente alla documentazione tecnica) le manifestazioni di interesse dei due operatori economici partecipanti all’avviso, e l’affidamento è stato determinato dall’offerta economica più vantaggiosa.

Per quanto riguarda poi il prezzo offerto, non si può ritenere che la controinteressata sia stata avvantaggiata dal fatto che l’Esperto potesse conoscere direttamente i prezzi offerti e praticati dai precedenti affidatari del servizio, in quanto i prezzi delle aggiudicazioni sono conoscibili da tutti gli operatori del settore stante la pubblicazione delle delibere di aggiudicazione.

In sostanza, non risulta dimostrato che l’ipotetico conflitto di interessi abbia determinato la prevalenza di un interesse (quello privato) rispetto ad un altro (quello pubblico).

2.5.In conclusione, l’accesso ex art. 116 c.p.a. deve essere dichiarato improcedibile, mentre il ricorso deve essere respinto.

Stante la particolarità della questione le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara improcedibile l’istanza ex art. 116 c.p.a.;

- respinge il ricorso;

- compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

RI RI TT, Presidente

IA TA, Consigliere, Estensore

Silvia Piemonte, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IA TA	RI RI TT

IL SEGRETARIO