Pubblicato il 14/01/2026

N. 00057/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01355/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1355 del 2023, proposto da
CI De NZ, rappresentata e difesa dagli avvocati Martino Alberto Grimaldi, Francesco Lezzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Unione Jonica Salentina dei Comuni di Alliste Matino IS CA e IA, non costituita in giudizio;
Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi e Lecce, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

nei confronti

Regione Puglia, Comune di CA, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della nota prot. 69/MAN del 4.12.2023 e dell'allegato provvedimento di diniego prot. 68/MAN del 4.12.2023, con cui l'Unione Jonica Salentina dei Comuni di Alliste Matino IS CA e IA ha negato il rilascio dell'Autorizzazione paesaggistica;

- della nota prot. 0002874-P del 16.2.2023, con cui la Soprintendenza ha reso parere negativo in merito al rilascio dell'Autorizzazione paesaggistica per le ragioni ivi indicate;

- della nota prot. 0017760-P del 25.11.2022 con cui la Soprintendenza ha formalizzato i motivi ostativi in merito al rilascio dell'Autorizzazione paesaggistica per le ragioni ivi indicate;

- di ogni altro atto presupposto, consequenziale o comunque connesso, tra cui, ove occorra, la nota informativa della Regione Puglia prot. 432 del 10.06.2016 “ Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) di cui alla DGR 176 del 16.02.2015- Chiarimenti ”, la DGR n. 2331 del 28.12.2017 di approvazione del documento di indirizzo “ Linee interpretative per l'attuazione del Piano Paesaggistico Territoriale Regionale (PPTR) approvato con DGR 176 del 16.02.2015 ”, la nota prot. 19363 del 15.10.2018 della Soprintendenza (indirizzata a tutti i Comuni delle Province di Lecce, Brindisi e Taranto);

ove occorra,

- della Scheda PAE0074 e PAE 0135 e di ogni altro elaborato del PPTR, incluse le N.T.A., limitatamente alle parti che assoggettano l'area della ricorrente al regime di inedificabilità assoluta.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi e Lecce;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 dicembre 2025 il dott. SI CA e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra CI De NZ, in qualità di “proprietaria del lotto edificabile allibrato in Catasto al foglio 25, p.lle 613 e 219, ricadente nel territorio del Comune di CA, Località Torre Suda, al Corso Vittoria, esteso circa mq 621”, ha agito dinanzi a questo Tar per l’annullamento del provvedimento prot. 68/MAN del 4.12.2023, con cui l'Unione Jonica Salentina dei Comuni di Alliste Matino IS CA e IA ha denegato il rilascio dell'Autorizzazione paesaggistica ai fini della “realizzazione “di una casa a civile abitazione”, a piano terra e dell’estensione di mq 110”, nonché degli atti presupposti.

Il diniego è motivato in ragione della nota prot. 0002874-P del 16.2.2023, con cui la Soprintendenza ha reso parere contrario al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, assumendo che le opere in questione:

“ 1. si pongono in contrasto con le prescrizioni delle Scheda PAE0074 e PAE0135 e con le NTA del PPTR: - Prescrizioni per i “Territori costieri” (Scheda PAE0074, pp. 22-23), comma 1: “nei territori costieri non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano: a) la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali”; comma 2 : “[…] sono ammissibili piani, progetti e interventi diversi da quelli di cui al punto 1, nonché i seguenti: b1) la trasformazione di manufatti legittimamente esistenti per una volumetria aggiuntiva non superiore al 20% […]”, non assimilabile al caso in esame; - art. 45, co.2 delle NTA del PPTR: “non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano: a1) realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali”, salvo limitati casi di ampliamento dei manufatti legittimamente esistenti (art. 45, c3, b1) non assimilabili al caso in esame; - art. 79 del PPTR vigente della Puglia, c.1.2, agli Immobili e alle aree di notevole interesse pubblico si applicano “le disposizioni normative contenute nel Titolo VI riguardanti le aree tutelate per legge di cui all’art. 142 del Codice e gli ulteriori contesti ricadenti nell’area oggetto di vincolo” (art. 79 c. 1.2);

2. il manufatto, ricadente nella fascia costiera, costituirebbe un ulteriore elemento detrattore del paesaggio costiero, già caratterizzato dalla notevole pressione antropica e dall’urbanizzazione legata al fenomeno del diffondersi di seconde case, con la conseguente riduzione della copertura vegetazionale e l’ulteriore introduzione di impermeabilizzazione del suolo; inoltre si incrementerebbero sia le condizioni di rischio idraulico, sia di impatto morfologico nel complesso sistema del paesaggio – individuato a livello regionale fra i 16 Paesaggi Costieri ad Alta Valenza Naturalistica, per il quale si evidenzia la necessità di riqualificazione e valorizzazione (cfr. Linee guida - 4.2.4. PPTR) attraverso gli Obiettivi di qualità paesaggistica e territoriale individuati nel Sistema delle Tutele, nonché gli Indirizzi e le Direttive volti alla riqualificazione degli insediamenti costieri e alla riduzione della pressione insediativa attraverso progetti di sottrazione dei detrattori di qualità paesaggistica per il perseguimento dei quali fini si contrasta il processo di formazione di nuova edificazione (Scheda PAE0074 e PAE0135, Sistema delle Tutele, Componenti Idrologiche) ”.

2. La ricorrente, premesso che “il lotto in questione risulta intercluso all’interno della maglia urbana e localizzato in un contesto ampiamente antropizzato ed urbanizzato, già tipizzato dal Programma di Fabbricazione, approvato con Delibera di Giunta Regionale n. 5724 del 13.07.1981, quale “Zona B/4 di completamento edilizio””, ha denunciato l’illegittimità del provvedimento di diniego sotto i seguenti profili:

- “il P.P.T.R. è del tutto subordinato alla Legge e, dunque, giammai potrebbe ignorarne le esclusioni (cosa che, per vero, non fa)”, sicché “ricorrendo nello specifico la situazione di cui all'art. 142, comma 2, lett. a), del Codice del Paesaggio, non può trovare applicazione la previsione di cui all'art. 90 delle N.T.A. del P.P.T.R., che è disciplina d'uso delle (sole) aree assoggettate al vincolo di cui all'art. 142, comma 1, lett. a), del d.lgs. 42/2004, vincolo - come si è visto - che non opera (nel senso che la relativa norma impositiva per definizione, “non si applica”) nella situazione sopra richiamata”;

- “la Regione Puglia non ha il potere di allargare il novero dei “beni tutelati dalla legge”, né tantomeno la Soprintendenza può interpretare la suddetta disciplina in tal senso”;

- “non tenere conto delle “esclusioni” espressamente previste dal Legislatore mediante l’art. 142, comma 2, del d.lgs. 42/2004 determina il generale (o meglio generico) ed indistinto assoggettamento di tutti i territori ricadenti nella fascia dei 300 dal mare 13 alla stessa disciplina di tutela, nonostante tali territori presentino in concreto caratteristiche fortemente eterogenee”;

- l’art. 45 della N.T.A. del P.P.T.R “non pone alcun divieto generalizzato di nuova edificazione nell’ambito dei “territori costieri” già tipizzati dagli strumenti urbanistici comunali come zone “A” o “B” alla data del 6 settembre 1985 e già densamente antropizzati”;

- tenuto conto che “il lotto della ricorrente … rappresenta una tra le pochissime porzioni non ancora edificate dell’intero agglomerato urbano di Torre Suda”, la descrizione dell’intervento operata dall’Amministrazione appare superficiale e carente, dal momento che manca “la descrizione del contesto interessato dall'intervento di che trattasi”;

- “la diffusa antropizzazione, di cui la stessa Soprintendenza dà atto, avrebbe dovuto costituire elemento imprescindibile della lettura dello scenario paesistico di riferimento del progettato intervento, consentendo di escludere, in maniera serena ed obiettiva, che l'intervento stesso potesse essere valutato alla stregua di un detrattore del paesaggio”;

- “le valutazioni di merito paesaggistico operate dalla Soprintendenza con riferimento ad una affermata e non dimostrata (ed anzi contraddetta dai fatti) aggressività paesaggistica del progettato edificio, si traducono, per un verso, in mere enunciazioni del tutto sganciate dalla realtà effettiva, nonché, per altro verso, nello sterile e fine a sé stesso richiamo delle generali previsioni del P.P.T.R.”;

- “l'intervento si inserisce armonicamente in un paesaggio costiero di tipo urbano, qual è quello costituito dalla frazione territoriale considerata e non crea nessuna disarmonia rispetto alla morfologia dei luoghi, dal momento che, come argomentato nella relazione tecnica di progetto, si colloca all'interno di un lotto intercluso, dell'ampiezza di appena mq 621 prevedendone l'edificazione (per appena mq 110) in uno stile architettonico di tipo mediterraneo, con l'impiego di materiali tradizionali”;

- “contrariamente a quanto sostenuto dalla Soprintendenza, sarebbe del tutto logico, oltre che conforme alla ratio di tutela del contesto paesaggistico (non a caso il Legislatore ha previsto le “esclusioni” di cui sopra), consentire il completamento e l’armonizzazione della maglia urbanizzata, mediante l’edificazione dei “buchi” rimasti ancora da utilizzare che, per estensione, caratteristiche, ubicazione, infrastrutturazione, non possono che essere oggetto di un’opera antropica di riammagliamento”;

- “la Soprintendenza non ha minimamente tenuto conto di quanto rappresentato negli allegati progettuali di che trattasi, dai quali si evince in maniera netta la prevalenza delle superfici permeabili rispetto a quelle coperte”;

- in ogni caso, “le valutazioni in ordine ai profili idraulici sarebbero si stretta competenza della Regione Puglia, che pure è stata interpellata dalla ricorrente per l’emanazione del parere prima che il procedimento si arrestasse in ragione del frontale e totalmente impeditivo provvedimento della Soprintendenza”.

3. Il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi e Lecce si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.

4. Nella pubblica udienza del 17.12.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è fondato nei sensi appresso indicati.

5.1. Innanzi tutto, si osserva che:

- ai sensi dell’art. 142, comma 1 lett. a), del d.lgs. 42/2004: “ Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare ”;

- tuttavia, il successivo comma 2 del medesimo art. 142 prevede che la norma di cui al primo comma “ ... non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B ”.

- se pure è vero che il terreno di proprietà del ricorrente rientra nei territori costieri compresi nella fascia di circa mt. 300 dalla linea di battigia, e, come tale, è astrattamente ricompreso nelle aree tutelate per legge ai sensi dell’art.142, comma 1, del Codice Urbani, è però parimenti vero che lo stesso terreno era già tipizzato dal Programma di Fabbricazione approvato nel 1981 quale “Zona B/4 di completamento edilizio;

- la predetta circostanza non è stata smentita dall’Amministrazione comunale, sicché deve ritenersi comprovata.

Pertanto, nel caso di specie, deve trovare concreta applicazione la previsione eccettuativa di cui all’art. 142, comma 2, del Codice, che, come si è detto, fa salve le aree già “ ... delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B ”, la qual cosa non consente di opporre il vincolo di inedificabilità di cui all’art. 45 delle NTA del PPTR.

5.2. Né può essere rinvenuta una clausola generale di inedificabilità all’interno della disciplina contenuta nelle schede PAE, dal momento che: “ del sistema di norme del PPTR citate è possibile un’interpretazione diversa da quelle sin qui esposte, la quale ritiene che l’art. 90 comma 3 NTA non sia privo di contenuto, come si è detto, ma abbia invece un significato ben preciso: quello di escludere le aree di cui all’art. 142 comma 2 d. lgs. 42/2004, ovvero, come si precisa ancora una volta, quelle classificate come zone omogenee A e B alla data indicata, dall’applicazione meccanica del sistema del PPTR stesso. Si tratta di lettura senz’altro astrattamente possibile, perché coerente con il principio logico, prima che giuridico, secondo il quale una norma va interpretata nel senso in cui essa abbia qualche effetto, piuttosto che nel senso in cui non ne abbia alcuno.

Posta questa interpretazione del comma 3 dell’art. 90, l’inciso contenuto nell’art. 79 NTA - per cui la disciplina per esso prevista, comprendente anche le schede PAE, vale “fatto salvo” quanto previsto dall’art. 90 stesso- starebbe a significare che le esclusioni da esso disposte, come sopra ricostruite, si applicano anche alle schede PAE, ovvero che esse non sono direttamente applicabili alle aree classificate come A e B.

Nell’incertezza fra le due interpretazioni possibili, più o meno restrittiva, ad avviso del Collegio va allora scelta l’interpretazione che conduce al risultato più liberale, ovvero quella appena esposta, che riassumendo esclude un meccanico vincolo di inedificabilità per aree estese e comporta, in positivo, che le aree classificate come zone omogenee A ovvero B al 6 settembre 1985 sfuggano alla previsione generale di inedificabilità prevista dalla scheda PAE che le comprenda,

Ciò non significa, come è evidente, consentire un’edificazione indiscriminata, perché si tratta pur sempre di aree vincolate con i relativi decreti ministeriali, in cui per intervenire è richiesta comunque l’autorizzazione paesaggistica, e quindi una congrua tutela non manca ” (Consiglio di Stato, Sezione IV, del 28.6.2023, n. 631).

5.3. Nel caso di specie, le valutazioni con cui la Soprintendenza, in calce al parere di propria competenza, ha rilevato il contrasto tra i contenuti del progetto presentato dalla ricorrente e i valori paesaggistici oggetto di tutela sono formulate secondo postulati astratti e generali, che risultano privi di riferimenti concreti alla relazione con l’edificato circostante e che comunque non tengono in debita considerazione la situazione dei luoghi (anche in termini di urbanizzazione della maglia di riferimento), che, infatti, non viene puntualmente individuata, descritta e apprezzata.

Al riguardo, è appena il caso di osservare che ogni intervento edificatorio è destinato in una qualche misura a impattare sul paesaggio circostante, sulla copertura vegetazionale e sulla permeabilità del suolo, sicché attribuire immediata e insuperabile rilevanza impeditiva ai predetti fattori significa inibire sempre e comunque qualsiasi nuova opera edilizia.

In definitiva, la Soprintendenza ha ritenuto di arrestare la propria valutazione su un piano astratto e di principio, opponendo la disciplina vincolistica in senso aprioristico e necessitato, quale ostacolo assoluto rispetto al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, laddove avrebbe dovuto verificare se, in concreto, l’immobile in questione arrecasse effettivamente un pregiudizio ai valori oggetto di tutela tenuto conto delle sue dimensioni, delle relative peculiarità costruttive, della interazione con i coni visuali e con la visione panoramica d’insieme.

Né può essere attribuita rilevanza assorbente e dirimente al ritenuto incremento delle “condizioni di rischio idraulico”, dal momento che trattasi, anche in questo caso, di affermazione formulata in temini assiomatici, senza essere supportata, in concreto, da puntuali motivazioni che tengano conto dei contenuti progettuali della istanza della ricorrente, ferme restando, in ogni caso, le competenze delle autorità deputate alla tutela del rischio idrogeologico.

Ciò stante, in parte qua , il giudizio conclusivo di non conformità espresso nel parere della Soprintendenza e, in via conseguenziale, il provvedimento diniego dell’autorizzazione paesaggistica risultano inficiati sotto il profilo della carenza di adeguata motivazione e del difetto di istruttoria: “ la Soprintendenza risulta aver travalicato i limiti del giudizio alla stessa attribuito, non potendo la valutazione di compatibilità paesaggistica prescindere dalla specifica natura del vincolo insistente nell'area, né potendosi risolvere, ove non sussistano preclusioni di carattere assoluto, nell'automatico divieto di ogni intervento che possa incidere sulla connotazione dell'area in esame, dovendo, piuttosto, l'amministrazione valutare se le opere proposte, in ragione delle loro concrete caratteristiche, risultino armonicamente inseribili o meno nel contesto di riferimento ” (Tar Lecce, Sez. I, 24.7.2025, n. 1251).

5.4. Per quanto detto il ricorso deve essere accolto, con il conseguente annullamento del parere contrario della Soprintendenza e del provvedimento di diniego dell'autorizzazione paesaggistica, fatto salvo il potere/dovere delle suddette amministrazioni di provvedere, ciascuna per quanto di competenza, alla riedizione dell'attività amministrativa nel rispetto di quanto evidenziato con la presente sentenza.

6. Sussistono giuste ragioni per la compensazione delle spese di lite, non essendo stata accertata l'effettiva assentibilità dell'intervento proposto dalla ricorrente, ma unicamente l'obbligo delle amministrazioni di rideterminarsi al riguardo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla il parere della Soprintendenza prot. n. 0002874-P del 16.2.2023 e il provvedimento di diniego prot. 68/MAN del 4.12.2023.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 17 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AN PA, Presidente

SI CA, Primo Referendario, Estensore

Daniela Rossi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI CA	AN PA

IL SEGRETARIO