Pubblicato il 19/12/2025

N. 02078/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01312/2025 REG.RIC.

N. 01620/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1312 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto in relazione alla procedura CIG A01E9B3DA1 da
Associazione RTiva Dilettantistica “Circolo Nuoto Lucca”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Frati e Maria Beatrice Pieraccini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lucca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elisa Burlamacchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Firenze, via degli Artisti 20;

nei confronti

Associazione RTiva Dilettantistica OM RT, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Valerio Pardini, rappresentata e difesa dall'avvocato Valerio Pardini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Firenze, via Panciatichi 778;

sul ricorso numero di registro generale 1620 del 2025, proposto da
Associazione RTiva Dilettantistica “Circolo Nuoto Lucca”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Frati, Maria Beatrice Pieraccini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Lucca, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Elisa Burlamacchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Firenze, via degli Artisti 20;

nei confronti

Associazione RTiva Dilettantistica “OM RT”, non costituita in giudizio;

per l'annullamento,

quanto al ricorso n. 1312 del 2025:

- della determinazione dirigenziale n. 595 del 18.03.2025, comunicata a mezzo pec il 20.03.2025, con la quale è stata revocata, in ottemperanza alla sentenza del T.A.R. Toscana n. 1134/2024, l’aggiudicazione disposta a favore dell’attuale controinteressata e, contestualmente, «per sopravvenuti motivi di pubblico interesse e mutamento della situazione di fatto», la relativa procedura di gara (CIG A01E9B3DA1) per l’affidamento in concessione del servizio di gestione della piscina comunale situata presso il Palazzetto dello RT, in Lucca, via delle Tagliate;

- di tutti gli atti presupposti, connessi - tra cui la delibera G.C. n. 337 del 28.12.2023 e la nota prot. n. 6511 in data 14.01.2025 di riscontro alla richiesta di stipula del contratto da parte della ricorrente - e consequenziali e, in aggiunta alla domanda caducatoria, in tesi, per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento in forma specifica, con contestuale condanna alla stipula del contratto di concessione per la gestione della piscina comunale presso il Palasport di Lucca a favore dell’ASD ‘Circolo Nuoto Lucca’, e per la condanna al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale del Comune di Lucca, come meglio infra declinato;

ovvero, in subordine, nella denegata ipotesi di ritenuta legittimità del provvedimento di revoca impugnato, per la condanna al risarcimento dei danni da mancata aggiudicazione, sia in termini di lucro cessante che di danno curriculare e per la condanna al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale del Comune di Lucca;

e, in ulteriore subordine, per la condanna alla corresponsione dell’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies della legge 7.08.1990, n. 241.

Nonché, con i motivi aggiunti depositati il 25 luglio 2025, per l’annullamento:

- determinazione dirigenziale prot. n. 1361 del 16.06.2025, comunicata a mezzo pec in pari data, con la quale la Dirigente del Settore 5 - Lavori Pubblici e Traffico - del Comune di Lucca ha revocato i seguenti atti: «determina a contrattare n. 1528 del 07/07/2023, ... determina di approvazione della documentazione progettuale n. 2291 del 11/10/2023 e .. tutti gli atti conseguenti - Esecuzione della sentenza TAR Toscana 9 ottobre 2024, n. 1134» con riferimento alla procedura di gara (CIG A01E9B3DA1) per l’affidamento in concessione del servizio di gestione della piscina comunale situata presso il Palazzetto dello RT, in Lucca, via delle Tagliate,

- di tutti gli atti presupposti - tra cui la delibera di G.M. n. 118 del 4.06.2025; per quanto occorrer possa, la comunicazione di avvio di procedimento prot. n. 95179 del 4.6.2025; la nota di risposta alla richiesta di accesso agli atti in data 6.06.2025, connessi e consequenziali;

e, in aggiunta alla domanda caducatoria, in tesi, per la condanna dell’Amministrazione resistente al risarcimento in forma specifica, con contestuale condanna alla stipula del contratto di concessione per la gestione della piscina comunale presso il Palasport di Lucca a favore dell’ASD ‘Circolo Nuoto Lucca’, e per la condanna al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale del Comune di Lucca, come meglio infra declinato;

e, in subordine, nella denegata ipotesi di ritenuta legittimità del provvedimento di revoca impugnato, per la condanna al risarcimento dei danni da mancata aggiudicazione, sia in termini di lucro cessante che di danno curriculare, e per la condanna al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale del Comune di Lucca, e, in ulteriore subordine, per la condanna alla corresponsione dell’indennizzo previsto dall’art. 21 quinquies della legge 7.08.1990, n. 241.

Quanto al ricorso n. 1620 del 2025:

per l'ottemperanza della sentenza del T.A.R. Toscana n. 1134/2024, resa nel procedimento R.G. n. 906/2023, Sezione Prima, pubblicata il 9.10.2024, notificata in data 14.11.2024, impugnata dall'Asd OM RT in data 13.12.2024 dinanzi al Consiglio di Stato che, con sentenza n. 9496 in data 17.04.2025, ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il gravame, determinando il passaggio in giudicato della succitata sentenza n. 1134/2024, e per la dichiarazione di nullità della determinazione della Dirigente del Servizio di Staff A “Uffici del Sindaco, Programmazione e Partecipate, Acquisizione risorse finanziarie, Mobilità, Stazione Appaltante e Patrimonio” del Comune di Lucca n. 928 in data 29.04.2025, notificata in pari data, con la quale è stato disposto l'annullamento «in autotutela (del)la determina dirigenziale n. 595 del 18.03.2025 recante la revoca della determina a contrarre n. 1528 del 07/07/2023, integrata con determina di approvazione della documentazione progettuale n. 2291 del 11/10/2023, per l'affidamento in concessione del servizio di gestione della piscina comunale situata presso il Palazzetto dello RT di Lucca e degli atti della procedura negoziata»;

e, in subordine, per l'annullamento della medesima determinazione del Comune di Lucca n. 928 in data 29.04.2025 e, in tal caso, per la conversione del rito e riunione del presente contenzioso a quello pendente innanzi alla Sezione Prima di codesto Tribunale, rubricato al n. R.G. 1312/2025, con riproposizione delle domande ivi proposte, ovvero in aggiunta alla domanda caducatoria;

e per la condanna dell'Amministrazione resistente al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale nella misura che potrà essere quantificata in corso di causa o ritenuta in via equitativa.

Visti i ricorsi i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Lucca e dell’Associazione RTiva Dilettantistica OM RT;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2025 il dott. PA GR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Nel luglio del 2023, il Comune di Lucca ha indetto una procedura negoziata per l’affidamento in concessione triennale della piscina ubicata presso il palazzetto dello sport di via delle Tagliate.

La gara è stata aggiudicata all’associazione sportiva dilettantistica OM RT con determinazione comunale del 22 dicembre 2023, impugnata dinanzi a questo T.A.R. dall’A.S.D. Circolo Nuoto Lucca, gestore uscente dell’impianto e seconda classificata, nell’ambito di un più ampio giudizio promosso per ottenere in prima battuta l’accertamento della proroga ex lege , sino al 31 dicembre 2025, dell’affidamento pregresso.

Parzialmente accogliendo le domande proposte dal Circolo Nuoto, con la sentenza n. 1134 del 9 ottobre 2024 il T.A.R. ha annullato l’aggiudicazione a OM RT, ravvisando a carico di quest’ultima la sussistenza di cause di esclusione dalla procedura.

Le successive sollecitazioni del Circolo Nuoto affinché, in esecuzione della sentenza, venisse disposta in suo favore l’aggiudicazione della procedura sono state disattese dal Comune di Lucca, che rappresentava all’interessata di voler attendere la decisione del Consiglio di Stato sull’appello frattanto proposto da OM RT.

Nondimeno, con determinazione n. 595 del 18 marzo 2025, il Comune ha infine preso atto dell’avvenuto annullamento giurisdizionale dell’aggiudicazione e, contestualmente, ha revocato l’intera procedura di affidamento a partire dalla determinazione a contrarre del luglio 2023, avuto riguardo alla mutata situazione di fatto e al venire meno dell’interesse attuale dell’amministrazione all’affidamento triennale della piscina.

A seguito della revoca della procedura, OM RT ha dichiarato di non avere ulteriore interesse a coltivare l’appello nei confronti della sentenza del T.A.R. n. 1134/2024, che è pertanto passata in giudicato per effetto della pronuncia di improcedibilità consequenzialmente emessa dal Consiglio di Stato.

1.1. La determinazione n. 595/2025 è stata impugnata dal Circolo Nuoto Lucca con l’atto introduttivo del giudizio iscritto al n. 1312/2025 r.g.. L’associazione ricorrente conclude per l’annullamento del provvedimento impugnato e per la condanna del Comune di Lucca al risarcimento del danno in forma specifica, mediante stipula del contratto di concessione della piscina, nonché al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale, o ancora, in subordine, per la condanna del Comune al risarcimento dei danni da mancata aggiudicazione, e, in ulteriore subordine, alla corresponsione dell’indennizzo previsto dall’art. 21- quinquies della legge n. 241/1990.

Si è costituita l’amministrazione intimata, la quale ha peraltro depositato la propria determinazione n. 928 del 29 aprile 2025, recante l’annullamento d’ufficio della predetta determinazione n. 595/2025, e concluso per l’improcedibilità del ricorso.

Si è altresì costituita l’associazione OM RT, la quale chiede di essere estromessa dal giudizio, assumendo di non vantare alcuna posizione di controinteresse.

1.2. Nella pubblica udienza del 3 luglio 2025, il Circolo Nuoto Lucca ha chiesto un rinvio della discussione per l’eventuale proposizione di motivi aggiunti avverso la sopravvenuta determinazione n. 1361 del 16 giugno 2025, con la quale il Comune di Lucca, dopo l’annullamento d’ufficio della determinazione n. 595/2025, aveva rinnovato la revoca della procedura di affidamento della piscina.

I motivi aggiunti sono stati effettivamente notificati e depositati il 25 luglio 2025. Con essi la ricorrente ha chiesto, ancora una volta, annullarsi la revoca della procedura di affidamento triennale della piscina di via delle Tagliate e condannarsi il Comune di Lucca al risarcimento del danno in forma specifica, con contestuale condanna alla stipula del contratto di concessione, nonché al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale, o, in subordine, nella denegata ipotesi di ritenuta legittimità del provvedimento di revoca impugnato, per la condanna del Comune al risarcimento dei danni da mancata aggiudicazione, sia in termini di lucro cessante che di danno curriculare, e, in ulteriore subordine, per la condanna del Comune alla corresponsione dell’indennizzo previsto dall’art. 21- quinquies della legge n. 241/1990.

Il Comune di Lucca si è costituito per resistere anche ai motivi aggiunti.

1.3. Con separato e autonomo ricorso, iscritto al n. 1620/2025 r.g., il Circolo Nuoto Lucca agisce invece per l’esecuzione del giudicato formatosi sulla più volte citata sentenza n. 1134/2024, chiedendo dichiararsi la nullità della determinazione n. 928/2025 di annullamento d’ufficio della prima revoca della procedura di gara, la quale costituirebbe una chiara elusione del giudicato nella parte in cui, procrastinando la procedura stessa, renderebbe palese la volontà del Comune di impedire all’interessata il conseguimento del bene della vita.

In via subordinata, la ricorrente conclude per l’annullamento della medesima determinazione n. 928/2025 e per la condanna del Comune di Lucca al risarcimento dei danni, previa riunione al giudizio n. 1312/2025 r.g..

1.4. I due ricorsi nn. 1312/2025 e 1620/2025 r.g. sono stati discussi, rispettivamente, nella pubblica udienza e nella camera di consiglio del 23 ottobre 2025, e trattenuti per la decisione.

2. Come riferito in narrativa, il Circolo Nuoto Lucca ha ottenuto – in virtù della sentenza n. 1134/2024 di questo T.A.R., oggi passata in giudicato – l’annullamento dell’aggiudicazione della procedura per l’affidamento triennale della piscina di via delle Tagliate, disposta dal Comune di Lucca in favore dell’associazione OM RT.

In pendenza dell’appello avverso quella sentenza, con la determinazione n. 595/2025 il Comune ha revocato l’intera procedura di affidamento, ritenendo non più sussistente l’interesse pubblico ad affidare l’impianto in concessione per il periodo triennale inizialmente previsto.

La determinazione n. 595/2025, che forma oggetto dell’impugnazione proposta con l’atto introduttivo del ricorso n. 1312/2025 r.g., è stata tuttavia annullata d’ufficio con la successiva determinazione comunale n. 928/2025, a sua volta impugnata dal Circolo Nuoto nell’ambito del separato giudizio iscritto al n. 1620/2015 r.g. e promosso per l’esecuzione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 1134/2024.

Con l’ulteriore determinazione n. 1361/2025, impugnata mediante motivi aggiunti al ricorso n. 1312/2025 r.g., il Comune di Lucca ha quindi nuovamente revocato la determina a contrattare del luglio 2023 e tutti gli atti della procedura di affidamento della piscina di via delle Tagliate, già aggiudicata all’associazione OM RT e della quale il Circolo Nuoto Lucca rivendica l’aggiudicazione in forza della sentenza n. 1134/2024.

2.1. In via pregiudiziale, i ricorsi nn. 1312/2025 e 1620/2025 r.g. vanno riuniti, a ciò non ostando la sottoposizione degli stessi a riti differenti, che ben può essere superata laddove le azioni separatamente proposte dinanzi allo stesso giudice rivelino una sostanziale unitarietà delle pretese dedotte in giudizio, tale da imporne – in nome dei superiori principi di concentrazione, effettività e speditezza della tutela giurisdizionale – l’esame contestuale e comparativo, pur nella tipologica diversità dei giudizi (in questi termini, cfr. Cons. Stato, A.P., 15 gennaio 2013, n. 2; id., sez. VI, 19 marzo 2015, n. 1423).

Per migliore chiarezza, le domande del Circolo Nuoto Lucca verranno comunque trattate seguendo l’ordine di proposizione dei due giudizi.

3. Il ricorso n. 1312/2025 r.g..

3.1. Principiando dalle domande proposte nel giudizio n. 1312/2025 r.g., il Comune di Lucca eccepisce l’improcedibilità dell’impugnativa proposta con il ricorso introduttivo per effetto del sopravvenuto annullamento d’ufficio della determinazione n. 595/2025, originariamente impugnata.

L’associazione ricorrente sostiene, di contro, di avere ancora interesse alla coltivazione delle domande proposte con quella di annullamento, e, comunque, all’accertamento della soccombenza virtuale del Comune.

L’eccezione è fondata.

È di tutta evidenza, infatti, come la rimozione in autotutela del provvedimento impugnato comporti il venir meno dell’interesse processuale sotteso non soltanto alla domanda di annullamento, ma anche alle domande accessorie contestualmente proposte, e questo con riguardo sia alla domanda di risarcimento dei danni asseritamente prodotti dallo stesso provvedimento impugnato, sia alla domanda di risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale, rispetto alle quali l’interesse residuo della ricorrente richiede di essere verificato alla luce dei comportamenti e dei provvedimenti successivamente adottati dal Comune di Lucca, in particolare della nuova determinazione di revoca della procedura di affidamento della piscina, impugnata con i motivi aggiunti. Del pari viene meno l’interesse alla domanda di liquidazione dell’indennizzo ex art. 21- quinquies l. n. 241/1990, non dovuto una volta che la (prima) revoca della procedura è stata annullata d’ufficio.

L’improcedibilità della domanda di annullamento non impedisce, peraltro, al collegio di apprezzarne la virtuale fondatezza.

La determinazione comunale n. 928/2025, nel pronunciare l’annullamento d’ufficio della determinazione n. 595/2025, è motivata con la volontà dell’amministrazione di comunicare formalmente l’avvio del procedimento di revoca della gara per la concessione triennale della piscina di via delle Tagliate agli operatori che alla gara stessa avevano partecipato, pur non ritenendo configurabili in capo a costoro, in assenza di una valida aggiudicazione, posizioni giuridiche qualificate.

L’impostazione seguita dal Comune non può essere condivisa, ove si consideri che la sentenza n. 1134/2024 del T.A.R. Toscana, nell’annullare l’aggiudicazione disposta in favore dell’associazione OM RT, espressamente identifica il Circolo Nuoto Lucca come soggetto destinato a subentrare nell’aggiudicazione e, in quanto tale, ne fa il titolare di una posizione differenziata e qualificata di affidamento contraria alla revoca e che, pertanto, avrebbe sin dall’inizio dovuto essere coinvolto nel contraddittorio procedimentale. D’altro canto, la stessa scelta del Comune di procedere con l’annullamento d’ufficio della determinazione n. 595/2025 implica il riconoscimento non di mere ragioni di opportunità, ma di un vero e proprio vizio di legittimità del provvedimento annullato, coincidente in ultima analisi con la violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 denunciato dal Circolo Nuoto con il primo motivo di ricorso, non a caso evocato nel primo “considerato” della determinazione n. 928/2025.

Né rileva che l’impugnativa della determinazione n. 595/2025 sia stata depositata dopo che l’associazione ricorrente aveva ricevuto comunicazione della revoca del provvedimento impugnato, dal momento che, ai fini della soccombenza virtuale, occorre prendere a riferimento la notifica del ricorso e non il suo deposito (diversamente, si priverebbe il ricorrente della possibilità di vedersi rimborsare quantomeno le spese legali sostenute per il promovimento della lite, occasionato dall’illegittimità del provvedimento impugnato).

3.2. Può dunque venirsi all’esame dei motivi aggiunti proposti nei confronti della determinazione n. 1361/2025, con la quale il Comune di Lucca, dopo l’annullamento d’ufficio della prima revoca, ha nuovamente revocato la determinazione a contrattare e tutti gli atti della procedura di affidamento in concessione triennale della piscina di via delle Tagliate.

Con il primo motivo aggiunto, l’associazione ricorrente lamenta che il Comune avrebbe continuato a operare in spregio alle garanzie partecipative poste a tutela degli interessati, assegnando un termine di soli dieci giorni per l’esame della congerie di atti richiamati nella comunicazione di avvio del procedimento e per la presentazione di memorie, e questo a dispetto del contenuto tecnico degli atti in questione e della conseguente necessità di avvalersi dell’ausilio di un professionista per una seria disanima degli stessi. La partecipazione al procedimento si sarebbe ridotta a un mero simulacro formale, conclusione avallata dalla circostanza che il procedimento sarebbe stato definito a pochissime ore di distanza dal deposito della memoria difensiva del Circolo Nuoto, la quale sarebbe stata di fatto ignorata. Per altro verso, non coglierebbe nel segno l’affermazione del Comune circa la mancata rimodulazione del P.E.F. presentato dal Circolo Nuoto a corredo dell’offerta in gara, come pure quella secondo cui la memoria procedimentale presentata dalla ricorrente non darebbe evidenza di uno specifico interesse privato alla gestione dell’impianto.

Con il secondo motivo, il Circolo Nuoto denuncia l’assenza dei presupposti per l’esercizio del potere di revoca disciplinato dall’art. 21- quinquies della legge n. 241/1990, e il corrispondente difetto di motivazione del provvedimento impugnato. Il Comune, nell’enfatizzare il definitivo venire meno dell’interesse pubblico sotteso alla procedura di affidamento, avrebbe del tutto disatteso il principio di continuità dell’attività natatoria, dando senz’altro prevalenza alla riqualificazione del palazzetto dello sport di via delle Tagliate e ponendosi con ciò in contrasto con il programma triennale dei lavori pubblici, che contemplerebbe l’una e l’altra opera. Nella comparazione dei contrapposti interessi, nessuno spazio sarebbe stato poi riservato alla posizione dell’operatore privato vincitore della procedura di affidamento della piscina, al quale non sarebbe stato riconosciuto alcun indennizzo, fermo restando che una condotta conforme a correttezza e buona fede avrebbe dovuto imporre al Comune di revocare la procedura di affidamento sin da subito, senza trascinare gli operatori in un lungo e defatigante contenzioso.

3.2.1. Le censure, da esaminarsi congiuntamente, sono infondate.

La comunicazione di avvio del (secondo) procedimento di revoca della procedura indetta per l’affidamento in concessione triennale della piscina di via delle Tagliate, dopo aver ricostruito le vicende della procedura stessa e lo svolgimento del relativo contenzioso giurisdizionale, descrive in maniera analitica le scelte successivamente operate dal Comune di Lucca e culminate nella rivisitazione – di cui alla delibera di Giunta n. 118 del 4 giugno 2025 – delle linee di indirizzo per la gestione della piscina nelle more della realizzazione di un nuovo impianto natatorio, le quali evidenziano il prioritario interesse del Comune a vedere completati i lavori di riqualificazione del palazzetto dello sport, in luogo della provvisoria riapertura della piscina; e sottolinea come la riapertura provvisoria della piscina non sarebbe neppure ipotizzabile, giacché gli investimenti previsti nel piano economico-finanziario (P.E.F.) a suo tempo presentato dal Circolo Nuoto richiederebbero di essere ammortizzati in un arco di almeno tre anni, periodo di tempo incompatibile con il previsto avvio dei lavori di riqualificazione del palazzetto (settembre 2026).

Tanto premesso, il termine di dieci giorni assegnato alla odierna ricorrente per prendere visione degli atti e presentare memorie scritte e documenti pertinenti non può giudicarsi insufficiente, atteso che il Circolo Nuoto era perfettamente edotto della situazione della piscina e che la ricostruzione delle scansioni procedimentali/provvedimentali contenuta nella comunicazione di avvio consente di risalire univocamente alla determinazioni via via assunte dal Comune nel corso del tempo in ordine alla sorte dell’impianto natatorio e alla riqualificazione del palazzetto dello sport.

Prova ne è che la ricorrente, per il tramite dei propri legali, è stata in grado di presentare nel procedimento una memoria contenente puntuali osservazioni all’operato del Comune, mettendone in discussione le scelte e criticandone il comportamento asseritamente contrario a buona fede e al legittimo affidamento da essa ricorrente maturato in virtù dell’annullamento dell’aggiudicazione disposta in favore di OM RT. D’altro canto, neppure in giudizio il Circolo Nuoto ha specificato i profili di natura tecnica che avrebbero potuto e dovuto essere approfonditi nel contradittorio procedimentale, limitandosi a rilevare non meglio precisate “incongruenze” in ordine alla sostenibilità dell’operazione messa in atto dal Comune, di modo che, per questo aspetto, le censure finiscono per risultare inammissibilmente generiche.

La circostanza del breve tempo intercorso fra la trasmissione delle osservazioni al Comune e l’adozione del provvedimento finale non è di per sé rivelatrice del mancato esame delle osservazioni medesime, che, al contrario, sono confutate dal Comune nei punti più qualificanti, vale a dire la mancata presentazione di un P.E.F. alternativo, compatibile con le tempistiche dell’intervento da realizzarsi sul palazzetto dello sport (eventualità non vietata, ed, anzi, in qualche modo sollecitata dalla stessa comunicazione di avvio del procedimento), e la ritenuta carenza di uno specifico interesse autonomo della ricorrente alla gestione della piscina (da intendersi, evidentemente, come interesse individuale prevalente su quello del Comune alla revoca della procedura di affidamento): indipendentemente dalla fondatezza di tali affermazioni, sulle quali si tornerà fra breve, non può dubitarsi del fatto che le osservazioni della parte privata siano state esaminate e che, per giurisprudenza granitica, l’onere di motivazione gravante sull’amministrazione procedente non contempla la puntuale e analitica confutazione delle stesse, purché nella sostanza sia dato comprendere le ragioni che hanno indotto la P.A. a disattenderle (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. V, 20 ottobre 2021, n. 7054; id., sez. V, 5 luglio 2021, n. 5114; id., sez. IV, 1 marzo 2017, n. 941; id., sez. V, 14 aprile 2016, n. 1479).

Escluso, pertanto, che possa configurarsi una surrettizia violazione dei diritti partecipativi dell’interessata, l’impugnata determinazione comunale n. 1361/2025, oltre a richiamare le già ricordate linee di indirizzo rivisitate con la delibera di Giunta n. 118/2025, ripercorre le scelte effettuate dal Comune fin dall’approvazione del piano triennale dei lavori pubblici 2023 – 2025, con particolare riferimento alla decisione di disporre un affidamento “ponte” della piscina per il periodo settembre 2023 – settembre 2026, data ultima prevista per la consegna del cantiere del palazzetto dello sport. Come si evince dal provvedimento, la sequenza di atti e provvedimenti inerenti alla riqualificazione del palazzetto si è svolta, di fatto, in parallelo con la gara per l’affidamento della piscina, la cui aggiudicazione risale al dicembre 2023, ma che ha poi inevitabilmente risentito delle tempistiche del contenzioso promosso dal Circolo Nuoto Lucca, definito solo nel mese di aprile del 2025 con la sentenza del Consiglio di Stato che ha dichiarato improcedibile l’appello proposto avverso la sentenza n. 1134/2024, con cui il T.A.R. aveva annullato l’aggiudicazione.

Posto che nessuno degli atti e provvedimenti che compongono quella sequenza è stato impugnato dall’associazione ricorrente, la revoca della procedura di affidamento della concessione “ponte” della piscina è motivata dal Comune di Lucca con riferimento all’impossibilità di rispettare il crono-programma dell’intervento di riqualificazione del palazzetto dello sport, che, lo si ripete, prevede l’avvio dei lavori per il settembre del 2026. Correlativamente, non sarebbe possibile rispettare la durata triennale prevista per l’affidamento della piscina, durata che rappresenta il parametro temporale sulla cui base gli operatori interessati all’affidamento hanno formulato i rispettivi P.E.F.; e, nella comparazione dei contrapposti interessi, il Comune reputa assolutamente prevalente quello al rispetto delle tempistiche dei lavori di riqualificazione del palazzetto dello sport rispetto alla riapertura provvisoria della piscina mediante affidamento al vincitore della procedura indetta nel luglio del 2023.

A ben vedere, le ragioni della revoca consistono in una rivalutazione dell’interesse pubblico originario all’affidamento “ponte” della piscina, nell’ottica del Comune divenuto recessivo rispetto all’esigenza di rispettare le tempistiche dei lavori di riqualificazione del palazzetto dello sport. La scelta è avvalorata dall’ingente investimento pianificato dall’amministrazione resistente per il triennio 2025-2027, ed è agevolmente riconducibile alla previsione dell’art. 21- quinquies della legge n. 241/1990.

D’altro canto, è appena il caso di precisare che il giudicato formatosi sulla sentenza del T.A.R. non esclude la facoltà del Comune di rivedere le proprie scelte circa la gestione della piscina, mentre l’impossibile coesistenza dell’affidamento triennale della piscina stessa con l’avvio dei lavori di riqualificazione del palazzetto dello sport costituisce un dato di fatto inconfutabile, tale da porre il Comune dinanzi all’alternativa secca di privilegiare l’uno o l’altro. La preferenza accordata alla riqualificazione del palazzetto tiene conto, oltre che dell’impegno finanziario assunto dal Comune, della circostanza che la piscina è invece destinata ad essere dismessa, e non presenta profili di manifesta irragionevolezza o illogicità, apparendo il frutto di una valutazione ampiamente discrezionale (di merito) che, necessariamente, finisce con il travolgere l’interesse della parte privata all’aggiudicazione del contratto di concessione della piscina, non più stipulabile nei termini inizialmente previsti dal Comune (e dagli stessi operatori chiamati a contendersi la concessione).

Per questi aspetti, la motivazione della revoca risulta idonea a esplicitare sia i contenuti e la consistenza dell’interesse pubblico perseguito, sia le ragioni della sua prevalenza sugli altri interessi pubblici e privati antagonisti (cfr. Cons. Stato, sez. II, 14 marzo 2020, n. 1837; id., sez. IV, 10 luglio 2018, n. 4206), senza che la tutela dell’affidamento della ricorrente possa spingersi fino al punto di costringere il Comune a modificare la programmazione dei lavori che, nelle more della procedura di scelta del concessionario della piscina, si è consolidata in forza di un susseguirsi coordinato di scelte amministrative contrarie alla prosecuzione dell’attività natatoria.

3.3. Il Circolo Nuoto, dal canto suo, ribadisce che il conflitto fra tempi di avvio dei lavori di riqualificazione del palazzetto e durata triennale della concessione della piscina sarebbe stato provocato dallo stesso Comune, che, aggiudicata la concessione il 22 dicembre 2023, avrebbe già violato il termine dell’apertura dell’impianto al pubblico, prevista per il settembre 2023. La considerazione, tuttavia, non investe la legittimità della revoca, quanto la liceità del comportamento complessivamente tenuto dal Comune e la sua eventuale responsabilità risarcitoria, non essendo discutibile che dalla revoca dell’aggiudicazione, ancorché legittima, possa derivare a carico dell’amministrazione procedente non soltanto l’obbligo di corrispondere l’indennizzo previsto dall’art. 21- quinquies l. n. 241/1990, cit., ma anche quello di risarcire il danno da responsabilità precontrattuale, ove la sua condotta integri la violazione dei precetti di correttezza e buona fede nello svolgimento delle trattative e nella formazione del contratto.

Lo stesso vale per i rilievi svolti dalla ricorrente in ordine alla mancata previsione dell’indennizzo e alla consapevolezza del Comune di dover revocare sin dall’inizio la procedura di affidamento della piscina, senza trascinare gli operatori economici in due anni di contenziosi e senza addurre affermazioni fuorvianti circa la possibilità di conseguire la gestione della piscina, poiché la decisione di procedere con la riqualificazione del palazzetto dello sport sarebbe stata assunta quando ancora era pendente in appello il contenzioso avverso l’aggiudicazione della gara a OM RT.

La tematica è affrontata funditus dal Circolo Nuoto con il terzo motivo aggiunto, che, riproducendo il terzo motivo del ricorso introduttivo, stigmatizza appunto la condotta del Comune, il quale avrebbe dapprima ostacolato la conoscenza degli atti della procedura di gara, costringendo la ricorrente a proporre ripetuti motivi aggiunti in seno al ricorso proposto avverso l’aggiudicazione della concessione a OM RT, poi avrebbe omesso di dare immediata esecuzione alla sentenza del T.A.R., mostrando di voler attendere la decisione del Consiglio di Stato pur in assenza di provvedimenti giudiziali o domanda cautelare in appello, e, infine, avrebbe trascurato del tutto l’affidamento legittimamente insorto nella parte privata.

In relazione alla responsabilità così prospettata, occorre dunque esaminare la domanda proposta dall’associazione ricorrente, in subordine, per il risarcimento dei danni consistenti negli esborsi sostenuti per l’assistenza e la difesa in giudizio, nonché nella perdita della chance di partecipare alla gara per l’affidamento della piscina comunale indetta dal Comune di Massarosa nel luglio 2024, quando era prossimo alla definizione il giudizio dinanzi al T.A.R., oltre che nella perdita dell’aggiudicazione della piscina di Lucca e nel corrispondente pregiudizio curricolare. In via di ulteriore subordine, il Circolo Nuoto rivendica quantomeno la spettanza dell’indennizzo previsto dalla legge.

3.3.1. Neppure tale domanda può trovare accoglimento.

Che la revoca della procedura di affidamento in concessione della piscina di via delle Tagliate sia dipesa dalla dilatazione dei tempi per l’aggiudicazione, causata dal relativo contenzioso giurisdizionale, emerge dal provvedimento impugnato ed è ribadito dal Comune resistente nelle proprie difese in giudizio.

È vero tuttavia che, indipendentemente dal contenzioso, l’aggiudicazione della gara è giunta il 22 dicembre 2023, quando erano già decorsi entrambi i termini stabiliti dalle linee di indirizzo approvate dalla Giunta comunale con la deliberazione n. 154/2023 (31 luglio 2023 per la consegna dell’impianto al gestore, 30 settembre 2023 per l’apertura al pubblico); e che l’impugnativa in sede giurisdizionale dell’aggiudicazione non può considerarsi eventualità imprevedibile, con la conseguenza che il rischio di un ulteriore slittamento dei tempi, poi avveratosi, non può che essere imputato al Comune di Lucca, a maggior ragione ove si consideri che, all’indomani dell’aggiudicazione della piscina, esso aveva dato avvio al programma dei lavori di riqualificazione del palazzetto, riducendo ancora di più il proprio margine di errore.

A questo si aggiunga che, una volta intervenuto l’annullamento dell’aggiudicazione per opera del T.A.R. Toscana, nell’ottobre del 2024, il Comune ha lasciato trascorrere ancora alcuni mesi prima di determinarsi a revocare la gara per l’affidamento della piscina, benché le difficoltà di coordinamento fra le due iniziative – concessione “ponte” della piscina e riqualificazione del palazzetto dello sport – dovessero essere a quel punto già evidenti. Per di più, la prima revoca della gara è stata annullata in autotutela a causa di una macroscopica violazione del contraddittorio procedimentale a carico dell’operatore indicato dal T.A.R. quale potenziale aggiudicatario, il che, dilatando ulteriormente i tempi, ha di fatto reso quasi inevitabile la scelta finale di non procedere all’affidamento “ponte” della piscina.

Alla luce delle considerazioni esposte, può concludersi che il Comune di Lucca si è venuto a trovare nella condizione di dover revocare la procedura per l’affidamento della piscina di via delle Tagliate a causa di una gestione imprudente del rischio derivante dalla difficoltà obiettiva di coordinare le proprie attività, e così facendo ha frustrato l’affidamento dell’odierna ricorrente, coinvolta in una procedura amministrativa e in un contenzioso giurisdizionale rivelatisi infine inutili.

Non è peraltro necessario approfondire il tema della condotta tenuta dal Comune, mancando la prova di un pregiudizio che consenta di ritenere perfezionata la fattispecie risarcitoria.

È noto che, mentre i danni da mancata aggiudicazione sono parametrati al c.d. interesse positivo e consistono nell'utile netto ritraibile dal contratto, oltre che nei pregiudizi di tipo curriculare e all'immagine dell’operatore ingiustamente privato di una commessa pubblica, nel caso della responsabilità precontrattuale il danno risarcibile è circoscritto al c.d. interesse negativo, coincidente con le spese inutilmente sopportate per partecipare alla procedura di affidamento (danno emergente, che coincide con l’indennizzo spettante a norma dell’art. 21- quinquies l. n. 241/1990) e nella perdita di occasioni di guadagno alternative (fra le molte, cfr. Cons. Stato, sez. III, 3 maggio 2024, n. 4054; id., sez. VII, 10 maggio 2022, n. 3661; id., sez. V, 12 luglio 2021, n. 5274).

Se così è, il Circolo Nuoto non ha dato prova né del danno emergente, non essendo stato neppure allegato l’ammontare delle spese sostenute per la partecipazione alla gara (il che esclude anche la spettanza dell’indennizzo), né del lucro cessante, non potendosi accedere alla domanda di liquidazione equitativa del danno da perdita della chance di partecipare alla procedura di affidamento della piscina comunale di Massarosa, nella misura in cui non è dimostrato che la mancata partecipazione sia effettivamente dipesa dal coinvolgimento nella procedura indetta dal Comune di Lucca, e comunque, ancora una volta, non essendo stato allegato dalla ricorrente alcun elemento oggettivo cui parametrare l’entità del preteso danno (la ricorrente si limita a indicare il valore complessivo della gestione dell’impianto di Massarosa, ma il dato non permette di risalire all’utile presunto della gestione, cui a sua volta commisurare il valore della chance perduta; né, evidentemente, la liquidazione equitativa del giudice può supplire alle carenti allegazioni della parte).

Dal novero dei danni risarcibili esulano poi, per definizione, le spese processuali sostenute dalla ricorrente per impugnare dinanzi al T.A.R. l’aggiudicazione della piscina e, successivamente, per difendersi nell’appello proposto da OM RT, trattandosi di spese che trovano la propria regolazione esclusivamente ad opera delle sentenze che hanno definito quel contenzioso (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 1 febbraio 2013, n. 633).

Quanto ai danni da mancata aggiudicazione, incluso il danno curriculare, si è già detto che il relativo risarcimento implica l’illegittimità della revoca dell’aggiudicazione, che qui è invece da escludersi.

4. Il ricorso n. 1620/2025 r.g..

4.1. L’associazione ricorrente sostiene che, in forza dell’effetto conformativo della sentenza n. 1134/2024, con cui il T.A.R. ha annullato l’aggiudicazione in favore di OM RT della gara per l’affidamento in concessione della piscina comunale di via delle Tagliate, il Comune di Lucca non avrebbe dovuto fare altro che eseguire le dovute verifiche e disporre il subingresso nell’aggiudicazione stessa del Circolo Nuoto Lucca. All’opposto, il Comune avrebbe assunto un contegno dilatorio, caratterizzato da decisioni illegittime e fra loro contraddittorie: fra queste, la già ricordata determinazione n. 928/2025, recante l’annullamento d’ufficio della precedente determinazione n. 595/2025 di integrale revoca della procedura di affidamento della piscina, avrebbe dato luogo a una chiara elusione del giudicato laddove l’amministrazione procedente vi afferma la propria intenzione di operare un indefinito contemperamento dei contrapposti interessi in gioco.

La difesa comunale replica che la sentenza n. 1134/2024, posta in esecuzione, non escluderebbe la possibilità di verificare l’attualità dell’interesse pubblico all’affidamento in concessione della piscina, non vedendosi, di conseguenza, per quale ragione la determinazione n. 928/2025 sarebbe elusiva della sentenza.

4.1.1. La domanda è infondata.

La sentenza n. 1134/2024, con cui il T.A.R. Toscana ha accolto il ricorso del Circolo Nuoto Lucca e annullato l’aggiudicazione della procedura per la concessione della piscina di via delle Tagliate, una volta acclarato che l’aggiudicataria A.S.D. OM RT avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, identifica espressamente il Circolo Nuoto, seconda classificata, come il soggetto deputato a subentrare nell’aggiudicazione, all’esito delle verifiche riservate all’amministrazione.

Neppure la ricorrente, tuttavia, si spinge al punto di affermare che, in virtù degli effetti conformativi del giudicato, il Comune di Lucca non avrebbe potuto revocare gli atti della procedura di affidamento, e del resto costituisce un principio consolidato quello secondo cui il giudicato di annullamento dell’aggiudicazione di una gara comporta per l’amministrazione procedente l’obbligo di rinnovare le operazioni di gara e l’aggiudicazione, fermo restando che la possibilità della revoca non viene meno anche nell’ipotesi in cui la sentenza sia stata eseguita e l’aggiudicazione rinnovata in favore del soggetto identificato dal giudice (Cons. Stato, sez. IV, 20 aprile 2016, n. 1559; id., sez. V, 28 ottobre 2015, n. 4934).

Vero è, semmai, che in presenza di un giudicato di annullamento dell’aggiudicazione, con onere per l’amministrazione di rinnovare le operazioni di gara, la motivazione della revoca deve chiarire in maniera rigorosa quali siano le ragioni di interesse pubblico sottese all’intervento in autotutela, onde non possa ritenersi che la revoca costituisca un espediente per eludere il giudicato. E, nella specie, l’esistenza di una siffatta, adeguata, motivazione della revoca deve considerarsi dimostrata alla luce delle medesime considerazioni già svolte in ordine alla legittimità della determinazione comunale n. 1361/2025 ( supra , par. 3.2.1., cui si rinvia).

4.1.2. Nell’ambito dell’azione di ottemperanza, il Circolo Nuoto deduce la nullità della determinazione comunale n. 928/2025, con la quale è stata annullata d’ufficio la revoca della gara per l’affidamento della piscina, disposta con la determinazione 595/2025. Detta determinazione n. 928/2025 avrebbe lasciato “presagire” una elusione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 1134/2024, come confermato dai provvedimenti successivamente adottati dal Comune di Lucca, e, in particolare, dalla seconda revoca degli atti di gara, di cui alla determinazione n. 1361/2025.

Rinviando alle considerazioni già svolte in ordine all’accertata illegittimità della determinazione comunale n. 595/2025, deve tuttavia osservarsi come l’annullamento d’ufficio della stessa presenti di per sé un contenuto dispositivo favorevole alla ricorrente, al di là delle espressioni contenute nel corpo della motivazione del provvedimento. Esso neanche in ipotesi potrebbe fornire alcun contributo causale a un ipotetico disegno elusivo del giudicato, rappresentando un passaggio comunque favorevole alla ricorrente, incisa dalla successiva – come detto, legittima e non violativa/elusiva del giudicato – determinazione n. 1361/2025; di talché la domanda di nullità della determinazione n. 928/2025 va dichiarata inammissibile perché non sorretta dal necessario interesse processuale.

Stessa sorte tocca alla domanda subordinata di annullamento, con rigetto, per le medesime ragioni già illustrate (par. 3.3.1.), della domanda accessoria di risarcimento danni riproposta dal Circolo Nuoto Lucca.

5. In forza di tutto quanto precede, relativamente al giudizio n. 1312/2025 r.g., le domande proposte con il ricorso introduttivo del giudizio vanno dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse, ferma restando la virtuale fondatezza del gravame, mentre debbono essere respinte l’impugnativa proposta con i motivi aggiunti e le connesse domande di risarcimento dei danni e di liquidazione dell’indennizzo ex art. 21- quinquies l. n. 241/1990.

Le spese di lite possono essere compensate nei rapporti fra l’associazione ricorrente e il Comune di Lucca, in ragione della reciproca soccombenza, e vanno parimenti compensate, sussistendone giusti motivi, nei rapporti fra la ricorrente e l’associazione OM RT, da ritenersi evocata in giudizio ai soli fini dell’opponibilità del giudicato.

5.1. Relativamente al giudizio n. 1620/2025 r.g., dev’essere respinta l’azione di ottemperanza e dichiarate inammissibili per difetto di interesse le domande di nullità e di annullamento della determinazione comunale n. 928/2025.

Le spese di lite seguono la soccombenza dell’associazione ricorrente e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, riuniti i ricorsi:

- quanto al giudizio n. 1312/2025 r.g., dichiara improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse le domande proposte con il ricorso introduttivo, mentre respinge l’impugnativa proposta con i motivi aggiunti e le connesse domande di risarcimento dei danni e di liquidazione dell’indennizzo ex art. 21- quinquies l. n. 241/1990, dichiarando integralmente compensate fra tutte le parti le spese di lite;

- quanto al giudizio n. 1620/2025 r.g., respinge l’azione di ottemperanza e dichiara inammissibili le domande di nullità e di annullamento della determinazione n. 928/2025, condannando l’associazione ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in euro 2.000,00, oltre agli accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

SI La RD, Presidente

PA GR, Consigliere, Estensore

SI De Felice, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PA GR	SI La RD

IL SEGRETARIO