Pubblicato il 25/11/2025

N. 21089/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11531/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11531 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Sael – Società Attività Economiche Laziali – S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sonia Macchia e Angelo Buongiorno, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Il Comune di Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso l’Avvocatura capitolina, in Roma, via del Tempio di Giove, 21;
Ministero della Cultura, Parco Archeologico del Colosseo, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Roma Capitale – Municipio Roma I – Unità Organizzativa Amministrativa – Sportello Unico Attività Produttive – OSP Temporanee e permanenti, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- del provvedimento del 21 giugno 2022 prot. CA/2002/0100417, con il quale Roma Capitale – Municipio Roma I – Unità Organizzativa Amministrativa – Sportello Unico Attività Produttive – OSP Temporanee e Permanenti ha dichiarato improcedibile e per l'effetto ha negato l'istanza presentata dalla Società in data 25 maggio 2022 per la concessione demaniale permanente di occupazione del suolo pubblico, a servizio del locale dalla stessa condotto ed ubicato in Piazza del Colosseo civici 21 e 22;

- del PMO di Piazza del Colosseo approvato con deliberazione del Consiglio Municipale di Roma I Centro Storico n. 6 del 10 aprile 2013;

- di ogni altro atto connesso e/o presupposto e/o conseguente all'atto impugnato ancorché non conosciuto;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 22 maggio 2025:

- della Determinazione Dirigenziale n. CA/388/2025 del 18/02/2025, notificata a mezzo PEC in data 26.02.2025, con la quale è stato comunicato il diniego all’istanza di rilascio di nuova concessione per variazione dell’occupazione di suolo pubblico permanente (prot. CA/125014/2024), a servizio del locale sito in Piazza del Colosseo nn. 21-22-23, presentata dalla società ricorrente;

- dei pareri negativi espressi dalla Polizia Locale Roma Capitale – U.O. Centro Storico, dalla Sovrintendenza Capitolina e dal Parco Archeologico del Colosseo, allo stato non conosciuti;

- del D.A.C. n. 21/2021 art. 12 co. 3 lett h), nella parte in cui prevede di posizionare l’O.S.P. ad una distanza minima di mt. 4.00 dagli ingressi della metropolitana;

- del PMO di Piazza Colosseo approvato con deliberazione del Consiglio Municipale di Roma I Centro Storico n. 6 del 10 aprile 2013.

- nonché di ogni altro atto connesso e/o presupposto e/o consequenziale agli atti impugnati ancorchè non conosciuto;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 4 luglio 2025:

- del Parere del Parco Archeologico del 10 dicembre 2024;

- del Parere della Sovrintendenza Capitolina del 16 dicembre 2024;

- del Parere della Polizia Municipale del 27 gennaio 2025;

- del Parere della Polizia Municipale del 13 novembre 2024;

- del Parere della Sovrintendenza Capitolina del 22 ottobre 2024.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, del Ministero della Cultura e del Parco Archeologico del Colosseo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Vista l’istanza di passaggio in decisione depositata da Roma Capitale;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 ottobre 2025 la dott.ssa CA LL AR e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso introduttivo del presente giudizio, notificato in data 19 settembre 2022 e depositato in data 10 ottobre 2022, parte ricorrente, società che opera nel settore della somministrazione di alimenti e bevande e che conduce in gestione un piccolo bar sito all’interno dell’accesso della Stazione della Metropolitana in corrispondenza dei civici 21 e 22 di Piazza del Colosseo, ha impugnato, unitamente agli altri atti in epigrafe indicati, il provvedimento del 21 giugno 2022 prot. CA/2002/0100417, con il quale Roma Capitale ha dichiarato improcedibile l’istanza presentata in data 25 maggio 2022 per la concessione demaniale permanente di occupazione del suolo pubblico a servizio del locale.

1.1 La ricorrente espone di essere stata titolare di una concessione demaniale, rilasciata con ordinanza sindacale del 10 settembre 1992 e poi di anno in anno rinnovata, che consentiva l’occupazione di una porzione di suolo pubblico posta a lato dell’entrata della stazione per complessivi 66,62 mq.

In data 9 ottobre 2015, con provvedimento prot. n. 157997, Roma Capitale ha comunicato la disdetta della concessione, sulla scorta del fatto che l’area su cui insisteva l’occupazione era stata inserita tra quelle per le quali non era più possibile rilasciare o mantenere in essere occupazioni di suolo pubblico.

A seguito del riconoscimento in via giurisdizionale (in esito a ricorso promosso dall’odierna ricorrente) della legittimità della predetta disdetta, la società ha interrotto l’occupazione di suolo pubblico, riprendendo poi ad occupare una piccola porzione di tale area solo per effetto delle nuove e temporanee regolamentazioni derogatorie legate alla pandemia di Covid.

La Prefettura di Roma, con nota dell’8 giugno 2020 indirizzata al Presidente del Municipio I di Roma Capitale, ha affermato che la predetta ordinanza non era più da considerarsi in vigore e ha sollecitato l’Amministrazione locale a provvedere all’adozione dei conseguenti atti e a dotarsi di una propria autonoma disciplina.

Roma Capitale ha, quindi, adottato, con Delibera dell’Assemblea n. 21 del 24 marzo 2021, il Regolamento previsto dall’art. 1, da comma 816 a comma 847, della Legge n. 160/2019.

Il predetto Regolamento, all’articolo 12, comma 3, lettera h), ha espressamente stabilito che “ sulla viabilità locale le nuove concessioni non possono essere rilasciate in posizione antistante l’ingresso di parchi, giardini, edifici pubblici e di interesse pubblico, sale cinematografiche, attività di media e grande distribuzione, accessi ad abitazioni, locali in genere e finestre ubicate a mezzanino, salvo che in questo ultimo caso non venga presentata apposita dichiarazione liberatoria con firma autenticata rilasciata da terzi aventi diritto di affaccio (luce e veduta) sull’area oggetto di richiesta di occupazione di suolo pubblico, nonché in posizione antistante i varchi di accesso/uscita di stazioni ferroviarie e metropolitane entro una distanza di venti metri perpendicolarmente agli accessi stessi e quattro metri sui lati (fatte salve ulteriori prescrizioni dell’Autorità di Pubblica Sicurezza) ”.

La società ricorrente, in data 25 maggio 2022, ha trasmesso al Municipio I Roma Centro Storico, domanda prot. n. CA/84907, volta a riottenere la concessione demaniale permanente di occupazione di suolo pubblico a servizio del proprio locale di Piazza del Colosseo, nell’asserito rispetto delle prescrizioni derivanti dalle nuove disposizioni regolamentari.

Con la gravata nota, il Municipio Roma I ha dichiarato improcedibile la domanda, in quanto: “ il Piano di Massima Occupabilità di Piazza del Colosseo per la strada in questione non prevede l’assentibilità di occupazione di suolo pubblico per i civici in questione ”.

2. In data 14 ottobre 2022 si è costituita in giudizio Roma Capitale con atto formale, successivamente depositando documenti.

3. Con ordinanza n. 6896 adottata all’esito della camera di consiglio del giorno 8 novembre 2022, non appellata, la Sezione ha respinto la domanda di misura cautelare con la seguente motivazione: “ Considerato che ad un sommario esame, tipico della presente fase, l’istanza cautelare non possa essere accolta, difettando il requisito del denunciato pregiudizio, stante il perdurante godimento, da parte della ricorrente, di una osp emergenziale; Rilevato, peraltro, sotto diverso profilo, che nel vigore del PMO contestato, di cui non risulta essere stata richiesta la revisione con le modalità previste dalla normativa di settore, il provvedimento impugnato appare avere natura sostanzialmente vincolata ”.

4. Con atto per motivi aggiunti notificato in data 24 aprile 2025 e depositato in data 22 maggio 2025, parte ricorrente ha impugnato altresì, unitamente agli altri atti in epigrafe indicati, la Determinazione Dirigenziale n. CA/388/2025 del 18 febbraio 2025, notificata a mezzo PEC in data 26 febbraio 2025, con la quale è stato comunicato il diniego all’istanza di rilascio di nuova concessione per variazione dell’occupazione di suolo pubblico permanente (prot. CA/125014/2024) presentata dalla stessa.

5. Con un secondo atto per motivi aggiunti, notificato e depositato in data 4 luglio 2025, parte ricorrente ha impugnato anche il parere del Parco Archeologico del 10 dicembre 2024, il parere della Sovrintendenza Capitolina del 16 dicembre 2024, il parere della Polizia Municipale del 27 gennaio 2025, il parere della Polizia Municipale del 13 novembre 2024 e il parere della Sovrintendenza Capitolina del 22 ottobre 2024 (acquisiti in esito ad istanza di accesso agli atti).

6. In data 16 settembre 2025 si sono costituiti in giudizio, con atto formale, il Ministero della Cultura e il Parco Archeologico del Colosseo, depositando documenti e scritto difensivo. Anche le altre parti, in vista dell’udienza di merito hanno depositato memorie.

7. All’udienza del 17 ottobre 2025, parte ricorrente ha dichiarato di non avere più interesse alla decisione del ricorso introduttivo, in quanto il provvedimento con lo stesso impugnato è stato superato dal diniego gravato con il primo atto per motivi aggiunti, e di avere invece ancora interesse alla decisione dei due atti per motivi aggiunti. La causa è stata quindi trattenuta in decisione.

8. Preliminarmente, dunque, il Collegio, alla luce di quanto rappresentato a verbale di udienza dalla parte ricorrente, ritiene di dover dichiarare l’improcedibilità del ricorso introduttivo ai sensi dell’art. 35, comma 1, lettera c), c.p.a., per sopravvenuta carenza di interesse, atteso che, come costantemente affermato dalla giurisprudenza, « in virtù del principio fondamentale della domanda, il sindacato giurisdizionale può essere attivato soltanto ad iniziativa del soggetto che si ritiene leso ed il processo amministrativo resta nella disponibilità della parte che lo ha attivato, senza che il giudice adito abbia alcuna possibilità di deciderlo nel merito, ove la parte attrice, prima dell’introito del ricorso per la delibazione nel merito, abbia dichiarato di rinunciarvi o di non avere più alcun interesse alla pronuncia di annullamento degli atti gravati » (cfr. ex multis Consiglio di Stato, Sez. V, 14 ottobre 2014, n. 5113).

9. Quanto sopra posto, è possibile procedere alla delibazione dei motivi aggiunti.

10. Il primo atto per motivi aggiunti è stato affidato al seguente motivo di diritto: “ Violazione e falsa applicazione della D.A.C. n. 21/2021. Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione ”.

La determinazione impugnata si fonderebbe su una lettura restrittiva delle disposizioni regolamentari disciplinanti l’occupazione di suolo pubblico e non avrebbe considerato adeguatamente le peculiarità del caso concreto alla luce, anche, delle soluzioni tecniche proposte dalla ricorrente per superare le criticità evidenziate dall’Amministrazione. Al fine di assicurare il congruo contemperamento delle ragioni commerciali della parte privata con quelle del decoro urbano, Roma Capitale avrebbe dovuto, invece che denegare l’istanza, disporre prescrizioni o eventuali limitazioni idonee a rendere la domanda compatibile con i limiti asseritamente esistenti.

11. Il secondo atto per motivi aggiunti è stato affidato al seguente motivo di diritto: “ Violazione e falsa applicazione della D.A.C. n. 21/2021. Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e legittimo affidamento. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione. Illegittimità derivata ” . Anche i pareri impugnati sarebbero illegittimi per le medesime ragioni già esplicate nei primi motivi aggiunti.

12. Le parti resistenti hanno eccepito l’infondatezza sia del primo che del secondo atto per motivi aggiunti.

13. Come sopra sintetizzate le posizioni delle parti processuali, il Collegio ritiene il primo atto per motivi aggiunti infondato per le ragioni che seguono.

13.1 Parte ricorrente impugna la Determinazione Dirigenziale n. CA/388/2025 di diniego della presentata istanza di rilascio di nuova concessione per variazione dell’occupazione di suolo pubblico permanente (prot. CA/125014/2024). Tale diniego è stato motivato sulla base delle seguenti circostanze:

- “ la scheda PMO deliberata con D.C.M. n. 6 del 10.04.2013 non prevede la possibilità di posizionare OSP nella località in oggetto ”;

- “ l’OSP come richiesta si posizionerebbe al di fuori delle proiezioni delle pertinenze interne del locale ”;

- l’istanza è risultata in “ contrasto con l’art. 12 co 3 lettera h che prevede di posizionare l’OSP ad una distanza minima di mt. 4.00 dagli ingressi della metropolitana ”;

- l’istanza di occupazione è risultata in contrasto anche con “ le esigenze di tutela ambientale, il decoro urbano e il patrimonio storico e architettonico, tenuto conto dei pareri negativi del Parco Archeologico del Colosseo e della Sovrintendenza capitolina, visto che l’area è gravata da vincoli archeologici e monumentali diretti ”.

13.2 A fronte di ciò, la società ricorrente si duole del fatto che l’Amministrazione avrebbe restrittivamente interpretato le disposizioni regolamentari disciplinanti l’occupazione di suolo pubblico e non avrebbe regolarmente istruito il procedimento.

Tuttavia, dalla documentazione versata in atti, emerge come l’Amministrazione abbia, al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, correttamente applicato la normativa di riferimento, così come si evince dalla analitica motivazione del provvedimento gravato, ed abbia compiuto una adeguata istruttoria che ha tenuto conto anche delle integrazioni tecniche prodotte dall’istante (“ Con prot. CA/206827 del 29/11.2024, la società ha presentato documentazione tecnica integrativa al fine di superare le criticità rilevate che sono state sottoposte nuovamente alla valutazione degli organi competenti, con prot. CA/208602/2024; La Polizia Roma Capitale, U.O. I Gruppo Centro Storico, Sezione U.I.T.S.S. con nota prot. VA/12465/RHALB del 27/01/2025, acquisita in pari data con prot. CA/13500, esaminata la documentazione integrativa ha confermato il parere contrario ”, pp. 2 e 3 del provvedimento impugnato).

Le predette integrazioni, tuttavia, non sono state ritenute idonee a superare i numerosi rilievi mossi in punto di incompatibilità della domanda di concessione con i vincoli insistenti sull’area e con le previsioni del PMO, il quale esclude radicalmente l’occupabilità dell’area.

Come già evidenziato nell’ordinanza cautelare di rigetto, nella vigenza del suddetto PMO, di cui non risulta essere stata richiesta la revisione con le modalità previste dalla normativa di settore, il provvedimento impugnato è connotato da natura sostanzialmente vincolata.

Per giurisprudenza di questo Tribunale, sul punto confermata dal Consiglio di Stato, le determinazioni negative che facciano “ valere la preclusione assoluta stabilita dal PMO relativamente all’area individuata dal ricorrente ” hanno natura di “ decisione vincolata, rispetto alla quale portata recessiva assume la partecipazione procedimentale, di per sé inidonea a superare il cennato limite pianificatorio ” (TAR Lazio, Roma, Sez. II Stralcio, 3 gennaio 2024, n. 172).

Laddove, quindi, le ragioni del diniego si fondino – come nel caso di specie - sulla cogenza del PMO approvato ed efficace, ogni altra doglianza non è idonea a evidenziare un vizio del provvedimento (cfr., ex multis , Cons. Stato, Sez. V, 29 luglio 2025, n. 6712).

“ Il PMO costituisce atto amministrativo pianificatorio a carattere generale (cfr. Cons. Stato, V, 12 aprile 2021, n. 2930; cfr. anche Id., 23 maggio 2017, n. 2403, che pone in risalto gli spazi di discrezionalità riconosciuti in generale all’amministrazione nell’adozione dei Piani di massima occupabilità). Il provvedimento è sindacabile sotto il profilo della manifesta illogicità ovvero della inesatta acquisizione al procedimento degli elementi di fatto presupposto della decisione ” (Cons. Stato, Sez. III, 7 agosto 2019, n. 5617). Tali evenienze non si ravvisano nel caso di specie.

14. Alla luce di quanto sopra posto in ordine alla legittimità dell’atto gravato con i primi motivi aggiunti sotto il profilo della dedotta incompatibilità dell’istanza con il PMO in vigore, ritiene il Collegio che il secondo atto per motivi aggiunti debba essere dichiarato improcedibile.

Poiché il diniego de quo ha natura di atto plurimotivato, non sussiste, infatti, l’interesse della parte ricorrente alla decisione in merito all’impugnazione dei pareri della Polizia Municipale e delle Autorità preposte alla tutela dei vincoli insistenti sull’area.

“ In presenza di un atto c.d. plurimotivato è sufficiente la legittimità di una sola delle giustificazioni per sorreggere l’atto in sede giurisdizionale; in sostanza, in caso di atto amministrativo, fondato su una pluralità di ragioni indipendenti ed autonome le una dalla altre, il rigetto delle censure proposte contro una di tali ragioni rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento ” (Cons. Stato, Sez. V, 14 giugno 2017, n. 2910; Sez. V, 12 settembre 2017, n. 4297; Sez. V, 21 agosto 2017, n. 4045; Sez. VI, 31 luglio 2020, n. 4866).

15. Conclusivamente, il Collegio ritiene di dover dichiarare improcedibili il ricorso introduttivo e il secondo atto per motivi aggiunti per le ragioni di cui in motivazione e di dover rigettare in quanto infondato il primo atto per motivi aggiunti.

16. La peculiarità della vicenda e la sua parziale definizione in rito giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

- dichiara improcedibili, nei sensi di cui in motivazione, il ricorso introduttivo e il secondo atto per motivi aggiunti;

- rigetta il primo atto per motivi aggiunti;

- compensa le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 ottobre 2025, tenutasi da remoto, con l'intervento dei magistrati:

IT RI, Presidente

Giovanni Ricchiuto, Consigliere

CA LL AR, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
CA LL AR	IT RI

IL SEGRETARIO