Pubblicato il 16/03/2026

N. 00380/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00477/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 477 del 2025, proposto da
Servizi Turistici S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Cosimo Zacà, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero Infrastrutture e Trasporti – Capitaneria di Porto di Gallipoli, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;
Comune di Gallipoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Paola Scialpi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- dell’ordinanza di sgombero n. 65 del 26 febbraio 2025, notificata a mezzo PEC, a firma del Dirigente del Settore 4 del Comune di Gallipoli, con la quale è stato ordinato lo sgombero, entro giorni 30 dalla notifica, dell’area demaniale marittima ed il ripristino dello stato dei luoghi per il ritenuto utilizzo difforme della concessione suppletiva n. 441/2017;

- dei processi verbali di accertamento e contestazione d’infrazione amministrativa n. 04/2024 Serie 9604/A e n. 07/2024 Serie 602/B della Capitaneria di Porto di Gallipoli, con i quali è stato contestato il presunto utilizzo difforme della Concessione Suppletiva n. 441/2017, ove occorra e nei limiti dell’interesse fatto valere;

- della nota della Capitaneria di Porto di Gallipoli, di estremi ignoti, acquisita al protocollo comunale n. 0073982 del 6.11.2024, richiamata nell’ordine di sgombero, ma non allegata né resa disponibile, ove occorra e nei limiti dell’interesse fatto valere;

- di ogni altro atto presupposto, connesso, consequenziale e incompatibile con le richieste fatte valere.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti – Capitaneria di Porto di Gallipoli e del Comune di Gallipoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. IO CU e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente è titolare della concessione demaniale marittima n. 10/2008, in forza della quale gestisce uno stabilimento balneare nel litorale del Comune di Gallipoli.

1.1. Con concessione suppletiva n. 441/2017 la ricorrente veniva autorizzata ad ampliare la porzione demaniale occupata, mediante annessione di un’ulteriore area di circa 190 metri quadri e senza aumento del fronte mare.

1.2. Tuttavia, con verbali n. 4 del 27 giugno 2024 e n. 7 del 17 luglio 2024, la Capitaneria di Porto di Gallipoli rilevava l’intervenuta violazione da parte della ricorrente dell’art. 1164 cod. nav., in relazione all’art. 24, co. 2, reg. cod. nav., in ragione del mancato rispetto, quanto all’impiego dell’area oggetto di concessione supplettiva, delle prescrizioni contenute nella Valutazione di Incidenza Ambientale (IN) n. 70625/2016, rilasciata dalla Provincia di Lecce in data 19 dicembre 2016 e allegata all’atto di concessione suppletiva e, in particolare, alla luce della riscontrata violazione del “ divieto di ampliamento realizzazione di nuove strutture e infrastrutture di servizio ad attività e stabilimenti balneari e […] deposito di qualsiasi tipo di materiale ”. In particolare, la Capitaneria contestava alla ricorrente di aver occupato l’area oggetto di concessione suppletiva con “ …sdraio accatastate lungo il confine tra area relitta in concessione e proprietà privata … ombrelloni posizionati in modo lineare e pronti all’uso a similitudine di quelli nell’area in concessione con tale destinazione d’uso … sdraio posizionate nei pressi dei 10 ombrelloni sopra descritti … fioriere posizionate a ridosso della struttura asservita allo stabilimento balneare … strutture in legno costituite con pali infissi nella sabbia a forma piramidale … tavolini posizionati al di sotto delle strutture piramidali in legno sopra citate … divanetti distribuiti nelle immediate vicinanze dei tavolini sopra menzionati … lettini posizionati nelle immediate vicinanze del tavolino sopra menzionato ”.

1.3. Conseguentemente, il Comune di Gallipoli, con ordinanza dirigenziale n. 65 del 26 febbraio 2025, motivata mediante richiamo ai suddetti verbali e alle controdeduzioni svolte dalla Capitaneria alle osservazioni presentate dalla società, ordinava alla ricorrente di provvedere allo sgombero dell’area e al ripristino dello stato dei luoghi.

2. La ricorrente, quindi, con atto notificato in data 28 aprile 2025 e depositato in data 7 maggio 2025, ha impugnato innanzi a questo TAR la suddetta ordinanza e gli atti connessi, chiedendone l’annullamento sulla scorta della seguente ragione di censura:

- “ Violazione art.3 e 7 della Legge n.241/1990 e ss.mm.ii. Violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione artt.36 e ss. Codice della Navigazione e art.24 Regolamento esecuzione codice della navigazione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e difetto di motivazione. Eccesso di potere per errore sul presupposto di fatto e di diritto. Eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica attributiva del potere di disporre lo sgombero. Violazione del principio dell’affidamento. Eccesso di potere per violazione dei principi di correttezza e trasparenza dell’azione amministrativa. Irragionevolezza ed illogicità dell’azione amministrativa. Malgoverno ”.

A mezzo di un unico e articolato motivo di ricorso è dedotta l’illegittimità sotto molteplici profili dei provvedimenti impugnati e, in primo luogo, per difetto di istruttoria e motivazione e per violazione dei principi generali dell’azione amministrativa, in particolare in quanto: l’ordine di sgombero sarebbe fondato unicamente sul richiamo ai verbali e alle controdeduzioni della Capitaneria di Porto, ma tale ultimo atto non sarebbe stato allegato, né reso disponibile; difetterebbe la precisa indicazione dei beni e delle opere da rimuovere, con conseguente impossibilità per la ricorrente di ottemperare correttamente all’ordine; lo sgombero sarebbe stato disposto senza alcuna autonoma valutazione della vicenda da parte del Comune, il quale si sarebbe limitato a recepire acriticamente i rilievi della Capitaneria, senza spiegare, invece, le ragioni per cui sarebbe stata riscontrata un’occupazione dell’area in concessione suppletiva difforme rispetto a quanto assentito e in mancanza dell’indicazione dei presupposti in fatto e in diritto giustificativi delle determinazioni assunte. In secondo luogo, la ricorrente ha censurato la mancata comunicazione di avvio del procedimento e ha dedotto, altresì, l’erroneità nel merito dell’ordinanza di sgombero, in quanto il provvedimento di IN (la cui violazione è stata posta a presupposto delle violazioni contestate) prevedeva unicamente il divieto di ampliamento delle strutture esistenti e la realizzazione di nuove strutture e infrastrutture, mentre nel caso di specie sarebbe stato riscontrato solo il posizionamento di attrezzature funzionali all’esercizio dell’attività di stabilimento balneare, risultando infondata la tesi della Capitaneria secondo cui l’area in concessione suppletiva non poteva ritenersi suscettibile di alcuna autonoma utilizzazione o destinazione.

2.1. Il Ministero delle Infrastrutture e dei Traporti – Capitaneria di Porto di Gallipoli si è costituito in giudizio in data 8 maggio 2025 e, in data 16 maggio 2025, ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha replicato al ricorso. L’amministrazione, in particolare, ha ribadito la legittimità dei rilievi operati e, in secondo luogo, ha eccepito la propria carenza di legittimazione passiva rispetto al ricorso, avendo provveduto solo all’adozione di atti di carattere istruttorio e non anche direttamente lesivi nei confronti della ricorrente.

2.2. In data 16 maggio 2025 la ricorrente ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha replicato alle difese della Capitaneria di Porto, ribadendo la fondatezza delle ragioni di censura prospettate.

2.3. Il Comune di Gallipoli si è costituito in giudizio in data 17 maggio 2025, depositando una memoria difensiva, con la quale ha evidenziato l’adeguatezza della motivazione del provvedimento impugnato, riportando l’ordinanza per esteso il contenuto dei verbali della Capitaneria di Porto, dove sono indicati precisamente i materiali e le opere delle quali è stata ingiunta la rimozione e, altresì, la corretta instaurazione del contraddittorio, avendo la ricorrente interloquito con la Capitaneria prima dell’emissione del provvedimento. Nel merito il Comune ha sostenuto la legittimità e fondatezza dei rilievi posti a base dell’ordine di sgombero.

2.4. A esito della camera di consiglio 20 maggio 2025, questo TAR, con ordinanza n. 204 del 22 maggio 2025, ha accolto parzialmente l’istanza cautelare proposta unitamente al ricorso, disponendo la sospensione del provvedimento impugnato limitatamente all’ordine di sgombero delle “ attrezzature destinate in via diretta alla balneazione, come ombrelloni, sdraio, divanetti, tavolini e lettini, che devono invece ritenersi consentiti in quanto coerenti con la naturale destinazione dell’area ”.

2.5. In data 8 gennaio 2024 la ricorrente ha depositato una memoria difensiva, con la quale ha dato atto delle ulteriori azioni adottate dall’amministrazione comunale successivamente all’introduzione del giudizio e conseguenti alla contestazione di occupazione abusiva dell’area e, nel merito, ha ulteriormente argomentato in ordine alle ragioni di ritenuta fondatezza del ricorso.

2.6. A esito dell’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026 il Collegio ha trattenuto la causa in decisione.

3. Deve, in primo luogo, essere rigettata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva formulata da parte della Capitaneria di Porto di Gallipoli.

3.1. Deve rilevarsi, infatti, che, pur avendo la Capitaneria adottato atti di natura meramente istruttoria, gli stessi sono stati comunque posti a diretto fondamento della determinazione assunta da parte del Comune di Gallipoli e sono stati fatti oggetto di contestazione e della domanda di annullamento formulata da parte della ricorrente, ragione per cui non può ritenersi che detta amministrazione sia priva della legittimazione passiva rispetto al presente giudizio (cfr. TAR Toscana, Sez. II, sent. n. 282 del 3 febbraio 2026: “ È principio consolidato in giurisprudenza che gli atti istruttori e tecnici, pur non essendo provvedimenti in senso stretto, possono assumere rilevanza giuridica autonoma qualora abbiano effetti diretti o indiretti sulla posizione del destinatario, specie quando condizionano il contenuto di un provvedimento finale. In tal senso è stato chiarito che l'atto presupposto, anche se istruttorio, può essere impugnato qualora esista un rapporto di presupposizione funzionale e strutturale con l'atto consequenziale, tale da renderlo condizione necessaria per la legittima esistenza del provvedimento finale (cfr. il Cons. Stato, sez. III, 10/11/2020, n. 6922) ”).

4. Ciò premesso, quanto al merito delle censure prospettate, la ricorrente ha dedotto, in primo luogo il difetto di istruttoria e motivazione dell’ordinanza di sgombero e la violazione dei principi generali dell’azione amministrativa, in particolare per non aver il Comune integralmente riportato o allegato gli atti istruttori della Capitaneria di Porto, compiutamente motivato il provvedimento e individuato il suo oggetto e, altresì, per non aver operato una valutazione autonoma della vicenda e delle contestazioni sollevate dalla Capitaneria.

4.1. Le censure sul punto sono infondate.

4.2. L’ordinanza del Comune di Gallipoli, infatti, riporta testualmente i passaggi degli atti della Capitaneria di Porto richiamati (ferma restando l’espressa ammissibilità, in base alle previsioni dell’art. 3 l. 241/1990, della motivazione per relationem ) e contiene adeguata spiegazione delle ragioni in fatto e in diritto sottese alla determinazione assunta (e, in particolare, il riscontro di un non corretto uso della concessione e la conseguente necessità di “ intervenire ai fini della tutela delle aree di demanio marittimo e per contrastare l'occupazione e l’uso difforme delle stesse nonché per tutelare gli interessi demaniali marittimi ”), risultando, pertanto, adeguatamente motivata. Peraltro, le ragioni poste a fondamento della decisione determinano anche l’infondatezza delle contestazioni relative all’omesso invio della comunicazione ex art. 7 l. 241/1990, avendo l’amministrazione chiaramente manifestato, a mezzo del provvedimento, l’esercizio di un potere vincolato di autotutela demaniale.

4.3. Né può ravviarsi alcuna illegittimità del provvedimento per il fatto di aver il Comune di Gallipoli sostanzialmente recepito gli esiti degli accertamenti operati dalla Capitaneria, essendo stati compendiati in atti di evidente rilievo istruttorio, trattandosi di verbali costituenti atto pubblico e volti ad attestare l’effettivo stato dei luoghi. Inoltre, la circostanza che il Comune non abbia operato ulteriori rielaborazioni valutative rispetto a quanto constatato in detti verbali non integra alcun vizio procedimentale, non essendo precluso all’amministrazione procedente, ove condivida gli esiti di un atto istruttorio formato da altro soggetto, di limitarsi a prendere atto delle relative risultanze.

4.4. Inoltre, infondati sono anche i rilievi in ordine alla non chiara individuazione delle opere e dei beni dei quali è intimato lo sgombero, dato che, diversamente da quanto eccepito dalla ricorrente, il provvedimento impugnato individua precisamente detti beni, mediante testuale richiamo ai passaggi dei verbali della Capitaneria di Porto, ove gli stessi sono specificamente elencati, descritti e numerati.

5. Sono, invece, parzialmente fondati gli ulteriori rilievi di parte ricorrente in ordine all’illegittimità nel merito dell’ordinanza impugnata.

5.1. Nel caso di specie, infatti, la contestazione della Capitaneria di Porto, poi recepita dall’amministrazione comunale, si fonda sul presupposto per cui l’area oggetto di concessione suppletiva non avrebbe potuto essere impiegata ai fini dell’esercizio dell’attività di stabilimento balneare.

5.2. Tale impostazione è, tuttavia, manifestamente errata, non tenendosi conto del fatto che la concessione suppletiva in questione era stata rilasciata dal Comune in ampliamento di una precedente concessione per l’esercizio di uno stabilimento balneare e, pertanto, dovendosi intendere come funzionalmente collegata rispetto a quella originaria (non comprendendosi, peraltro, quale diverso scopo avrebbe potuto avere se non quello di ampliare l’attività svolta sul tratto di demanio già nella disponibilità della ricorrente).

5.3. Infatti, tra le prescrizioni contenute nel provvedimento di IN della Provincia di Lecce prot. 70625 del 19 dicembre 2026 non figura alcun divieto di svolgere l’attività di stabilimento balneare nell’area, prevedendosi – per quanto di interesse – solo il “ divieto di ampliamento e realizzazione di nuove strutture e infrastrutture di servizio ad attività e stabilimenti balneari e camping, rimessaggio di natanti, deposito di qualsiasi tipo di materiale e realizzazione di imboschimenti e nuovi impianti selvicolturali ”.

5.4. Da tale circostanza deriva, quindi, l’illegittimità delle contestazioni e della richiesta di sgombero relativa ai beni collocati nell’area, non integranti la realizzazione di opere edilizie e funzionali semplicemente allo svolgimento della suddetta attività, tra cui in primo luogo i beni già individuati nell’ordinanza cautelare emessa da questo TAR, ossia le “ attrezzature destinate in via diretta alla balneazione, come ombrelloni, sdraio, divanetti, tavolini e lettini, che devono invece ritenersi consentiti in quanto coerenti con la naturale destinazione dell’area ”.

5.5. Per le medesime ragioni, inoltre, deve rilevarsi l’illegittimità del provvedimento anche nella parte in cui è stata ingiunta la rimozione delle fioriere e delle strutture in legno con pali infissi nella sabbia. Come dedotto dalla ricorrente e confermato dalla documentazione fotografica in atti (allegato 10 al deposito del Comune di Gallipoli), le fioriere, infatti, mascherano dei cestini per i rifiuti, mentre le strutture in legno non costituiscono opere edilizie, ma sono, in realtà, dei semplici ombreggianti a tre appoggi e, pertanto, si tratta in entrambi i casi di beni semplicemente impiegati per il normale esercizio dell’attività di stabilimento balneare, la quale, per quanto detto in precedenza, deve ritenersi ammessa nell’area.

5.6. Il provvedimento è, invece, legittimo limitatamente all’ordine di rimozione delle sdraio accatastate sul confine nell’area.

5.7. Il provvedimento di IN, infatti, prevede l’espresso divieto di “ deposito di qualsiasi tipo di materiale ” nell’area in concessione suppletiva.

5.8. A fronte di detta prescrizione, quindi, deve ritenersi preclusa la possibilità per la ricorrente di depositare materiali nell’area in questione, risultando sotto tale profilo irrilevante il fatto che si tratti di attrezzature utilizzate per l’esercizio dell’attività balneare e comunemente collocate negli stabilimenti balneari, non operando la IN alcuna distinzione al riguardo, ma prevendo invece un divieto di carattere generalizzato (si fa riferimento, infatti, a materiali “ di qualsiasi tipo ”).

6. Per quanto detto, pertanto, il ricorso è parzialmente fondato nei sensi e nei termini di cui in motivazione, dovendosi, quindi, disporre l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Gallipoli n. 65 del 26 febbraio 2025 con riferimento all’ordine di sgombero di tutti i materiali e le attrezzature, come individuati in sentenza, impiegati dalla ricorrente per l’esercizio dell’attività di stabilimento balneare e con l’esclusione, invece, dell’ordine di rimozione relativo alle “ n. 56 sdraio accatastate lungo il confine tra area relitta in concessione e proprietà privata ”.

7. L’accoglimento solo parziale del ricorso giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

NT CA, Presidente

Silvio Giancaspro, Primo Referendario

IO CU, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO CU	NT CA

IL SEGRETARIO