Pubblicato il 02/05/2026

N. 00289/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00085/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' RU

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 85 del 2023, proposto da
EO ET, rappresentato e difeso dall'avvocato Laura Giordani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castellalto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Passeri Mencucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione RU, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in L'Aquila, via Buccio Da Ranallo S. Domenico;

nei confronti

Farmacia Nuova G. FO di NI & A. FO S.n.c., rappresentato e difeso dall'avvocato Ermanno Ciampani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

-della nota del Comune di Castellalto 12.1.2023 prot.n. 665 in risposta alla diffida e messa in mora formulata dal Dott. ET a voler procedere ex art.1 della L. 2 aprile 1968 n. 475 alla revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche ricomprese nel Comune di Castellalto e, per l’effetto, a voler disporre il riassorbimento della sede farmaceutica n. 2 ai sensi e per gli effetti dell’art. 104, comma 2 del 104 del r.d. n. 1265 del 1934 (TULS), come modificato dall’art. 2 della legge n. 362/1991, in base al parametro della popolazione di cui all’art. 11 Legge 24 Marzo 2012 n. 27; della nota della Regione RU del 13.1.2023 prot.n. 13485/2023 in risposta al predetto atto di diffida; per quanto occorrer possa, della richiamata nota del Comune di Castellalto del 11.04.2022 n. 5546 in risposta alla richiesta di intervento ex art. 10 L. 241/90 nel procedimento di revisione della pianta organica avanzata dal Dott. ET; di tutti gli atti presupposti connessi e conseguenziali a quelli impugnati. Per l’accertamento della violazione dell’obbligo da parte del Comune di Castellalto di sottoporre a revisione ordinaria biennale la pianta organica delle sedi farmaceutiche entro il 31 dicembre 2022 e di provvedere, altresì, al riassorbimento della sede farmaceutica n.2 ai sensi e per gli effetti dell’art. 104, comma 2 del Testo Unico delle Leggi Sanitarie, con la conseguente condanna del Comune di Castellalto ai connessi adempimenti entro giorni 30 dalla pronuncia della sentenza, oppure in altro termine fissato dal giudice nonché per la contestuale nomina di un Commissario ad acta il quale, in caso di perdurante inerzia dell’Amministrazione, provveda alle dovute determinazioni entro il termine assegnato dalla sentenza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Castellalto e di Regione RU e di Farmacia Nuova G. FO di NI & A. FO S.n.c.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4- bis , cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 aprile 2026 il dott. CO PP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

TT e RI

Con ricorso notificato l’08.03.2023 (e depositato il 10.03.2023) ET EO ha chiesto a questo Tribunale “l’annullamento previa sospensione:

-della nota del Comune di Castellalto 12.1.2023 prot.n. 665 in risposta alla diffida e messa in mora formulata dal Dott. ET a voler procedere ex art.1 della L. 2 aprile 1968 n. 475 alla revisione della pianta organica delle sedi farmaceutiche ricomprese nel Comune di Castellalto e, per l’effetto, a voler disporre il riassorbimento della sede farmaceutica n. 2 ai sensi e per gli effetti dell’art. 104, comma 2 del 104 del r.d. n. 1265 del 1934 (TULS), come modificato dall’art. 2 della legge n. 362/1991, in base al parametro della popolazione di cui all’art. 11 Legge 24 Marzo 2012 n. 27;

-della nota della Regione RU del 13.1.2023 prot.n. 13485/2023 in risposta al predetto atto di diffida;

-per quanto occorre possa, della richiamata nota del Comune di Castellalto del 11.04.2022 n. 5546 in risposta alla richiesta di intervento ex art. 10 L. 241/90 nel procedimento di revisione della pianta organica avanzata dal Dott. ET;

-di tutti gli atti presupposti connessi e conseguenziali a quelli impugnati. e per l’accertamento della violazione dell’obbligo da parte del Comune di Castellalto di sottoporre a revisione ordinaria biennale la pianta organica delle sedi farmaceutiche entro il 31 dicembre 2022 e di provvedere, altresì, al riassorbimento della sede farmaceutica n.2 ai sensi e per gli effetti dell’art. 104, comma 2 del Testo Unico delle Leggi Sanitarie, con la conseguente condanna del Comune di Castellalto ai connessi adempimenti entro giorni 30 dalla pronuncia della sentenza, oppure in altro termine fissato dal giudice nonché per la contestuale nomina di un Commissario ad acta il quale, in caso di perdurante inerzia dell’Amministrazione, provveda alle dovute determinazioni entro il termine assegnato dalla sentenza”.

Il ricorrente si è affidato ai seguenti motivi di diritto:

I) Violazione e falsa applicazione art.2, comma 2, Legge 2 Aprile 1968 n. 475 ed art. 11 legge 24 Marzo 2012 n. 27; violazione art. 32 Cost; violazione del giusto procedimento; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà manifesta; sviamento ;

II) Violazione e falsa applicazione sotto altro profilo dell’art.2 comma 2 Legge 2 Aprile 1968 n. 475 e dell’art.11 legge 24 Marzo 2012 n. 27; violazione e falsa applicazione art. 104 comma 2 R.D. 27.7.1934 n. 1265 Testo Unico leggi Sanitarie (TULS), come modificato e sostituito dall’art. 2 L. 8.11.1991 n. 362; eccesso di potere per presupposto erroneo di fatto e di diritto, irrazionalità manifesta; sviamento ;

III) Violazione e falsa applicazione art.11 L. 24 Marzo 2012 n. 27; violazione e falsa applicazione artt. 41 ed art. 97 della Costituzione; eccesso di potere per sviamento ;

IV) Violazione e falsa applicazione artt.1 e 3 L. 7.8.1990 n.241 e succ. mod ed int.; violazione del giusto procedimento e del buon andamento; difetto di motivazione e difetto di istruttoria in relazione ai presupposti di fatto e di diritto; illogicità manifesta

Si sono costituite in giudizio il Comune di Castellalto, la controinteressata Farmacia dott. FO, nonché la Regione RU, chiedendo una pronuncia di inammissibilità/infondatezza del ricorso.

4. Le parti hanno presentato memorie ai sensi dell’art. 73 c.p.a. nelle quali hanno insistito per l’accoglimento delle rispettive deduzioni.

5. All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 17.04.2026, il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

6. Il ricorso è giuridicamente infondato e, pertanto, va respinto.

7. Sebbene la posizione del ET sia stata già oggetto di scrutinio da parte di codesto Tribunale, il ricorrente attraverso la censura della mancata revisione da parte del Comune della pianta organica delle farmacie della zona, sostiene di aver titolo ad ottenere il riassorbimento della sede farmaceutica nel novero delle farmacie urbane ed esclusione della sua qualifica rurale.

7.1. Già il Tar prima, con sentenza n. 453/2021, e il Consiglio di Stato poi, con sentenza n. 4190/2025, rigettavano le censure avverso il diniego di trasferimento della farmacia del dott. ET.

7.2. A sostegno del rigetto è opportuno ribadire ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d ), c.p.a. le ragioni già espresse da codesto Tribunale e confermate (anche nel merito) dal Consiglio di Stato.

Sul piano argomentativo e motivazionale, i motivi di gravame possono essere esaminati congiuntamente per ragioni logiche e di connessione, riposando tutti sul medesimo ordine di problematiche di massima.

4.1.§- Deve premettersi che la farmacia di cui è titolare il ricorrente è una farmacia istituita secondo il cd. “criterio topografico” di cui all’art. 104 del T.U.L.P.S. giusta deliberazione di Giunta Regionale n. 4972 del 9 agosto 1984, di talché la medesima era stata istituita con l’obiettivo di dare la necessaria assistenza agli abitanti del centro storico di Castellalto. La farmacia in questione è altresì classificata “rurale”, sussistendo i requisiti previsti dalla L. n.221/1968 giusta D.G.R. n. 130 del 12.03.2004, come rettificata con D.G.R. n. 260 del 21.04.2004 e, come tale, gode di una serie di benefici previsti dalla normativa vigente.

4.2.§- Ciò posto, deve osservarsi che la ricorrente muove dall’assunto secondo cui la novella di cui al D.L. n. 1/2012 avrebbe introdotto una generalizzata “deregolamentazione” del mercato con la conseguente caduta dei vincoli relativi alla istituzione ed al trasferimento delle farmacie.

La deduzione non persuade.

Invero, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale “la novella lascia comunque in vigore molte delle norme precedentemente vigenti in materia di circoscrizioni farmaceutiche; in particolare persiste l’art. 1, comma 4, legge 2 aprile 1968 n. 475 secondo cui “Chi intende trasferire una farmacia in un altro locale nell'ambito della sede per la quale fu concessa l'autorizzazione deve farne domanda all'autorità sanitaria competente per territorio. Tale locale, indicato nell'ambito della stessa sede ricompresa nel territorio comunale, deve essere situato ad una distanza dagli altri esercizi non inferiore a 200 metri. La distanza è misurata per la via pedonale più breve tra soglia e soglia delle farmacie” (T.A.R. Lombardia, Sezione Terza, sentenza n. 2313/2012).

E’ stato, altresì, rimarcato che “le modifiche all’ordinamento farmaceutico, apportate dal D.L. n. 1/2012, come modificato dalla legge di conversione n. 27/2012, se da una parte hanno soppresso le disposizioni che prevedevano la formazione e la revisione periodica delle piante organiche comunali, a cura di un’autorità sovracomunale, dall’altra hanno lasciato “invariato l’impianto generale della disciplina, a partire dal “numero chiuso” delle farmacie, pur se i criteri per la determinazione di tale numero sono alquanto modificati. Peraltro, il “numero chiuso” implica logicamente che la distribuzione degli esercizi sul territorio sia pianificata autoritativamente. E in effetti, il nuovo testo dell’art. 2 della legge n. 475/1968, come modificato dal d.l. n. 1/2012, dispone: «Al fine di assicurare una maggiore accessibilità al servizio farmaceutico, il comune, sentiti l'azienda sanitaria e l'Ordine provinciale dei farmacisti competente per territorio, identifica le zone nelle quali collocare le nuove farmacie, al fine di assicurare un'equa distribuzione sul territorio, tenendo altresì conto dell'esigenza di garantire l'accessibilità del servizio farmaceutico anche a quei cittadini residenti in aree scarsamente abitate». Non si parla più di “sedi” ma di “zone”, ma questo mutamento non è rilevante, perché la giurisprudenza aveva già da tempo avvertito che quando la normativa previgente usava il termine “sede” si doveva intendere “zona”, perché questo era il significato che si desumeva dal contesto. Peraltro usa il termine “zona” anche l'art. 1, comma settimo (originariamente comma quarto) della legge n. 475/1968, del seguente tenore: «Ogni nuovo esercizio di farmacia deve essere situato (...) in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona». A sua volta il regolamento approvato con D.P.R. n. 1275/1971, art. 13, secondo comma, dispone: «Il locale indicato per il trasferimento della farmacia deve essere situato (...) in modo da soddisfare le esigenze degli abitanti della zona». E’ vero che la nuova formulazione dell’art. 2 sembra riferirsi esplicitamente solo all’assegnazione delle “zone” alle farmacie di nuova istituzione, tacendo delle altre; ma stanti il contesto e la finalità dichiarata dalla legge, è ovvio che anche le farmacie preesistenti conservano il rapporto con le “sedi”, ossia “zone”, originariamente loro assegnate; e questo appunto dispone esplicitamente l’art. 13 del regolamento, che del resto esprime una implicazione naturale del sistema” (Consiglio di Stato, sez. III, Sentenza n. 2019/2013).

In estrema sintesi il quadro normativo surrichiamato impone di mantenere una precisa ed univoca individuazione dell’ambito territoriale assegnato a ciascuna sede farmaceutica in funzione di garanzia della capillarità del servizio.

4.3.§- Orbene, applicando le suesposte coordinate ermeneutiche alla fattispecie per cui è causa, deve in conseguenza rilevarsi che il provvedimento oggetto di gravame risulta immune dai vizi denunciati atteso che la Farmacia di cui è titolare il ricorrente è stata istituita con il criterio cd. “topografico” e, pertanto, non può essere liberamente trasferita proprio perché la sua collocazione nel centro cittadino era finalizzata a soddisfare le esigenze degli abitati della zona.

La documentazione versata agli atti dalla interveniente dimostra, altresì, come il preteso trasferimento della Farmacia dal centro del paese alla Località Petriccione Via Trieste non è nemmeno funzionale agli interessi degli abitanti della zona.

Peraltro, il preteso trasferimento qualora concesso si porrebbe in patente violazione dell’art. 104 del T.U.L.P.S. che impone per le farmacie istituite con criterio topografico una distanza di almeno 3.000 metri rispetto alle farmacie esistenti anche se ubicate in comuni diversi. Nel caso di specie infatti il locale ove la ricorrente intende trasferire la farmacia dista soli 1.400 metri rispetto alla farmacia della controinteressata non rispettandosi cosi la distanza minima stabilita dalla surrichiamata previsione normativa.

Di poi, non hanno pregio giuridico nemmeno le deduzioni di parte ricorrente secondo cui la Farmacia ET dovrebbe essere “riassorbita” ai sensi dell’art. 104 comma 2 T.U.L.P.S. come farmacia ordinaria ed in funzione di ciò verrebbero rimossi i limiti alla trasferibilità.

Anche tale asserzione deve essere respinta.

Per costante giurisprudenza, dalla quale il Collegio non ravvisa ragioni per discostarsi, la previsione del comma secondo dell'art. 104 del R.D. 27 luglio 1934, n. 1265, come sostituito dall'art. 2 della L. 8 novembre 1991, n. 362, relativa al riassorbimento nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base alla popolazione, in sede di revisione delle piante organiche, si riferisce esclusivamente alle farmacie urbane aperte in base al solo criterio della distanza e non anche alle farmacie rurali (che sono istituite in base al diverso criterio “topografico”). La mancata previsione legislativa del riassorbimento delle farmacie rurali nella determinazione del numero complessivo delle farmacie stabilito in base alla popolazione trova la propria ratio nella considerazione che le farmacie rurali sono destinate a far fronte a particolari esigenze dell'assistenza farmaceutica locale che prescinde dall'ordinario criterio della popolazione (ex multis, Cons. Stato Sez. III, 20/06/2018, n. 3807; T.A.R. Calabria, Sez. I, n. 132/2011).

5.§- In definitiva, gli argomenti testé rappresentati evidenziano l’infondatezza dei motivi qui esaminati e, per tutte le ragioni sopra esposte, il gravame deve essere respinto.

7.3. Anche il Consiglio di Stato, con sentenza n. 4190/2025, sebbene abbia dichiarato l’inammissibilità per mancata notifica del ricorso di primo grado anche alla Regione RU (competente ad autorizzare il trasferimento della sede farmaceutica), e dalla natura solo endoprocedimentale degli atti comunali impugnati, si pronunciava comunque per la manifesta infondatezza del gravame deducendo:

“ 8. A prescindere dalle pur assorbenti considerazioni, il ricorso è in ogni caso manifestamente infondato anche nel merito solo che si consideri che, come condivisibilmente controdedotto in memoria dal Comune appellato:

- i precedenti giurisprudenziali richiamati nel ricorso in appello risultano inconferenti rispetto al caso di specie in quanto si riferiscono all’istituzione (e non al trasferimento) di “sedi ordinarie urbane” e non certo di farmacie rurali;

- la disciplina applicabile ad una richiesta di trasferimento di una farmacia non può che essere quella vigente al momento della relativa istanza e non quella vigente all’epoca della sua istituzione ” .

8. In definitiva, e in disparte le preliminari questioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalle controparti:

( i ) in relazione al tema della mancata revisione della pianta organica si fa notare che il tema è strettamente connesso alla natura rurale della farmacia del ricorrente. Come già fatto notare dalla giurisprudenza nell’organizzazione della dislocazione territoriale del servizio farmaceutico, il Comune gode di ampia discrezionalità in quanto la scelta conclusiva si basa sul bilanciamento di interessi diversi attinenti alla popolazione, attuale e potenzialmente insediabile, alle vie e ai mezzi di comunicazione, alle particolari esigenze della popolazione, per cui la scelta conclusiva è sindacabile solo sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione (Cons. Stato, sez. 6 III, 27 aprile 2018, n. 2562; id. 22 novembre 2017, n. 5446; id. 30 maggio 2017, n. 2557; Cons. St., sez. III, 22 marzo 2017, n. 1305; Cons. Stato Sez. III, 22-11-2017, n. 5443; Cons. Stato Sez. III, 22 11-2017, n. 5446; Cons. Stato Sez. III, 30-05-2017, n. 2557), non potendo il giudice amministrativo sostituire la propria valutazione di opportunità a quella resa dall’Amministrazione comunale ” (Cons. Stato, Sez. III, 07/05/2025, n. 3872);

( ii ) in relazione al tema del mancato riassorbimento si rinvia al citato par. 4.3. della sentenza n. 453/2021 secondo il quale, in estrema sintesi, il riassorbimento interessa unicamente le farmacie urbane per le quali si applica il criterio della distanza, e non le farmacie rurali per le quali opera, invece, il criterio topografico.

9. Per tutte le ragioni esposte e fatte proprie da questo Tribunale, il ricorso deve essere respinto in quanto infondato.

10. Tenuto conto della peculiarità del caso di specie, sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'RU (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

AN Di Vita, Presidente

Francesca Dello Sbarba, Referendario

CO PP, Referendario, Estensore

L'NS	IL PRESIDENTE
CO PP	AN Di Vita

IL SEGRETARIO