N. 01770/2025 REG.RIC.
Pubblicato il 22/12/2025
N. 02909 /2025 REG.PROV.COLL. N. 01770/2025 REG.RIC.
R E P U B B L I C A I T A L I A N A
I N N O M E D E L P O P O L O I T A L I A N O
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia
(Sezione Prima) ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1770 del 2025, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Damiano Lipani, Francesca Sbrana, Giuseppe
De EG e JA CE Baldelli, con domicilio digitale come da PEC da
Registri di Giustizia;
contro
- la -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Surdi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso il suo studio, sito in Palermo, via Amm.
Gravina n. 2/F;
- la Presidenza della Regione Siciliana, l'Assessorato dell'economia della Regione
Siciliana e l'Assessorato delle Infrastrutture e della Mobilità della Regione Siciliana, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi N. 01770/2025 REG.RIC.
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, n. 182;
nei confronti
di Generali assicurazioni s.p.a. e di Broker Gbsapri, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
del diniego per silentium sulle istanze di accesso presentate dal ricorrente il 18 luglio e l'11 agosto 2025; nonché per l'accertamento del diritto del ricorrente all'accesso ai documenti richiesti; nonché per la condanna dell'amministrazione alla loro ostensione.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni regionali e della resistente società;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 il dott. Fabrizio
LO e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Il ricorrente ha esposto in fatto quanto segue: N. 01770/2025 REG.RIC.
- di essere stato, tra l'ottobre 2015 e il febbraio 2018, presidente del consiglio di amministrazione della società intimata, a capitale pubblico maggioritario la cui attività concerne la gestione di -OMISSIS-;
- di essere stato coinvolto, in tale qualità, in un procedimento penale definito in primo grado con sentenza di assoluzione, per il quale ha sostenuto ingenti spese legali;
- di aver chiesto la restituzione delle suddette spese all'intimata società e alla compagnia assicuratrice con la quale la prima aveva stipulato una polizza ad hoc;
- che quest'ultima ha comunicato di essere disposta a liquidare una somma nettamente inferiore a quella richiesta;
- di aver presentato, il 18.7.2025, alla società intimata, alla compagnia assicurativa e all'amministrazione regionale una diffida al pagamento integrale delle suddette spese difensive, con acclusa un'istanza di accesso agli atti (ai sensi dell'art. 5, d.lgs. n.
33/2013 e dell'art. 22, l. n. 241/1990);
- che, il 28.7.2025, l'intimata società ha riscontrato negativamente l'anzidetta diffida
(senza nulla dire sull'istanza di accesso);
- che, con successiva istanza dell'11.8.2025, il ricorrente ha - per quanto qui rileva - preannunciato l'odierno ricorso per l'accesso;
- che a tale ultima istanza non hanno fatto seguito ulteriori comunicazioni sul punto.
1.1. Il ricorrente ha quindi chiesto l'ostensione dei documenti in questione sulla scorta di un unico motivo di ricorso (violazione, falsa applicazione degli artt. 22 e ss. della legge 7 agosto 1990 n. 241; violazione, falsa applicazione dell'art. 5, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33. Eccesso di potere per violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, pubblicità e trasparenza. Travisamento dei presupposti in fatto e in diritto), con il quale si è doluto della mancata ostensione della documentazione da egli richiesta, tanto sotto forma di accesso documentale, quanto sotto forma di accesso civico. N. 01770/2025 REG.RIC.
2. Si sono costituite l'amministrazione regionale e la società intimata, che hanno depositato memorie in prossimità dell'udienza di discussione.
Quest'ultima ha ivi svolto articolate contestazioni di carattere preliminare, chiedendo nel merito la reiezione del ricorso.
La difesa erariale ha eccepito il difetto di legittimazione passiva, contestando altresì la pretesa inesistenza del soggetto “Regione Siciliana”, pure evocato in giudizio.
3. Con memoria del 21.11.2021 parte ricorrente ha replicato alle difese delle controparti e ha insistito per l'accoglimento del ricorso.
4. All'udienza camerale indicata in epigrafe la causa è stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Vanno anzitutto analizzate le seguenti questioni di carattere preliminare:
(i) l'eccezione di difetto di giurisdizione, che sarà analizzata in uno con l'eccezione di inammissibilità per insussistenza dei presupposti dell'accesso ex artt. 22, ss., l. n.
241/1990, in quanto entrambe direttamente connesse alla natura dell'interesse fatto valere dal ricorrente;
(ii) l'eccezione di inammissibilità del ricorso per l'insussistenza dei presupposti per il c.d. “accesso civico”;
(iii) l'eccezione di inammissibilità del ricorso per indeterminatezza della richiesta;
(iv) eccezione di difetto di legittimazione passiva delle amministrazioni regionali.
1.1. Il difetto di giurisdizione è stato eccepito dalla società resistente sulla scorta della considerazione che alla base dell'odierno ricorso vi sarebbero rapporti di natura strettamente privatistica.
A suo dire, la richiesta ostensiva del ricorrente, in quanto inerente al rapporto assicurativo intercorrente tra la resistente società e gli operatori assicurativi evocati nel presente giudizio, avrebbe dovuto essere proposta innanzi al giudice ordinario. N. 01770/2025 REG.RIC.
Sulla base delle medesime considerazioni, la resistente società ha altresì eccepito l'inammissibilità del ricorso perché gli atti di cui il ricorrente ha chiesto l'ostensione non riguarderebbero l'attività di pubblico interesse ad essa riferibile.
1.1.1. Entrambe le eccezioni non possono trovare accoglimento.
Com'è noto, il diritto di accesso (artt. 22 ss., l. n. 241/1990, direttamente applicabili in Sicilia ex art. 32, l.r. n. 7/2019) si esercita anche nei confronti dei gestori di pubblici servizi (art. 23, l. n. 241/1990) con riguardo ai documenti amministrativi da essi detenuti.
La nozione di “documento amministrativo”, nel caso di soggetti privati, è direttamente connessa all'attività di pubblico interesse da essi svolta (art. 22, c. 1, lett. d ed e, l. n.
241/1990).
Sulla scorta di premesse è stato condivisibilmente affermato in punto di giurisdizione che “la disciplina in materia di diritto di accesso agli atti delle pubbliche amministrazioni trova applicazione anche ai soggetti privati chiamati all'espletamento di compiti di interesse pubblico e qualunque pretesa in tema di accesso fatta valere nei confronti di questi rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo, tanto in sede cognitoria quanto in sede esecutiva” (Cons. St., sez. IV,
9 giugno 2021, n. 4440), con la precisazione che “il diritto di accesso cd. difensivo ex
L. n. 241 del 1990 è strumentale alla difesa di una situazione giuridica tutelata dall'ordinamento ed è azionabile dinanzi al giudice amministrativo, a prescindere dalla circostanza che la situazione giuridica finale si configuri come diritto soggettivo
o interesse legittimo, e che quindi rientri nell'ambito di giurisdizione del giudice amministrativo e di quello ordinario” (Cons. St., Ad. Pl., 25 settembre 2020, nn. 19 e
21).
Ciò posto, passando più specificatamente alle istanze ostensive presentate nei confronti delle società di gestione degli aeroporti, la giurisprudenza si è orientata nel senso di ritenere ostensibili pressoché tutti i documenti da esse detenuti, superando la N. 01770/2025 REG.RIC.
distinzione tra documenti inerenti all'attività “aviation” e documenti inerenti ad attività “non aviation” (C.g.a.r.s., sez. giurisd., 10 gennaio 2020, n. 25, alle cui ampie motivazioni sulla natura di gestori di pubblici esercizi di tali società si rinvia).
Quanto detto risulta coerente con la più generale tendenza volta a garantire, in un'ottica di massima trasparenza, la più ampia ostensione possibile di documenti amministrativi.
Nel caso di specie, l'istanza di accesso è stata presentata dal ricorrente – ex Presidente del Consiglio di amministrazione della resistente società – per acquisire informazioni funzionali a verificare la correttezza della ridotta proposta di liquidazione delle spese legali da egli sostenute per esercitare il proprio diritto di difesa rispetto a reati contestatigli in ragione del predetto ruolo.
Tale proposta gli era stata formulata dalla società assicurativa con la quale l'anzidetta resistente aveva stipulato un contratto la cui funzione era quella di tenere indenni i suoi esponenti da simili spese. Ciò all'evidente fine di tutelare la serenità di coloro che amministrano l'anzidetta società e di garantire che la loro attività sia sempre orientata alla tutela dell'interesse pubblico, secondo una logica non dissimile da quella che governa il rimborso di analoghe spese sostenute dai dipendenti delle amministrazioni statali (art. 18, c. 1, d.l. n. 67/1997).
Vi è, insomma, un chiaro collegamento tra i documenti oggetto dell'istanza ostensiva e il pubblico interesse governato dalla resistente società.
Il che consente non solo di rigettare l'eccezione di difetto di giurisdizione, ma anche di escludere che il ricorso possa essere dichiarato inammissibile per insussistenza dei presupposti dell'accesso documentale.
1.2. Parimenti infondata è l'eccezione di inammissibilità dell'azione sotto il profilo dell'insussistenza dei presupposti per l'esercizio dell'accesso civico, parimenti articolata dalla resistente società. N. 01770/2025 REG.RIC.
Tale eccezione non ha considerato il fatto che, per consolidata giurisprudenza, il silenzio sull'istanza di accesso civico – a differenza del silenzio sull'istanza di accesso documentale – assume il valore di mero inadempimento, tutelabile mediante l'esercizio dell'azione ex art. 117, c.p.a., dal cui eventuale accoglimento discende la mera dichiarazione dell'obbligo di provvedere a carico della parte resistente (cfr., per questa Sezione, TAR Sicilia, sez. I, 14 giugno 2023, n. 1960).
La diretta conseguenza di una simile impostazione è che il giudice non può in tale sede svolgere considerazioni sulla sussistenza o meno degli elementi che consentono di dare positivo seguito all'istanza di accesso civico.
Il che impone di rigettare l'anzidetta eccezione, posto che – una volta riqualificata l'azione (art. 32, c. 2, c.p.a.), sotto il profilo dell'accesso civico, in termini di “ricorso avverso il silenzio” – il vaglio di ammissibilità è limitato alla valutazione dell'esistenza del silenzio rispetto all'istanza di accesso civico del ricorrente, senza che tale ultima valutazione possa essere incisa da differenti considerazioni inerenti alla fondatezza sostanziale dell'istanza medesima, sulla quale semmai dovrebbe pronunciarsi la resistente una volta, in ipotesi, accolto il ricorso avverso il silenzio.
1.3. Non può nemmeno essere accolta l'ulteriore eccezione di inammissibilità del ricorso articolata dalla società resistente, concernente il preteso carattere indeterminato dell'istanza ostensiva di parte ricorrente.
Detta istanza, infatti, risulta tutt'altro che generica, posto che essa ha riguardato “tutti gli atti e documenti scambiati tra fe parti riguardanti la posizione del nostro Assistito
e le pretese creditorie da lui avanzate nell'ambito della vicenda in oggetto, con specifico - ma non esaustivo - riferimento alle note formali, lettere, pareri e a qualsiasi altra corrispondenza intercorsa tra ottobre 2015 e luglio 2025, avente ad oggetto i crediti maturati dal medesimo a titolo di rimborso delle spese legali sostenute nel procedimento penale celebrato dinanzi al Tribunale di Trapani - Sezione Penale (R.G. N. 01770/2025 REG.RIC.
n. 1262/20), in quanto coperte dalla polizza D&O stipulata dalla Airgest S.p.A. con
Generali Assicurazioni S.p.A.” (cfr. all. 3 di parte ricorrente, p. 5).
1.4. Va invece accolta perché fondata l'eccezione di difetto di legittimazione passiva articolata dalla difesa erariale, in quanto – a prescindere dall'ulteriore questione dell'eccepita inesistenza della persona giuridica “Regione Siciliana” –
l'amministrazione regionale (il cui Ufficio di Presidenza ha dato comunque atto di non detenere quanto richiesto dal ricorrente; cfr. all. 7 al ricorso) è oggettivamente estranea alla suddetta istanza.
La quale – com'è dato evincere dal suo contenuto, sopra riportato per esteso – riguarda invece i rapporti intercorrenti tra la società resistente e gli operatori assicurativi qui chiamati in causa.
2. Può dunque passarsi al merito del ricorso, che è fondato e va accolto con riguardo all'istanza di accesso documentale.
Come si è detto, non è revocabile in dubbio che detta istanza abbia riguardato documenti:
(i) inerenti all'attività di pubblico interesse gestita dalla resistente società;
(ii) determinati nel loro contenuto;
(ii) per i quali non risulta sussistere alcuna delle cause di esclusione di cui all'art. 24,
l. n. 241/1990, il cui c. 7 impone piuttosto di garantire comunque l'accesso a documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere gli interessi giuridici dell'istante, che è esattamente quanto avvenuto nel caso di specie.
3. L'accoglimento del ricorso sotto il profilo dell'accesso documentale ha quale necessitata conseguenza la dichiarazione di parziale improcedibilità della restante parte del ricorso (inerente, come si è visto, al mero silenzio sull'istanza di accesso civico) per sopravvenuto difetto di interesse. N. 01770/2025 REG.RIC.
Risulta evidente, infatti, che – una volta riconosciuto il diritto del ricorrente ad ottenere i documenti richiesti a mezzo di accesso documentale – egli non potrebbe più ottenere alcuna utilità da una pronuncia che si limiti ad affermare il mero obbligo di provvedere sull'istanza di accesso civico.
4. Stante quanto precede – estromesse le amministrazioni regionali dal presente giudizio – il ricorso:
- è fondato e va accolto con riguardo all'istanza di accesso documentale. Per l'effetto:
(i) è annullato il diniego per silentium reso dalla resistente società sull'istanza ostensiva ex artt. 22, ss., l. n. 241/1990, di parte ricorrente; (ii) la resistente società è condannata ad ostendere, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza, la documentazione richiesta da parte ricorrente;
- è improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quanto all'istanza di accesso civico.
Le spese di lite:
- seguono la soccombenza con riguardo alla resistente società e sono liquidate come da dispositivo;
- possono invece trovare compensazione con le amministrazioni regionali, tenuto conto della natura in rito della presente pronuncia nei loro confronti;
- vanno dichiarate irripetibili nei confronti delle parti non costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
- estromette le amministrazioni regionali;
- lo accoglie quanto all'istanza di accesso documentale e lo dichiara improcedibile quanto all'istanza di accesso civico, nei termini di cui in motivazione; N. 01770/2025 REG.RIC.
- annulla, per effetto dell'accoglimento di cui sopra, il diniego sull'istanza di accesso documentale di parte ricorrente e condanna la resistente società all'ostensione dei documenti ivi richiesti, come da motivazione;
- condanna la resistente società alla rifusione delle spese di lite in favore di parte ricorrente, che liquida in euro 1.500,00 (euro millecinquecento/00), oltre spese generali e accessori di legge, se ed in quanto dovuti;
- compensa le spese di lite con le amministrazioni regionali.
- dichiara irripetibili le spese di lite con riguardo alle parti non costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE)
2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dei soggetti menzionati nella presente sentenza.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:
OR NO, Presidente
Francesco Mulieri, Consigliere
Fabrizio LO, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE N. 01770/2025 REG.RIC.
Fabrizio LO OR NO
IL SEGRETARIO
In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.