Pubblicato il 31/03/2026

N. 00486/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00429/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 429 del 2025, proposto da
Impianti e Costruzioni Visconti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Cosimo Zacà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;
Comune di Gallipoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Alberto Catalano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota prot. n. 11100 del 18 febbraio 2025, a firma congiunta del Dirigente del Settore 4 del Comune di Gallipoli e del Responsabile del Procedimento, notificata in pari data, con la quale è stata rigettata la richiesta di concessione demaniale marittima per la realizzazione di uno stabilimento balneare presentata dalla società ricorrente in data 1.6.2017;

- della nota prot. n. 22484 del 27 marzo 2023 del Settore Tecnico del Comune di Gallipoli, richiamata nel provvedimento di rigetto, ma non allegata né resa disponibile, con la quale sarebbe stata “ espunta dalle NTA allegate al PRG la previsione della installazione di nuovi impianti per attività balneari, sostituita dalla previsione della mera attività di manutenzione ordinaria e straordinaria ”;

- del preavviso di rigetto a firma congiunta del Dirigente del Settore 4 del Comune di Gallipoli e del Responsabile del Procedimento prot. n. 90123 del 31 dicembre 2024;

- ove occorra e nei limiti dell’interesse fatto valere, delle disposizioni di cui agli artt. 28 e 117 NTA del PRGC di Gallipoli, ove interpretati nel senso di vietare l’insediamento di qualsiasi nuova struttura balneare;

- di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato, consequenziale e, comunque, incompatibile con le richieste fatte valere dalla parte ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Gallipoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. LI AR e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza dell’1 giugno 2017 la società ricorrente chiedeva al Comune di Gallipoli il rilascio di una concessione demaniale marittima ai fini della realizzazione di uno stabilimento balneare sul litorale comunale.

1.1. Il Comune, con preavviso di rigetto ex art. 10 bis l. 241/1990 del 31 luglio 2018, rappresentava la sussistenza di molteplici ragioni impeditive all’accoglimento dell’istanza, ragione per cui la ricorrente, in data 19 novembre 2019, provvedeva a modificarla sulla base delle osservazioni inviate dall’amministrazione.

1.2. Il Comune di Gallipoli, quindi, in data 31 dicembre 2024, notificava un nuovo preavviso di rigetto, rappresentando, in particolare, l’incompatibilità dell’intervento proposto con le previsioni degli artt. 28 e 117 delle Norme Tecniche di Attuazione (NTA) al Piano Regolatore Comunale (PRG) vigente e, successivamente, con nota prot. n. 11100 del 18 febbraio 2025, respingeva in via definitiva l’istanza sulla base delle motivazioni già esposte nel preavviso.

2. Di conseguenza, con atto notificato in data 27 marzo 2025 e depositato in data 24 aprile 2025, la società ha impugnato innanzi a questo TAR il suddetto provvedimento di diniego, unitamente agli atti connessi, chiedendone l’annullamento sulla scorta del seguente motivo di ricorso:

- “ Violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione artt.2, 2bis, 3, 10 bis L.n.241/90 e ss.mm.ii. Violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione art.37 Codice Navigazione e art.8 L.R.n.17/2015. Violazione del principio del buon andamento dell’azione amministrativa (Art.97 Cost.). Incompetenza relativa. Violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione delle NTA del PRG di Gallipoli (artt.28 e 117). Violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione art 3.07 delle NTA del PUTT Puglia (approvato con DGR n. 1748/2000). Violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione art. 45, comma 3 lett. b.3, delle NTA del PPTR Puglia. Violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione art. 3, comma 1 lett e.5, del d.P.R. n. 380/2001. Violazione dei principi del giusto e corretto procedimento amministrativo, di ragionevolezza, trasparenza, proporzionalità, leale collaborazione e buona fede dell’azione amministrativa. Errore sul presupposto di fatto e di diritto. Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica attributiva del potere concessorio. Contraddittorietà tra provvedimenti promananti dalla medesima Amministrazione. Malgoverno ”.

A mezzo di un’unica e articolata ragione di censura la società ricorrente ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990, in quanto il provvedimento finale di diniego si fonderebbe su delle ragioni differenti rispetto a quelle enucleate nel primo preavviso di rigetto del 31 luglio 2018, risultando sotto tale profilo illegittima anche la scelta dell’amministrazione di inviare un nuovo preavviso in data 31 dicembre 2024, in quanto emesso sulla scorta di circostanza già note originariamente. La ricorrente, in secondo luogo, ha dedotto l’illegittimità nel merito delle ragioni del diniego, evidenziando che, dalle previsioni delle NTA del PRG richiamate dal Comune non potrebbe trarsi alcuna preclusione all’accoglimento dell’istanza, anche in quanto le relative disposizioni dovrebbero essere interpretare in conformità con la normativa nazionale e regionale che ammetterebbe progetti di tale tipologia. La ricorrente, inoltre, ha dedotto l’illegittimità del provvedimento impugnato anche per incompetenza, trattandosi di un atto che, seppur adottato da parte dell’Ufficio Demanio e Patrimonio del Comune, si fonderebbe su valutazioni di carattere urbanistico.

2.1. Il Comune di Gallipoli si è costituito in giudizio in data 5 maggio 2025 a mezzo di una memoria difensiva, con la quale ha ricostruito le vicende di causa e provveduto a replicare al ricorso. L’amministrazione, in sintesi, ha sostenuto l’insussistenza della dedotta violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990, avendo la ricorrente provveduto alla radicale modifica dell’istanza a seguito dell’invio del primo preavviso e comunque in ragione della natura vincolata del diniego e, in secondo luogo, ha rilevato la legittimità nel merito del provvedimento impugnato, consentendo il PRG vigente solo interventi di manutenzione e adeguamento degli stabilimenti balneari esistenti e non anche l’insediamento di nuove strutture. Quanto, infine, alle contestazioni in punto di incompetenza, il Comune ha specificato che il provvedimento di diniego è stata assunto sulla base del parere dell’Ufficio Tecnico prot. 0022484 del 27 marzo 2023.

2.2. A esito della camera di consiglio del 7 maggio 2025 questo TAR, con ordinanza n. 178 del 7 maggio 2025, ha rigettato l’istanza cautelare proposta unitamente al ricorso per difetto del requisito del periculum in mora .

2.3. In data 6 febbraio 2026 la ricorrente ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha ribadito le censure già proposte a fondamento del ricorso, evidenziando, inoltre, che il Comune in altre occasioni avrebbe provveduto al rilascio di nuove concessioni demaniali per la realizzazione di stabilimenti balneari (come da documentazione depositata in data 28 gennaio 2026) senza opporre i rilievi rappresentati nel diniego impugnato.

2.4. In data 7 febbraio 2026 il Comune ha depositato una memoria difensiva, con la quale, oltre a richiamare le precedenti difese, ha rappresentato l’irrilevanza della documentazione da ultimo prodotta da parte della ricorrente, in ragione della peculiarità e non comparabilità delle vicende che determinavano l’adozione di tali provvedimenti.

2.5. La ricorrente, con memoria del 17 febbraio 2026, ha replicato alle deduzioni del Comune, ribadendo la fondatezza dei motivi di ricorso e delle successive difese.

2.6. In data 18 febbraio 2026 il Comune ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha richiamato quanto precedentemente dedotto, insistendo per il rigetto del ricorso.

2.7. A esito dell’udienza pubblica dell’11 marzo 2025 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

3. A mezzo dell’unico motivo di ricorso è eccepita, in primo luogo, l’illegittimità del diniego impugnato per violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990, in quanto l’amministrazione avrebbe posto a fondamento della determinazione di rigetto delle ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza diverse da quelle rappresentate con il preavviso di diniego del 31 luglio 2018.

3.1. La censura è infondata.

3.2. Come evidenziato dalla difesa dell’amministrazione comunale, la ricorrente, a seguito della notifica del preavviso di diniego del 31 luglio 2018, non si è limitata a presentare delle osservazioni procedimentali, ma ha operato, invece, delle modifiche di carattere sostanziale all’istanza originaria, non chiedendo più il rilascio di una concessione per l’installazione di uno stabilimento balneare, ma per una spiaggia libera con servizi. A fronte di tale circostanza, il Comune ha legittimamente esaminato ex novo l’istanza per come modificata, provvedendo, quindi, alla rappresentazione delle ragioni ostative enucleate nel secondo preavviso di rigetto del 31 dicembre 2025, poi poste a fondamento dell’atto finale di diniego.

3.3. Da quanto evidenziato emerge, quindi, l’insussistenza della dedotta violazione dell’art. 10 bis l. 241/1990. Ed invero, il fatto che le ragioni ostative individuate nel provvedimento finale avrebbero potuto essere opposte anche in relazione all’istanza per come originariamente formulata è del tutto irrilevante, in primo luogo in quanto detta istanza è stata definitivamente superata dalle modifiche apportate dalla ricorrente e a fronte delle quali l’amministrazione ha dovuto provvedere a una nuova istruttoria. Inoltre, anche a prescindere da tale rilievo, non può ritenersi contra legem la condotta dell’amministrazione che, dopo l’invio del preavviso di diniego e prima dell’adozione dell’atto finale, trasmetta un’ulteriore comunicazione ex art. 10 bis l. 241/1990. Tale norma, infatti, vincola unicamente l’amministrazione a rappresentare al privato le ragioni ostative prima della conclusione del procedimento, ma non stabilisce in alcun modo che il preavviso di rigetto debba essere necessariamente unico, non essendo quindi preclusa all’amministrazione la possibilità di inviare – prima del definitivo esercizio del potere – una seconda comunicazione ex art. 10 bis ove si rilevi la sussistenza di ulteriori ragioni ostative non precedentemente manifestate, consentendo il contraddittorio sul punto.

4. In secondo luogo, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità del diniego impugnato anche per violazione delle norme sulla competenza, trattandosi di un provvedimento adottato da parte dell’ufficio comunale con funzioni di gestione del demanio e, tuttavia, motivato sulla base di considerazione afferenti a profili di carattere urbanistico.

4.1. Anche tale motivo è infondato.

4.2. Sul punto, a prescindere da ogni valutazione in ordine all’effettivo riparto delle funzioni amministrative all’interno del Comune di Gallipoli, è sufficiente rilevare che l’Ufficio Demanio e Patrimonio, a mezzo del provvedimento impugnato, non ha disposto il diniego di un titolo edilizio, ma di una concessione demaniale, emanando, quindi, un atto evidentemente rientrante nell’ambito delle sue attribuzioni e in relazione al quale i richiami alle previsioni del PRG sono stati operati solo ai fini della motivazione della determinazione assunta e, peraltro, recependo le conclusioni formulate nel parere reso dall’Ufficio Tecnico in data 27 marzo 2023.

5. Quanto, invece, alle censure formulate dalla ricorrente in relazione al merito delle ragioni giustificative del diniego, le stesse sono fondate nei sensi e nei termini che seguono.

5.1. Il provvedimento impugnato è motivato, in sintesi, sulla base del rilievo per cui le previsioni del vigente PRG non consentirebbero l’insediamento di nuovi stabilimenti balneari nel litorale comunale, in particolare in quanto, da una parte, l’unica disposizione concernente gli stabilimenti balneari, ossia l’art. 117 delle NTA, si limiterebbe ad ammettere interventi di tipo manutentivo e di ammodernamento sulle strutture esistenti (essendo stata, invece, eleminata – nel corso dei lavori di elaborazione del testo della norma – la previsione che individuava le aree dove insediare nuovi stabilimenti), mentre, dall’altra, l’art. 28 recherebbe un divieto generalizzato alla realizzazione di nuovi interventi edilizi nella fascia dei cinquecento metri dalla linea di costa.

5.2. Ciò posto, il Collegio ritiene che la lettura delle norme del PRG operata dall’amministrazione comunale non sia corretta.

5.3. In primo luogo, deve rilevarsi che, come eccepito dalla ricorrente, il divieto di cui all’art. 28 delle NTA, richiamato dall’amministrazione a fondamento del diniego, non è rivolto al demanio marittimo, trattandosi di norma che disciplina, invece, l’attività edilizia nell’ulteriore fascia di cinquecento metri lineari, computata dal confine demaniale, come inequivocabilmente chiarito dal tenore letterale della disposizione (“ … è vietata qualsiasi costruzione entro la fascia di metri 500, misurata dal confine del demanio marittimo o dal ciglio più elevato sul mare ”). Peraltro, che la norma debba intendersi come riferita alla fascia retrostante il demanio e non anche al demanio stesso trova conferma anche nel fatto che l’espressione utilizzata dall’art. 28 delle NTA è mutuata dalle previsioni dell’art. 55 cod. nav., ove è definita la fascia di rispetto demaniale.

5.4. Ne discende, pertanto, che l’art. 28 delle NTA non può ritenersi idoneo a giustificare il rigetto dell’istanza, non potendo essere inteso come impeditivo all’installazione di nuovi stabilimenti balneari sul demanio marittimo.

5.5. Al contempo, tale conclusione non può giustificarsi nemmeno alla luce delle previsioni dell’art. 117 delle NTA, in quanto il fatto che la norma si limiti a disciplinare unicamente gli interventi consentiti sugli stabilimenti esistenti, non essendo state approvate le previsioni volte ad individuare le aree destinate all’insediamento di nuove attività di tal genere, non implica, quale automatica conseguenza, che tale seconda possibilità sia del tutto vietata.

5.6. L’effetto della mancanza di una previsione espressa, infatti, comporta unicamente l’insussistenza in capo al Comune di vincoli derivanti direttamente dall’atto di pianificazione in ordine alle modalità di impiego del demanio marittimo. A fronte di tale circostanza, pertanto, il suo utilizzo deve ritenersi rimesso all’ente titolare, il quale può valutare – nell’esercizio di poteri ampiamente discrezionali - se intende assegnare l’area in concessione o mantenerla all’uso pubblico o, ancora, destinarla a altri scopi (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, sent. n. 5023 del 4 giugno 2024: “ Il principio cardine in materia di concessioni demaniali è che la decisione spettante all'ente locale in ordine al rilascio di tali titoli ha natura ampiamente discrezionale, competendo quindi solo al Comune di stabilire se attribuire il bene in uso al privato richiedente, ovvero lasciarlo alla libera fruizione collettiva. Ne consegue che, a seguito di istanza di concessione demaniale marittima, all'Amministrazione è riconosciuta ampia discrezionalità in ordine all'individuazione dell'utilizzo del bene il quale risponda al più rilevante interesse pubblico, anche nell'ottica della sua più proficua utilizzazione ”), fermo restando, in ogni caso, l’applicazione della normativa di rilievo per la tipologia di utilizzo selezionato, come ad esempio, per il caso in cui sia scelta l’assegnazione in concessione, la verifica in ordine al rispetto delle previsioni e dei vincoli derivanti dal Piano Regionale delle Coste e la necessità di procedere, di regola, a mezzo di gara pubblica.

5.7. Ne discende, quindi, che il richiamo operato dal Comune alle disposizioni degli artt. 28 e 117 delle NTA quali ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza non può ritenersi corretto, non ritraendosi da dette norme alcun divieto all’installazione di nuovi stabilimenti balneari. A fronte dell’istanza, il Comune avrebbe dovuto invece valutare, in primo luogo, nell’esercizio dell’ampia discrezionalità spettante in subiecta materia , se lasciare l’area alla libera fruizione o, invece, destinarla all’attività balneare in concessione e, in tal caso, verificare l’effettiva concedibilità della stessa secondo le ulteriori previsioni della normativa regionale e statale di rilievo e, altresì, la necessità o meno di procedere a mezzo di gara pubblica.

6. Per quanto detto, pertanto, il ricorso è fondato e deve essere accolto nei termini e nei limiti di cui in motivazione, dovendosi di conseguenza disporre l’annullamento della nota del Comune di Gallipoli prot. n. 11100 del 18 febbraio 2025, fatto salvo il potere/dovere dell’amministrazione di rideterminarsi sull’istanza nel rispetto di quanto precedentemente evidenziato.

5.4. La peculiarità delle questioni sottese alla decisione, in particolare sotto il profilo relativo all’interpretazione dell’esatta portata delle disposizioni del PRG comunale, giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la nota del Comune di Gallipoli prot. n. 11100 del 18 febbraio 2025.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

TO CA, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

LI AR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
LI AR	TO CA

IL SEGRETARIO